Kiểm toán hoạt động dự án PPP tại một số quốc gia trên thế giới

Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] KINH NGHIỆM NƯỚC NGOÀI Kiểm tốn hoạt động dự án PPP số quốc gia giới K TS Đặng Anh Tuấn* iểm toán hoạt động dự án đầu tư theo hình thức đối tác cơng – tư (PPP) có nhiều điểm khác biệt so với kiểm tốn chương trình, dự án đầu tư cơng truyền thống, chẳng hạn, bên liên quan thuộc đối tượng kiểm tốn ln nhiều ln tồn mâu thuẫn lợi ích bên Mặt khác, bên tham gia vào dự án PPP thường theo đuổi mục tiêu lợi ích khác nhau, ví dụ, nhà đầu tư có trách nhiệm cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng tới cơng chúng mức giá, phí hợp lý nhằm tối đa hóa lợi nhuận mình, bên cung cấp vốn (tín dụng) muốn dự án tối đa hóa dịng tiền vào, nhà thầu xây dựng muốn tối thiểu hóa chi phí xây dựng, phía Nhà nước muốn thu hút nguồn lực từ bên chi cho đầu tư phát triển để giảm bớt gánh nặng ngân sách đồng thời nâng cao hiệu đầu tư Vì vậy, mục tiêu kiểm toán hoạt động dự án PPP cung cấp mức độ đảm bảo hợp lý tới tất bên liên quan cơng bằng, trực, kinh tế, hiệu hiệu lực thỏa thuận hợp tác theo hình thức PPP đảm bảo đơn vị thuộc khu vực tư tham gia dự án phải đóng góp nâng cao hiệu dự án (CAGI 2009) Bài báo nghiên cứu thực sở khảo sát kinh nghiệm kết kiểm toán hoạt động dự án PPP sở đọc phân tích báo cáo kiểm tốn cơng khai hướng dẫn kiểm toán hoạt động dự án PPP số quốc gia giới Kết nghiên cứu tổng kết số kinh nghiệm việc tổ chức thực hiện, lựa chọn thời điểm phương pháp tiếp cận kiểm toán, đồng thời đúc kết số nguyên tắc cần thiết tiến hành kiểm toán hoạt động dự án PPP Từ khóa: Hiệu đầu tư, dự án PPP, kiểm toán hoạt động The experience and results of PPP projects performance audits in a number of countries in the world The performance audit of PPP projects differs from the audit of traditional public investment programs and projects, for example, stakeholder groups There are always more conflicts or conflicts of interest between the parties On the other hand, parties involved in PPP projects often pursue different objectives and benefits, for example, the investor is responsible for providing goods and public services to the public at reasonable rates and fees In order to maximize its profit, the capital provider (credit) may want the project to maximize the cash flow, the construction contractor wants to minimize the construction costs, the government wants to attract the source External resources for development investment to reduce the burden on the budget while improving investment efficiency The main objective of PPP project audits is therefore to provide reasonable assurance to all stakeholders on fairness, integrity, economy, efficiency and effectiveness in the agreements PPP co-operation and ensure that the private sector participating in the project contributes to improving the effectiveness of the project (CAGI 2009) The research paper is based on the experience survey and the results of the PPP activity audit, based on the reading and analysis of publicly available audit reports and auditing guidelines for project activities of PPP projects in several countries around the world The results of the study have summarized some experience in organizing the implementation, selection of auditing timing and approach and concluding some principles needed in conducting performance auditing of PPP projects Keywords: Efficiency of investment, PPP project, performance audit *Kiểm toán nhà nước Khu vực IV 66 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] quan dựa quan điểm bên tham gia Giới thiệu Kiểm toán hoạt động hoạt động kiểm tra, đánh giá độc lập mức độ hiệu lực hiệu hoạt động đơn vị, chương trình, tổ chức có ý thỏa đáng đến tính tiết kiệm (INTOSAI 2004) hầu hết trường hợp nhằm đạt mục tiêu chung đối tác mục tiêu riêng lẻ bên đối tác công - tư Quan điểm cốt lõi phải hình thành ý tưởng ngày giai đoạn lập kế hoạch thực kiểm toán hoạt động PPP Đối với dự án PPP cụ thể, mục tiêu Mặc dù khơng có khác biệt đáng kể kiểm kiểm toán nhằm đưa ý kiến đánh giá toán hoạt động dự án PPP với hình thức kiểm tốn khách quan, trung lập liệu nguồn lực công truyền thống, đối tượng kiểm tốn quản lý sử dụng có hiệu nhằm đạt hợp đồng đối tác ký kết bên sau mục tiêu định trước Kiểm tốn viên thơng qua hoạt kết thúc giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư sở động kiểm toán, phải hỗ trợ quan nhà đấu thầu cạnh tranh nên kiểm toán hoạt động dự án nước đạt trách nhiệm giải trình tính PPP trường hợp không đặt trọng tâm đắn cải thiện hiệu hoạt động tạo nhiều vào việc xác nhận tính đắn hợp pháp tin tưởng người dân bên liên quan đến số liệu tổng vốn đầu tư, tổng mức đầu tư dự án Ngoài ra, theo CAGI (2009), quan kiểm dự án, giá trị toán dự án hồn thành, tốn cần thực vai trị hỗ trợ nhà nước việc nguồn thu, chi dự án giai đoạn khai thác giám sát, quản lý dự báo việc đầu tư, vận hành vận hành Bởi vì, giá trị trúng thầu nhà đầu tư khai thác dự án PPP Khơng kiểm tốn dự sở đấu thầu cạnh tranh, minh bạch án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước, kiểm xác định cố định không thay đổi suốt toán tuân thủ kiểm tốn báo cáo tài dự án trình đầu tư xây dựng dự án Theo đó, rủi ro PPP bị hạn chế trọng tâm kiểm tốn dự trọng tâm kiểm toán thay đổi tập trung nhiều án PPP hợp đồng đầu tư dự án, giá trị đến trách nhiệm theo dõi, kiểm tra giám sát tổng mức đầu tư, tính kinh tế hiệu hoạt động quan nhà nước có thẩm đơn vị liên NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 121 - tháng 11/2017 67 Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] KINH NGHIỆM NƯỚC NGOÀI quyền với việc trì, đảm bảo việc thực thức đầu tư PPP so với hình thức đầu tư cơng truyền quyền hạn, trách nhiệm phân bổ rủi ro tối thống (iii) liệu có lựa chọn nhà đầu tư ưu hợp lý bên việc đạt có đủ lực, kinh nghiệm sở đấu thầu mục tiêu dự án PPP cạnh tranh minh bạch Kết kiểm toán cung cấp kịp thời hữu ích cho Quốc hội trước Kinh nghiệm kiểm toán hoạt động dự án PPP số quốc gia giới Qua tìm hiểu quy trình, hướng dẫn kiểm toán dự án PPP quốc gia Ấn Độ, Úc, Anh, Hoa Kỳ chọn mẫu phân tích số báo cáo kiểm tốn hoạt động dự án PPP phát hành quốc gia này, khái quát thành số nguyên tắc chung sau: chấp thuận thông qua dự án để giảm thiểu tránh việc lựa chọn dự án đề xuất từ bộ, ngành, bang, địa phương mà gây xung đột ảnh hưởng tới lợi ích chung quốc gia giảm thiểu lãng phí hoạt động đầu tư (Bỉ, Ấn Độ, Hungary, Canada) Một số SAI Ấn Độ, Úc, Anh cho rằng, kiểm toán giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, thương thảo ký hợp đồng dự án quan trọng không giai đoạn trước dự án phê duyệt Theo Thứ nhất, khơng có khác biệt đáng kể hình thức kiểm tốn hoạt động dự án PPP so với hình thức kiểm tốn truyền thống dự quan điểm SAI này, hiệu dự án PPP đạt án PPP (kết hợp kiểm tốn tn thủ, kiểm tốn báo cáo tài kiểm toán hoạt động) Điểm đấu thầu cạnh tranh minh bạch Vì vậy, SAI chung hai loại hình kiểm tốn tập trung vào khía cạnh tính kinh tế, hiệu tính bền vững dự án PPP Mặc dù số quốc gia việc diễn giải tính bền vững tính khả thi có chút khác biệt việc lựa chọn nhà đầu tư tuân thủ theo Thứ hai, thời điểm lựa chọn kiểm toán hoạt động kiểm toán trước bên thỏa dự án PPP tùy thuộc vào khung sách quy định thuận, ký kết hợp đồng dự án PPP Bởi quốc gia, thẩm quyền, chức nhiệm vụ nhiều trường hợp, hợp đồng dự án PPP khơng thể Cơ quan Kiểm tốn tối cao (SAI) thay đổi, điều chỉnh suốt thời gian thực vấn đề quy mô rủi ro dự án Tuy nhiên, phần Các giai đoạn thực hợp đồng, xây dựng vận lớn nước quy định dành hội để hành dự án số SAI lựa chọn kiểm thực kiểm toán dự án PPP suốt vịng đời tốn hoạt động với số lượng dự án Ví dụ Ấn Độ chia dự án PPP thành giai Thứ ba, phương pháp tiếp cận kiểm toán: Do thời gian vận hành dự án PPP thường kéo dài từ 10-20 năm, đó, SAI lựa chọn đoạn, Anh chia thành 06 giai đoạn Thời điểm tần suất lựa chọn kiểm toán hoạt động phụ thuộc vào việc lựa chọn nhà thầu có lực tốt, phù hợp thông qua hoạt động thường đánh giá tính hiệu dự án PPP sách, quy định quy trình lựa chọn nhà đầu tư đạt nguyên tắc cạnh tranh, công minh bạch Kết kiểm toán giai đoạn có tác động thực chất khả thi phát lựa chọn kiểm toán hoạt động hình thức kiểm tốn định kỳ hàng năm theo giai đoạn tùy thuộc vào quy mô, loại rủi ro phát sinh liên quan đến dự án theo u cầu từ phía cơng chúng, Quốc hội từ phía Chính phủ Có hai cách tiếp cận tiến hành kiểm tốn hoạt động dự án PPP mức độ Sở dĩ kiểm toán hoạt động dự án PPP Một là, tiếp cận theo quy trình, kiểm tốn thường thực trước phê duyệt hoạt động thực sở kiểm tra, giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư nhằm mục rà soát việc triển khai thực dự án nhà đích đánh giá liệu (i) dự án đầu tư có thực đầu tư doanh nghiệp dự án có theo cam cần thiết tương tự dự án đầu tư công truyền kết (công tác quản lý hợp đồng) liên quan đến dự án PPP cao thường vào giai đoạn chuẩn bị đầu tư (trước dự án phê duyệt) giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư (Bỉ, Ấn Độ, Hungary, Canada Lithuania) Giai đoạn ký kết, thực hợp đồng giai đoạn vận hành, khai thác sử dụng thống; (ii) giá trị lợi ích tăng thêm lựa chọn hình Hỗ trợ ơn tập 68 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] khía cạnh chất lượng, tiến độ, chi phí giá trị đầu tư xây dựng dự án Qua kiểm toán, nhận thấy tồn tại, hạn chế việc quản lý thực hợp đồng dự án, kết kiểm toán yếu kém, nội dung vấn đề cần điều chỉnh có kiến nghị với bên đối tác để có thỏa thuận bổ sung phù hợp nhằm đảm bảo tính hiệu lực trì tính bền vững dự án; nhà nước có thẩm quyền đánh giá hiệu mặt định lượng thơng qua việc so sánh lợi ích tăng thêm hai hình thức đầu tư (hình thức PPP đầu tư công truyền thống) trước phê duyệt (Bỉ, Ấn Độ, Hungary, Canada) Nguyên nhân chủ yếu yêu cầu đảm bảo cân đối ngân sách, vậy, hình thức PPP hay tài trợ vốn từ khu vực tư trở thành điều kiện tiên Thứ hai, số quốc gia ln có Hai là, cách tiếp cận dựa đo lường kết quan chuyên trách thực đánh giá hiệu dự đầu dự án Hiện nay, SAI thường không án PPP sở tiêu chí phù hợp trực tiếp tiến hành việc khảo sát, điều tra phê chuẩn Tuy nhiên, kết kiểm tốn nguồn thơng số đầu vào đầu dự án PPP để số tồn tại, hạn chế tiềm tàng việc vận so sánh kết đạt dự án với mục tiêu ban dụng phương pháp đánh giá, cơng thức tính tốn đầu Bởi SAI khơng đủ nguồn lực, thời gian sử dụng thông số đầu vào đầu kinh phí thực nhiệm vụ này, trách nhiệm với số giả định tùy ý thiếu sở khoa thuộc quan chun trách có thẩm quyền học Ví dụ, tỷ lệ chiết khấu sử dụng để quy đổi Chính phủ Theo quy định số quốc gia, dòng tiền thời điểm (thời điểm so sánh) ví dụ Anh, Úc, Ấn Độ, dự án PPP phải thường cao thấp Các SAI quan chuyên trách tổ chức theo dõi, đánh giá tổng kết rằng, nhà đầu tư thường ưa thích tỷ lệ chiết để khác biệt, tác động tiêu cực để có ý khấu cao dự án đầu tư theo hình thức PPP kiến phản hồi kịp thời phù hợp Trong trường lại lựa chọn tỷ suất chiết khấu thấp hợp này, nhiệm vụ SAI tập trung kiểm tra hình thức đầu tư cơng truyền thống ngược lại tính tin cậy hợp lý báo cáo đánh giá nhận Chẳng hạn, Báo cáo kiểm toán việc giám sát từ phía quan chuyên trách Việc xác nhận dự án đại hóa Trung tâm Chăm sóc sức khỏe báo cáo thông qua chọn mẫu để khảo sát, Đại học Montreal gửi tới Quốc hội kết luận: để kiểm chứng kết đánh giá quan chuyên trách nhằm tăng cường trách nhiệm giải trình quan quản lý nhà nước dự án PPP Khi đó, mục đích mang lại từ kiểm toán hoạt động thường nghiêng hướng nâng cao trách nhiệm giải trình nhiều giúp bên liên quan dự án cải thiện hiệu quản lý, hiệu hoạt động Dự án PPP áp dụng tỷ lệ chiết khấu cao xác định dịng tiền phương pháp hồn vốn đầu tư dự án PPP cho phép phân bổ chi phí thời gian dài so với phương pháp truyền thống (Canada, Quebec 2009:16) Phát viện dẫn đến tình áp dụng tỷ lệ chiết khấu cao mà khơng có sở hợp lý kiến nghị đơn vị kiểm toán phải xác Một số kết kiểm toán phổ biến kiểm toán hoạt động dự án PPP định lại tỷ lệ chiết khấu phù hợp (Canada, Quebec 2009:16) Thứ ba, số báo cáo kiểm toán 3.1 Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư trước phê duyệt dự án việc lập phương án tài đánh giá hiệu Qua phân tích số báo cáo kiểm toán số SAI số quốc gia giới (Ấn Độ, Anh, Bỉ, Đức, Hà Lan, Hungary, Canada) dự án đầu tư bị thổi phồng để dự án PPP thông số phát liên quan đến hiệu dự án PPP sau: hoạt động xây dựng hệ thống đường sắt cao tốc dự án thực thiếu thận trọng Hiệu qua mà thiếu cân nhắc tất tình xấu rủi ro xảy Ví dụ, Báo cáo kiểm tốn liên tỉnh, Tịa Thẩm kế Kiểm Thứ nhất, nhiều dự án PPP không quan NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 121 - tháng 11/2017 69 Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] KINH NGHIỆM NƯỚC NGOÀI tốn Hà Lan kiến nghị rằng, Bộ trưởng có đề xuất số kiến nghị nhằm cải thiện hành động vội vàng thu thập liệu trình đơn vị kiểm tốn: bày lợi ích tăng thêm Báo cáo nghiên cứu khả - Thiếu khung sách, quy định tiêu thi dự án PPP trình Quốc hội kết luận rằng, chuẩn áp dụng thông số đầu vào dự kết tính tốn hiệu dự án (lợi ích tăng thêm) án lĩnh vực cụ thể Văn phòng trách mà dự án mang lại báo cáo khơng xác, nhiệm giải trình Mỹ (GAO) lưu ý “tỷ lệ phải điều chỉnh lại (Netherland 2002) chiết khấu áp dụng báo cáo dự án để tính Thứ tư, việc đo lường giá trị tăng thêm thơng tốn giá trị thu nhập qua so sánh hai hình thức đầu tư có xu hướng tương lai lựa chọn tùy ý bị thao túng lạm dụng (UK 2009:20) Lỗi tính quan nhà nước đại diện” (USA 2008: 52); tốn, thơng số đầu vào khơng xác, thổi - Việc kiểm tra giá trị tăng thêm dự án PPP so với hình thức đầu tư cơng truyền thống thường phải dựa mơ hình kinh tế Tuy nhiên, phồng hiệu đầu tư tô vẽ dự án theo cách thái (Ireland 2004:11-12) Nhiều SAI phát hiện, tổng vốn đầu tư, tổng mức đầu tư dự án thường thổi phồng cao thực tế (Canada, Ontario 2008:104-5) Ngồi ra, kết tính tốn hiệu dự án đầu tư cho phương án đầu tư thể báo cáo nghiên cứu khả thi dự án thường nhấn mạnh ưu điểm phương án cụ thể nhiều so với phương án khác mà thiếu sở vững (Belgium 2009, 34; Germany 2009, 41) Thứ năm, kết kiểm toán dự án PPP nguyên nhân tồn qua mơ hình kinh tế khó bao qt hết ảnh hưởng từ yếu tố định tính kế hoạch chiến lược Tổng Kiểm toán Quebec (Canada) khẳng định “các yếu tố khác, khó định lượng dựa phương diện tài Chúng có tác động đến giá trị lựa chọn ưu điểm hạn chế cần phải rà soát” (Canada, Quebec 2009, 17); - Việc kiểm tra giá trị tăng thêm yếu tố đảm bảo định liệu có nên áp dụng hình thức PPP hay không Ngay Hỗ trợ ôn tập 70 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] Văn phịng Kiểm tốn Nhà nước Anh (NAO) thừa nhận rằng: “Giống mơ hình (phương án) tài nào, chúng dựa vào nguồn thông tin, số liệu đảm bảo Các kế hoạch chiến lược có ảnh hưởng lớn so với việc xem xét phương án chi phí – hiệu túy mặt tài chính, khơng thuyết phục chúng lập sau hợp đồng ký Khi đánh giá lực tài nhà thầu tham gia dự án PPP, kỳ vọng, quan đại diện nhà nước ký hợp đồng phải xem xét thận trọng điểm mạnh điểm yếu từ việc sử dụng nguồn vốn tài trợ từ khu vực tư chẳng hạn thỏa thuận cần phải quy định ngày cụ thể…” (UK 2009; 21) 3.2 Trong giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, thương thảo ký kết hợp đồng Một số SAI thực nhiều kiểm tốn liên quan đến quy trình lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP NAO Anh báo cáo “thủ tục lựa chọn nhà đầu tư hữu hiệu yếu tố sống còn, điều khoản hợp đồng thường áp dụng đến cuối vòng đời dự án” (UK 2009, 52-3) Cơ quan cho rằng, nguy lớn tài nảy sinh giai đoạn cuối thương thảo hợp đồng thỏa thuận giá trị hợp đồng (UK 2009, 52-3) Mặc dù số báo cáo kiểm tốn kết luận q trình đấu thầu công minh bạch (Belgium 2009, 14, 63–4; Canada, Alberta 2010: 13) hạn chế, chẳng hạn, báo cáo khơng đầy đủ tình hình thị trường (Belgium 2009: 13, 47) không đủ số lượng nhà đầu tư tham gia đấu thầu nhằm đảm bảo mức độ cạnh tranh để thực hợp đồng (NetherLands 1993) 3.3 Giai đoạn thực dự án đầu tư (Quản lý hợp đồng) Để đánh giá tính hiệu lực dự án PPP, SAI thường tập trung kiểm tra việc quản lý hợp đồng quan nhà nước có thẩm quyền nhà đầu tư Theo Tổng Kiểm tốn New South Wales, Australia, có nhiều chứng tăng lên chứng tỏ rằng, để tối đa hóa tính hiệu lực, dự án PPP cần quản lý tốt giai đoạn thực dự án Tuy nhiên, Báo cáo kiểm toán NAO Anh cho rằng, quản lý hợp đồng tốt vấn đề ưu tiên hàng đầu (UK 2009: 9, 59) Bởi vì, quản lý hợp đồng tốt cịn phụ thuộc vào thỏa thuận bên đối tác tham gia dự án yếu tố kỹ thuật, quy định pháp lý, thương mại nhằm đảm bảo điều khoản thỏa thuận ký kết (UK 2009: 9, 59) Tuy nhiên, hầu hết SAI quan nhà nước có thẩm quyền liên quan thừa nhận quản lý hợp đồng vấn đề hệ trọng, cần phải cân nhắc kỹ lưỡng, nhiều dự án thực tiễn buộc phải trì hỗn hủy bỏ khơng đáp ứng quy định tiêu chuẩn kỹ thuật liên quan (India 2008a: 39; UK 2009: 10) Kết kiểm tốn liên quan đến việc quản lý hợp đồng số báo cáo kiểm toán số SAI tập trung vào nội dung sau: - Một số hợp đồng PPP không quy định việc theo dõi, giám sát đánh giá kết thực dự án trách nhiệm bên liên quan Một số khác có quy định sơ sài khơng phù hợp, chí hợp đồng có điều khoản quy định việc theo dõi, giám sát kết chúng thiết kế không phù hợp (Hungary 2007: 2) chúng không hoạt động hữu hiệu thực tế (Ireland 2006: 95) Hậu quan nhà nước có thẩm quyền khơng có đủ thơng tin, sở để đánh giá, xử lý việc không tuân thủ hợp đồng (Canada, Quebec 2010: 38) - Các điều khoản hợp đồng, quy trình, thủ tục quản lý nhằm đảm bảo việc chi trả dịch vụ cần thiết, đối tượng nhằm bảo vệ lợi ích cơng chúng thường khơng đầy đủ, thiếu sở Vì vậy, báo cáo kiểm tốn khơng thể đưa ý kiến, kết luận liệu việc tính tốn hỗ trợ khoản tốn có xác liệu việc chi trả dịch vụ có đối tượng (Canada, Nova Scotia 2010: 27) - Một phát thú vị khác liên quan đến chủ đề việc Chính phủ làm xói mịn thành cơng quản lý dự án từ việc họ tham gia q sâu vào dự án Ví dụ Văn phịng Kiểm tốn NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN Số 121 - tháng 11/2017 71 Hỗ trợ ôn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] KINH NGHIỆM NƯỚC NGOÀI Hungary phát rằng, quan địa phương chỉnh (UK 2009: 56) Cuối cùng, rủi ro thường tham gia sâu vào việc quản lý dự án dẫn tới khó khăn việc yêu cầu đơn vị xuất liên quan đến việc xác định tính tốn xác khoản chi phí phát sinh khu vực tư giải trình việc khơng tn thủ luật quy định (Hungary 2009: 1–2) - Cơ chế đánh giá kết thực thường phác thảo dịch vụ cung cấp biện pháp chế tài xử phạt vi phạm Tuy nhiên, số quan kiểm toán nhận thấy quan nhà nước thất bại việc xử phạt vi phạm theo quy định thỏa thuận hợp đồng (India 2008: 30; UK 2009: 28) Một lý giải thích có trường 3.4 Phân bổ quản lý rủi ro Về mặt kỹ thuật, việc phân bổ đánh giá rủi ro gắn liền với dự án PPP vấn đề sống cịn định thành cơng (tính hiệu lực) giá trị tăng thêm (tính hiệu quả) dự án PPP Một số báo cáo kiểm tốn dự án PPP đặt trọng tâm vào khía cạnh Một số Văn phịng Kiểm tốn đưa hợp phạt vi phạm nhà đầu tư ln quan điểm tích cực Đó Văn phòng Tổng Kiểm bắt buộc tuân thủ hợp đồng Thỉnh thoảng khoản toán Alberta (Canada, Alberta 2010: 20) xử phạt bù trừ với dịch vụ khác công Các hệ thống, chế chứng tỏ rủi ro việc khác đối tác công lo ngại việc xử phạt chuyển giao gắn với bên theo kìm hãm làm rạn nứt mối quan hệ với nhà cách quản lý hữu hiệu mặt chi phí lợi ích thầu dẫn tới ảnh hưởng tiêu cực tới kết NAO Rủi ro phân bổ phù hợp bên (đơn vị Anh không tin quan nhà nước từ bỏ công nhà thầu) (Canada, Alberta 2010) việc xử phạt kết đạt mang lại lợi ích cao xử phạt, sau xem xét thận trọng nguyên tắc đạo đức Lý giải thích đối tác tư bị xử phạt giám đốc dự án thường báo cáo đạt kết (UK 2009: 56) - Một số SAI phát việc thay đổi, điều chỉnh lại dự án hợp đồng ký kết nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp Trong nhiều trường hợp, phát sinh thêm chi phí thay đổi, điều chỉnh dự án phần lớn ảnh hưởng đến mục tiêu đạt hiệu đầu tư Điều hạn chế công tác lập kế hoạch Trong báo cáo Văn phòng Tổng Kiểm tốn Ontario Canada “một phần chi phí phát sinh từ việc cài đặt thiết bị tránh lập kế hoạc tốt hơn” (Canada, Ontario 2008: 105) Nhưng lúc đó, việc vịng đời dự án kéo dài dẫn đến việc thay đổi thường Hầu hết báo cáo kiểm tốn cịn lại có ý kiến phê phán cách thức phân bổ đánh giá rủi ro, cụ thể: - Các loại rủi ro không định nghĩa rõ ràng: Tòa Thẩm kế Bỉ kết luận rằng, Chính phủ khơng thực việc phân tích đầy đủ rủi ro liên quan đến hầu hết dự án PPP Với kết vậy, Tòa Thẩm kế Bỉ tin quan nhà nước không thiết lập thỏa thuận phù hợp hợp đồng xác định phương án tài (Belgium 2009: 13) Tổng Kiểm tốn Quebec đưa kết luận tương tự (Canada, Quebec 2010: 4) Trong hai báo cáo thu phí đường hầm đầu năm 1990, Tịa Thẩm kế Kiểm tốn Hà Lan kết luận số rủi ro liên quan chuyển giao cho phía khu vực tư Nhà nước phải gánh trách nhiệm phần lớn rủi ro liên quan đến tránh khỏi Tuy nhiên, rõ ràng từ báo cáo lưu lượng giao thơng thấp so với dự báo (The kiểm tốn, Chính phủ khơng phải lúc đạt Netherlands 1990: 1993) hiệu vốn đầu tư từ thay đổi Ví - Rủi ro phụ thuộc vào bên liên quan khác: dụ, Chính phủ định sai không theo dõi Trong báo cáo kiểm toán dự án đường sắt cao thủ tục lựa chọn thầu trường hợp có thay đổi tốc, Tịa Thẩm kế Kiểm toán Hà Lan phát lớn Trong nhiều trường hợp đối tác tư bổ sung thêm rằng, theo quy định Chính phủ chịu trách phí quản lý khoản chi phí khơng cần thiết nhiệm hai loại rủi ro (rủi ro lưu phải điều lượng giao thông thấp kế hoạch rủi ro thay đổi chế độ, sách), chừng Hỗ trợ ơn tập 72 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] Hỗ trợ ôn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] mực đó, Chính phủ trả ngân sách sở nguyên tắc tổng kết từ kinh nghiệm cho số khoản mục chi phí bên khu kiểm toán số quốc gia giới sau: vực tư thực nghĩa vụ Điều nhà đầu tư phụ thuộc vào nhà thầu khác (The Netherlands 2002: 71) - Có tương quan thuận mức rủi ro chuyển giao hợp đồng cho nhà đầu tư với tỷ lệ chiết khấu áp dụng số dự án - Rủi ro nhà thầu phụ chuyển giao cho Chính phủ: Trong số trường hợp, nhà thầu phụ lại chuyển giao rủi ro cho Chính phủ chí Chính phủ tiếp tục trả ngân sách cho nghĩa vụ nhà thầu phụ dự án Điều kiểm toán việc thực hợp đồng dịch vụ trường học Tổng Kiểm toán Nova Scotia Canada (Canada, Nova Scotia 2010: 27) kiểm toán Nghĩa nhà đầu tư cho rủi ro đầu tư dự án cao, họ thường xây dựng phương - Không thuận lợi so sánh với hợp đồng đầu tư cơng túy: Tịa Thẩm kế Kiểm toán Bavaria sở hợp lý kết đưa lợi ích tăng thêm cao so với thực tế (Austria 2010:33-7) Đức phân tích cách thức rủi ro - Tỷ lệ chiết khấu sử dụng phân tích hiệu đánh giá quản lý dự án xây dựng đường cao vốn đầu tư (VFM) thường áp dụng cao tốc theo hình thức PPP Đó việc xác định phân bổ rủi ro sở định hướng tình xảy tương lai Tuy nhiên, kết luận kiểm toán rằng, cách thức đánh giá quản lý rủi ro không đề cập đến ưu điểm so với hợp đồng đầu tư công túy mà cịn phát sinh thêm chi phí cho việc quản lý (Germany, Bavaria 2006: 7, 53, 61) án tài với tỷ lệ chiết khấu cao so với thực tế kết giá trị tăng thêm xác định đầu tư dự án PPP cao Tịa Thẩm kế Kiểm tốn Úc phát Báo cáo đánh giá hiệu kinh tế - xã hội dự án giá trị rủi ro chuyển giao cao quốc gia khác khơng giải thích rõ ràng có dự án PPP thấp dự án đầu tư công túy; - Các nhà đầu tư lập dự án thường có xu hướng thổi phồng tính hiệu dự án mặt kinh tế, xã hội mà thiếu khoa học thực tế để dự án thông qua với mức chi phí đầu tư cao thực tế - Quản lý dự án PPP quản lý hợp đồng Bài học kinh nghiệm thực kiểm toán hoạt động dự án PPP Việt Nam Khác với hầu hết quốc gia phát triển giới, nhà đầu tư lựa chọn thơng qua quy trình đấu thầu cạnh tranh, minh bạch Ở Việt Nam, hầu hết nhà đầu tư lựa chọn qua định công việc phức tạp, để dự án PPP đạt hiệu lực thực tế, địi hỏi phải có chế theo dõi, giám sát kết đầy đủ phải quy định chi tiết phù hợp hợp đồng Để việc quản lý hợp đồng thực tốt, việc theo dõi phải thực thường xuyên liên tục thực đội ngũ có đủ lực Việc thay đổi, điều thầu, vậy, kiểm toán dự án PPP thường đặt trọng chỉnh dự án ảnh hưởng đến việc đạt hiệu tâm vào việc tuân thủ pháp luật quy định liên vốn đầu tư, vậy, cần thiết phải xác định rõ quan đến việc xác định tổng vốn đầu tư, tổng mức điều kiện thay đổi trách nhiệm bên đầu tư, chi phí đầu tư, toán vốn đầu tư, việc thực cam kết theo hợp đồng Báo cáo theo toán chi phí đầu tư dự án, tốn chi phí khai dõi, giám sát kết đánh giá việc quản lý dự án thác, vận hành dự án, đơn giá thu phí Tuy nhiên, PPP thực đầy đủ khu vực công đối nhà đầu tư lựa chọn thông qua đấu thầu với thơng tin thích hợp vấn đề cốt yếu cạnh tranh, minh bạch việc xác nhận số liệu tổng thành công dự án PPP vốn đầu tư, toán vốn đầu tư, toán dự án hồn thành khơng cịn nhiều ý nghĩa Do đó, trọng tâm kiểm tốn việc đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực tính bền vững dự án - Cách thức dự án PPP tài trợ vốn, việc tính tốn tổng vốn đầu tư, chi phí đầu tư, Hỗ trợ ơn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN Số 121 - tháng 11/2017 73 Hỗ trợ ôn tập [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] KINH NGHIỆM NƯỚC NGOÀI rủi ro liên quan việc phân bổ rủi ro bên thường nội dung trọng tâm loại hình kiểm tốn truyền thống kiểm tốn tn thủ, kiểm tốn báo cáo tài Trong kiểm tốn hoạt động, đặt trọng tâm vào việc kiểm tra tính xác số liệu tính tốn chi tiết chi phí đầu tư dự án theo khuyến cáo INTOSAI, để đánh giá tính hiệu lực thơng qua phân tích chi phí - lợi ích đạt dự án việc xác nhận tổng vốn đầu tư chi phí đầu tư dự án theo thực tế cần thiết kiểm tốn viên nhận thấy rủi ro sai sót khoản mục trọng yếu ảnh hưởng làm thay đổi kết phân tích - Hầu hết dự án PPP chọn kiểm tốn cịn số tồn liên quan đến việc xác định chi phí, Chính phủ phải gánh chịu rủi ro cao phải chịu trách nhiệm cuối trường hợp dự án bị tạm dừng hủy bỏ từ phía khu vực tư - Các yếu tố ảnh hưởng đến tính bền vững dự án báo cáo kiểm toán gồm (1) tính bất định ngân sách dài hạn; (2) chi phí đảo nợ cao; (3) ảnh hưởng từ khoản nợ xấu (4) giá trị quyền sở hữu tài sản nhận bàn giao lại từ phía nhà đầu tư TÀI LIỆU THAM KHẢO CAGI (2009), Public Private Parterships (PPP) in Infrastructure Projects, Public Auditing Guidelines, CAGI, 2009; Canada, Alberta (2010), Auditor General Alberta, Report of the Auditor General of Alberta, pp 13 - 30, Alberta Schools Alternative Procurement, April 2010; Canada, Nova Scotia (2010), Office of the Auditor General, Report of the Auditor General, pp 27 - 49 Chapter 3, Education: Contract Management of Public–Private Partnership Schools February 2010; Canada, Ontario (2008), Office of the Auditor General of Ontario; 2008 Annual Report, pp.102–24 Chapter 3, Section 3.03 Brampton Civic Hospital Publicprivate Partnership Project, Fall 2008; Canada, Quebec (2009), Auditor General of Quebec, Report of the Auditor General of Quebec to the National Assembly for 2009– 2010 Volume II Highlights, pp 15 - 18 Hungary (2007), Summary of the audit of the building and financial operation of the Palace of Arts, Report no 0660, January 2007; Hungary (2009), Summary of the Audit on the Implementation of PPP Development Projects of Local Governments Supported in the Framework of the Sport XXI Facility Development Programme and on the Projects’ Impact on the Services Provided by Local Governments, Report no 0919, July 2009; India (2008), Comptroller and Auditor General of India, Public Private Partnership in implementation of Road Project by National Highways Authority of India (PSU), Performance Audit – Report 16 of 2008; INTOSAI (2004), standard and guidelines for performance auditing base on INTOSAI’s Auditing standards and practical experience, INTOSAI 2004 10.Ireland (2004), Comptroller and Auditor General, Report on Value for Money Examination Department of Education and Science, The Grouped Schools Pilot Partnership Project , June 2004; 11 Ireland (2006), Comptroller and Auditor General, Annual Report 2006 Presented pursuant to Section 3(11) of the Comptroller and Auditor, General (Amendment) Act, 1993 – Dublin, The Public Private Partnership Pilot Schools Project – Follow Up, pp 94 – 102; 12 New South Wales Auditor-General (NSWAG) (2006a), Auditor-General’s Report: Performance Audit: The New Schools Privately Financed Project (March, Sydney, Australia: New South Wales Government)… Watch over the projects to modernize Montréal’s University Health Centers, November 2009 13 TheNetherlands(1993),AlgemeneRekenkamer, Private Financiering Wijkertunnel, Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 23205, nr 1; 14 United Kingdom (2009), National Audit Office, Private Finance Project, A paper for the Lords’ Economic Affairs Committee, October 2009; 15 United Kingdom (2009), National Audit Office, Private Finance Project, A paper for the Lords’ Economic Affairs Committee, October 2009’ 16 United States of America (2008), United States Government Accountability Office, Report to Congressional Requesters Highway Public – Private Partnerships; More Rigorous Up-front Analysis Could Better Secure Potential Benefits and Protect the PublicInterest,GAO08-44,February,2008 Hỗ trợ ôn tập 74 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN [ĐỀ CƯƠNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẠI HỌC] ... ngày giai đoạn lập kế hoạch thực kiểm toán hoạt động PPP Đối với dự án PPP cụ thể, mục tiêu Mặc dù khơng có khác biệt đáng kể kiểm kiểm toán nhằm đưa ý kiến đánh giá toán hoạt động dự án PPP với... hành dự án số SAI lựa chọn kiểm thực kiểm toán dự án PPP suốt vịng đời tốn hoạt động với số lượng dự án Ví dụ Ấn Độ chia dự án PPP thành giai Thứ ba, phương pháp tiếp cận kiểm toán: Do thời gian... án PPP cạnh tranh minh bạch Kết kiểm toán cung cấp kịp thời hữu ích cho Quốc hội trước Kinh nghiệm kiểm toán hoạt động dự án PPP số quốc gia giới Qua tìm hiểu quy trình, hướng dẫn kiểm toán dự