Khi một cơ quan ban hành văn bản quy phạm thì phải ban hành đúng loại văn bản pháp luật quy định, nếu ban hành loại văn bản không đúng với thẩm quyền của mình hoặc không đúng với vấn đề
Trang 1
Ths Bïi ThÞ §µo * rong nhiều năm gần đây, Đảng và Nhà
nước ta xác định rõ nhu cầu quản lí xã
hội bằng pháp luật Càng ngày pháp luật
càng được xem xét, sử dụng đúng với vai
trò là phương tiện có ý nghĩa quyết định đối
với quản lí nhà nước, quản lí xã hội Nhiều
công trình khoa học được nghiên cứu, nhiều
văn bản pháp luật được ban hành nhằm tạo
ra hệ thống pháp luật toàn diện, thống nhất,
đồng bộ làm cho chất lượng của hệ thống
pháp luật được cải thiện rõ rệt, trong đó tính
hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật
được đặc biệt coi trọng Tuy vậy, vì nhiều lí
do khác nhau, thực tế vẫn còn tồn tại các
văn bản bất hợp pháp ảnh hưởng tiêu cực
tới hiệu quả điều chỉnh pháp luật Nhu cầu
phát hiện, hạn chế, loại trừ các văn bản trái
pháp luật luôn được đặt ra
Thế nào là văn bản quy phạm trái pháp
luật? Theo nghĩa rộng và đầy đủ nhất thì
văn bản trái pháp luật gồm văn bản được
ban hành không đúng thẩm quyền, văn bản
được ban hành không đúng hình thức, thủ
tục pháp luật quy định, văn bản có nội dung
trái pháp luật
- Văn bản được ban hành không đúng
hình thức quy định: Pháp luật quy định có
những loại văn bản quy phạm pháp luật
nào, mỗi loại văn bản do cơ quan nào ban
hành và được ban hành khi nào Khi một cơ
quan ban hành văn bản quy phạm thì phải ban hành đúng loại văn bản pháp luật quy định, nếu ban hành loại văn bản không đúng với thẩm quyền của mình hoặc không đúng với vấn đề cần giải quyết thì văn bản đó được coi là không đúng hình thức pháp luật quy định Các văn bản được ban hành không đúng hình thức được coi là có mức độ khiếm khuyết nhẹ nhất Việc xử lí nhóm văn bản khiếm khuyết này thường chỉ được đặt ra trong các đợt kiểm tra, rà soát văn bản
- Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không đúng thẩm quyền: Mỗi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền do pháp luật quy định, đó là quyền đồng thời là nghĩa vụ của cơ quan trong việc giải quyết những vấn đề nhất định, ở mức độ nhất định Thẩm quyền của mỗi cơ quan được pháp luật quy định dựa trên sự phân công, phân cấp hoạt động trong toàn bộ bộ máy nhà nước và khả năng giải quyết công việc thực tế của từng
cơ quan Khi pháp luật quy định mỗi cơ quan có thẩm quyền nhất định thì đồng thời Nhà nước cũng đưa ra yêu cầu từng cơ quan phải thực hiện đúng, thực hiện hết thẩm quyền Việc sử dụng không đúng, không hết thẩm quyền có thể dẫn tới khả năng chồng chéo trong hoạt động của bộ máy nhà nước
T
* Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nước Trường Đại học Luật Hà Nội
Trang 2hay bỏ sót những lĩnh vực, vấn đề không
được quản lí bởi Nhà nước mặc dù cần có
sự quản lí đó Khi cơ quan nhà nước ban
hành văn bản quy phạm pháp luật là cơ
quan đó thực hiện thẩm quyền của mình tác
động vào các đối tượng khác nhau trong xã
hội bằng việc quy định cho các đối tượng
đó những quyền và nghĩa vụ cụ thể, vì vậy
nội dung của văn bản phải phù hợp với
thẩm quyền của cơ quan ban hành ra nó
Nếu nội dung văn bản không đúng hoặc
vượt quá giới hạn thẩm quyền của cơ quan
ban hành thì đó là văn bản trái thẩm quyền
Các văn bản được ban hành trái thẩm quyền
có thể ảnh hưởng tới sự hài hoà, thống nhất
trong hoạt động của bộ máy nhà nước và
chất lượng của chính văn bản được ban
hành, bởi vì cơ cấu tổ chức, đội ngũ cán bộ,
công chức của mỗi cơ quan được thiết kế,
xây dựng phù hợp với thẩm quyền của cơ
quan Do đó, khi một cơ quan ban hành văn
bản không đúng thẩm quyền thì văn bản
khó có chất lượng cao Về mặt lí luận, văn
bản có nội dung trái thẩm quyền cơ quan
ban hành có mức độ khiếm khuyết tương
đối nghiêm trọng khiến cho văn bản đó rơi
vào tình trạng không có hiệu lực pháp lí Về
mặt pháp lí, pháp luật hầu như không có
quy định về hậu quả pháp lí của văn bản
quy phạm pháp luật có nội dung trái thẩm
quyền của cơ quan ban hành Chẳng hạn,
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
dành Chương IX quy định về giám sát,
kiểm tra, xử lí văn bản trái pháp luật nhưng
theo nội dung các điều khoản trong đó thì
đối tượng giám sát, kiểm tra, xử lí ở đây chỉ
là văn bản có nội dung trái với nội dung văn
bản có hiệu lực pháp lí cao hơn Sự thiếu sót những quy định cần thiết này gây khó khăn cho hoạt động xử lí các văn bản được ban hành trái thẩm quyền trên thực tế
- Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không đúng thủ tục pháp luật quy
định: Pháp luật quy định thủ tục ban hành
của từng nhóm văn bản quy phạm pháp luật Mục đích chung của các thủ tục này là phối hợp nhịp nhàng hoạt động của các cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật, đưa ra quy trình hợp lí của hoạt động xây dựng văn bản và cuối cùng là tạo ra các văn bản quy phạm có chất lượng cao Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật có mức độ phức tạp, chặt chẽ khác nhau tuỳ thuộc văn bản được ban hành có hiệu lực pháp lí cao hay thấp, trong đó có hoạt động mang tính bắt buộc, có hoạt động không mang tính bắt buộc Việc không thực hiện đúng thủ tục cũng có thể ảnh hưởng tới bản thân hoạt động xây dựng văn bản và chất lượng của văn bản Cũng như các trường hợp văn bản bất hợp pháp nói trên, pháp luật hầu như không có quy định gì về hậu quả pháp lí của các văn bản này
- Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung trái pháp luật: Hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay bao gồm nhiều văn bản quy phạm có hiệu lực cao, thấp khác nhau Tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi nội dung văn bản có hiệu lực pháp lí thấp phải phù hợp với nội dung văn bản có hiệu lực pháp lí cao Nếu văn bản có nội dung trái với văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn thì đó được coi là văn bản có nội dung trái
Trang 3pháp luật Đây là nhóm văn bản khiếm
khuyết được pháp luật chú ý nhất Như trên
đã nói, Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật dành một chương quy định về
việc xử lí các văn bản này Bởi lẽ, nếu
không có các quy định cụ thể về hậu quả
pháp lí của nhóm văn bản này thì sẽ không
đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp
luật, các văn bản sẽ vô hiệu hoá lẫn nhau
Một trong các nguyên nhân dẫn đến tình
trạng tồn tại các văn bản có nội dung trái
pháp luật là quá trình xây dựng pháp luật đi
từ văn bản có hiệu lực pháp lí cao xuống
văn bản có hiệu lực pháp lí thấp Tức là
trong nhiều trường hợp, Nhà nước xây dựng
văn bản có hiệu lực pháp lí cao để điều
chỉnh các quan hệ xã hội, các cơ quan cấp
dưới ban hành những văn bản có hiệu lực
pháp lí thấp hơn để cụ thể hoá, hướng dẫn
việc thi hành văn bản đó Chẳng hạn, Quốc
hội ban hành luật hay Uỷ ban thường vụ
Quốc hội ban hành pháp lệnh thì Chính phủ
ban hành nghị định để cụ thể hoá luật, pháp
lệnh, bộ trưởng ban hành thông tư để giải
thích, hướng dẫn thi hành nghị định Trong
khi đó, quá trình thực hiện pháp luật lại đi
từ văn bản có hiệu lực pháp lí thấp đến văn
bản có hiệu lực pháp lí cao Tức là người
thực hiện pháp luật trước hết tìm đến những
quy định cụ thể, chi tiết để dễ thực hiện,
những quy định này thường được đưa ra
trong các văn bản có hiệu lực pháp lí thấp
Nếu các văn bản có hiệu lực pháp lí thấp
không có quy định mà người phải thực hiện
pháp luật cần thì họ mới tìm đến các văn
bản có hiệu lực cao hơn Người thực hiện
pháp luật thường chỉ quan tâm đến những quy định liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của họ để biết họ được làm gì, phải làm gì mà chưa có thói quen và đôi khi không đủ trình độ đánh giá, nhìn nhận văn bản như là một phần của hệ thống pháp luật Mặt khác, có lẽ do cơ chế kiểm tra, giám sát, xử lí văn bản chưa hoàn thiện nên nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lí thấp,
có nội dung trái với văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn nhưng không được xử lí kịp thời Vì vậy, những văn bản trái pháp luật
về lí thuyết là không có hiệu lực pháp lí nhưng thực tế vẫn được người dân và cả các
cơ quan nhà nước thực hiện
Theo quy định của pháp luật, tuỳ từng trường hợp mà văn bản có nội dung trái pháp luật có thể bị bãi bỏ, huỷ bỏ một phần hay toàn bộ Pháp luật quy định cụ thể cơ quan nào có quyền bãi bỏ, huỷ bỏ văn bản của cơ quan nào, theo thủ tục như thế nào.(1) Như vậy, trong bốn trường hợp văn bản trái pháp luật nêu trên, trường hợp văn bản
có nội dung trái pháp luật được quan tâm nhiều nhất cả về lí luận, pháp luật và thực tiễn Vấn đề này dường như đã trở nên rõ ràng, đơn giản khi pháp luật quy định cụ thể văn bản nào trái với văn bản nào thì cơ quan nào có quyền xử lí và xử lí như thế nào Tuy nhiên, thực tế không phải lúc nào cũng đơn giản, rõ ràng như vậy, bởi lẽ:
Một là, đánh giá thế nào là một văn bản trái pháp luật, ví dụ: Pháp lệnh dân số năm
2003 và Nghị định của Chính phủ số 104/2003/NĐ-CP ngày 16/9/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều
Trang 4của Pháp lệnh dân số Điều 10 Pháp lệnh
dân số quy định: “Quyền và nghĩa vụ của
m ỗi cặp vợ chồng, cá nhân trong việc thực
hi ện kế hoạch hoá gia đình
1 M ỗi cặp vợ chồng và cá nhân có quyền:
a Quy ết định về thời gian sinh con, số
con và kho ảng cách giữa các lần sinh phù
h ợp với lứa tuổi, tình trạng sức khoẻ, điều
ki ện học tập, lao động, công tác, thu nhập
trên c ơ sở bình đẳng” Quy định này được
nhiều người hiểu là các cặp vợ chồng và cá
nhân có quyền quyết định số con tuỳ theo
nhu cầu và khả năng của mình, Nhà nước
không hạn chế số con tối đa của mỗi cá
nhân, cặp vợ chồng Vì hiểu như vậy nên họ
cho rằng quy định: “Mỗi cặp vợ chồng và
đình ít con - có một hoặc hai con, no ấm,
tại khoản 3 Điều 17 Nghị định của Chính
phủ số 104/2003/NĐ-CP nói trên là trái với
Pháp lệnh dân số Ngược lại, không ít người
khẳng định Nghị định số 104/2003/NĐ-CP
hoàn toàn không trái với Pháp lệnh dân số,
bởi lẽ khi đặt ra các nguyên tắc của công tác
dân số trong Pháp lệnh dân số đã có nguyên
tắc: “Kết hợp giữa quyền và lợi ích của cá
toàn xã h ội; thực hiện quy mô gia đình ít
con, no ấm, bình đẳng, tiến bộ, hạnh phúc
và b ền vững” (khoản 3 Điều 2 Pháp lệnh
dân số năm 2003) và trong số các nghĩa vụ
của công dân về công tác dân số cũng có
nghĩa vụ “thực hiện kế hoạch hoá gia đình;
xây d ựng quy mô gia đình ít con, no ấm,
(khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh dân số năm 2003) Theo quan điểm này, vấn đề chỉ đơn giản rằng Nghị định của Chính phủ số 104/2003/NĐ-CP giải thích nghĩa của cụm
từ “quy mô gia đình ít con” được nêu ra trong Pháp lệnh dân số là “mỗi cặp vợ chồng có một hoặc hai con” (Điều 3 Nghị định số 104/2003/NĐ-CP) Quyền của các
cá nhân, cặp vợ chồng quyết định số con có nghĩa là họ được quyết định số con trong phạm vi quy mô gia đình ít con Quan điểm này hợp lí hơn quan điểm trên, nhất là khi đặt trong bối cảnh Việt Nam là nước đông dân và tỉ lệ tăng dân số hiện nay vẫn cao Tranh luận sẽ không được đặt ra nếu không phải Nghị định của Chính phủ số 104/2003/NĐ-CP mà chính Pháp lệnh dân
số giải thích nghĩa của cụm từ “quy mô gia đình ít con” Tuy nhiên, ví dụ trên cho thấy đôi khi rất khó kết luận một văn bản nào đó
có trái pháp luật không
quy định mâu thuẫn với nhau thì việc xác định văn bản có hiệu lực pháp lí thấp hơn
có trái với văn bản đó hay không phải thực hiện thế nào; hay khi văn bản có hiệu lực pháp lí cao không hợp lí, văn bản có hiệu lực pháp lí thấp trái với văn bản có hiệu lực cao hơn nhưng lại hợp lí thì cần xử lí như
thế nào? Ví dụ, Điều 39 Pháp lệnh cán bộ, công chức quy định: “Cán bộ, công chức
quy định tại các điểm b, c, d, đ, e và h
kho ản 1 Điều 1 của Pháp lệnh này vi phạm
các quy định của pháp luật, nếu chưa đến
m ức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì tuỳ
Trang 5theo tính ch ất, mức độ vi phạm phải chịu
m ột trong các hình thức kỉ luật sau đây:
a) Khi ển trách;
b) C ảnh cáo;
c) H ạ bậc lương;
d) H ạ ngạch;
đ) Cách chức;
e) Bu ộc thôi việc”
Điểm không hợp lí của quy định này là:
Xét về mặt lí luận, trong số bốn dạng trách
nhiệm pháp lí cơ bản là trách nhiệm hình
sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành
chính, trách nhiệm kỉ luật thì chỉ có trách
nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính là
không được đồng thời truy cứu đối với một
người thực hiện một hành vi vi phạm pháp
luật, vì cơ sở để truy cứu hai dạng trách
nhiệm pháp lí này là các vi phạm pháp luật
tương ứng, trong đó vi phạm hành chính (cơ
sở để truy cứu trách nhiệm hành chính) là
hành vi vi phạm pháp luật có mức độ nguy
hiểm cho xã hội thấp, tội phạm (cơ sở để
truy cứu trách nhiệm hình sự) có mức độ
nguy hiểm cho xã hội cao Một hành vi vi
phạm pháp luật nếu được xác định là vi
phạm hành chính thì không phải là tội phạm
và ngược lại Tức là người thực hiện hành
vi vi phạm pháp luật nếu đã bị truy cứu
trách nhiệm hành chính thì không bị truy
cứu trách nhiệm hình sự hoặc nếu đã bị truy
cứu trách nhiệm hình sự thì sẽ không bị truy
cứu trách nhiệm hành chính về hành vi đó
nữa Trong khi đó, cơ sở truy cứu các dạng
trách nhiệm pháp lí khác cũng là các vi
phạm pháp luật tương ứng nhưng việc xác
định các vi phạm pháp luật này không phụ
thuộc vào mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi trong mối tương quan với các vi phạm pháp luật khác mà phụ thuộc vào chủ thể thực hiện hành vi vi phạm là ai hay tính
có thể vật chất hoá được của thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra Điều đó có nghĩa một hành vi vi phạm pháp luật nếu xét về mức độ nguy hiểm cho xã hội thì người vi phạm có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc trách nhiệm hành chính, nếu xét về chủ thể thực hiện vi phạm thì có thể bị truy cứu trách nhiệm kỉ luật, nếu xét về tính có thể vật chất hoá được của thiệt hại mà vi phạm pháp luật gây ra thì có thể truy cứu trách nhiệm dân sự Nói cách khác, một người thực hiện một hành vi vi phạm pháp luật hoàn toàn có thể vừa bị truy cứu trách nhiệm hình sự, vừa có thể bị truy cứu trách
nhiệm kỉ luật Quy định: “nếu chưa đến
m ức truy cứu trách nhiệm hình sự thì tuỳ
theo tính ch ất, mức độ vi phạm phải chịu
m ột trong những hình thức kỉ luật sau đây…” lại được hiểu là nếu người vi phạm
pháp luật bị truy cứu trách nhiệm kỉ luật có nghĩa là hành vi vi phạm pháp luật người đó thực hiện có mức độ nguy hiểm cho xã hội thấp hơn tội phạm nên không bị coi là tội phạm và người thực hiện hành vi đó không
bị truy cứu trách nhiệm hình sự Ngược lại, nếu vi phạm được thực hiện là tội phạm thì người thực hiện hành vi tội phạm sẽ không
bị truy cứu trách nhiệm kỉ luật
Bên cạnh đó, Điều 44 Pháp lệnh cán bộ,
công chức quy định: “Cán bộ, công chức
ph ạm tội bị toà án phạt tù mà không cho
h ưởng án treo thì đương nhiên bị buộc thôi
Trang 6vi ệc, kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu
l ực pháp luật” Điều này lại thừa nhận một
cán bộ, công chức vi phạm pháp luật vừa bị
truy cứu trách nhiệm hình sự (bị toà án phạt
tù), vừa bị truy cứu trách nhiệm kỉ luật (bị
buộc thôi việc)
So sánh khoản 1 Điều 25 Nghị định của
Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005
về xử lí kỉ luật cán bộ, công chức quy định
về hình thức buộc thôi việc, hình thức này
“áp d ụng đối với cán bộ, công chức phạm
t ội bị toà án phạt tù giam” với các quy định
nói trên thì khoản 1 Điều 25 đó phù hợp với
Điều 44 nhưng trái với Điều 39 Pháp lệnh
cán bộ, công chức Vậy thực chất khoản 1
Điều 25 Nghị định của Chính phủ số
35/2005/NĐ-CP trái hay không trái pháp
luật là điều rất khó kết luận
Cũng Nghị định của Chính phủ số
35/2005/NĐ-CP nói trên, Điều 2 quy định
về các trường hợp xử lí kỉ luật, trong đó
trường hợp cán bộ, công chức bị xử lí kỉ
luật ở khoản 3 là cán bộ, công chức “vi
ph ạm pháp luật bị toà án tuyên là có tội”
không kể là bị áp dụng hình phạt nào Điều
này lại càng khẳng định chắc chắn rằng khi
cán bộ, công chức bị truy cứu trách nhiệm
hình sự thì đồng thời cũng sẽ bị truy cứu
trách nhiệm kỉ luật Quy định này trái với
quy định ở Điều 39 nhưng lại phù hợp với
Điều 44 Pháp lệnh cán bộ, công chức và
đúng về mặt lí luận Hai quy định nói trên
(hai văn bản chứa đựng chúng) đều đang
được thực hiện trên thực tế Giả thiết rằng
một cán bộ, công chức bị xử lí kỉ luật do đã
bị toà án tuyên là có tội khiếu nại về quyết
định kỉ luật vì cho rằng quyết định đó là trái pháp luật xâm phạm quyền và lợi ích chính đáng của anh ta thì cơ quan có thẩm quyền phải giải quyết như thế nào? Giá trị pháp lí của khoản 3 Điều 2 Nghị định của Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP ra sao? Trường hợp này cách giải quyết tốt nhất là Uỷ ban thường vụ Quốc hội sửa Điều 39 Pháp lệnh cán bộ, công chức bằng cách bỏ cụm từ
“nếu chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự” thì các quy định trong Pháp lệnh cán bộ, công chức sẽ thống nhất và các quy định trong Nghị định của Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP sẽ không còn trái với Pháp lệnh đó nữa
văn bản pháp luật nói chung Bảo đảm tính hợp pháp của từng văn bản góp phần bảo đảm chất lượng của cả hệ thống pháp luật Việc pháp luật đưa ra rất nhiều quy định về thẩm quyền ban hành văn bản, hình thức, thủ tục ban hành văn bản, yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp về nội dung văn bản chứng tỏ Nhà nước đánh giá rất cao tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật Nhưng để hạn chế tình trạng ban hành văn bản bất hợp pháp, pháp luật không nên chỉ chú ý một chiều là quy định văn bản như thế nào thì hợp pháp mà còn cần quy định cụ thể hậu quả pháp lí của từng trường hợp văn bản bất hợp pháp cũng như thiết lập, vận hành cơ chế hữu hiệu bảo đảm tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, giảm bớt
sự chênh lệch giữa lí luận với thực tiễn./
(1).Xem: Chương IX Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật