Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ công tác THPL về xử lý vi phạm hành chính trong năm 2014

PHỤ LỤC SỐ 09 BẢN TỔNG HỢP NHỮNG KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC XUẤT PHÁT TỪ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH (Kèm theo Báo cáo số 66/BC-BTP ngày 20/3/2015 Bộ Tư pháp) Những khó khăn, vướng mắc chủ yếu xử phạt VPHC 1.1 Những khó khăn, vướng mắc xuất phát từ quy định Luật XLVPHC: 1.1.1 Một số quy định Luật XLVPHC chưa phù hợp với thực tiễn: - Vấn đề thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC bị giới hạn thẩm quyền phạt tiền: Từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC quy định thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC bị giới hạn theo thẩm quyền phạt tiền làm phát sinh nhiều vụ việc vi phạm vượt thẩm quyền xử phạt quan cấp bị dồn lên quan cấp giải quyết, khơng bảo đảm tính kịp thời, nhanh chóng việc xử phạt1 - Về biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính: Điều 122 Luật XLVPHC quy định áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành trường hợp cần ngăn chặn, đình hành vi gây rối trật tự cơng cộng, gây thương tích cho người khác Tuy nhiên, việc quy định trường hợp áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành hạn hẹp, gây khó khăn cho q trình áp dụng, thực tế, nhiều trường hợp đối tượng có nhiều hành vi vi phạm khác đánh bạc, trộm cắp tài sản…, quan Cơng an cần có thời gian để xác minh, làm rõ hành vi, hậu quả, thiệt hại, đặc biệt xác minh nhân thân đối tượng vi phạm để xử lý theo quy định pháp luật, tránh bỏ lọt tội phạm (nhất tội có quy định bị XPHC hành vi trên) đối tượng lại nơi cư trú ổn định, khơng tạm giữ hành đối tượng bỏ trốn, gây khó khăn cho cơng tác điều tra, xử lý sau Ngồi ra, trường hợp vi phạm thường xuyên diễn thực tế đối tượng có hành vi chống lại người thi hành công vụ Nếu khơng tạm giữ theo thủ tục hành khó xử phạt hành họ2 Đây khó khăn, bất cập việc quản lý người vi phạm để bảo đảm cho công tác XPVPHC - Khoản Điều 125 Luật XLVPHC quy định: biên tạm phải có chữ ký người định tạm giữ người định tạm giữ phải ký đóng dấu vào định tạm giữ Điều không phù hợp thực tế vì: Thứ nhất, biên tạm giữ phải lập tra, kiểm tra phải giao cho đối tượng bị tạm giữ người có thẩm quyền định tạm giữ không tham gia đoàn tra, kiểm tra nên việc ký vào biên tạm giữ thực Bộ Tài Hà Tĩnh, Tiền Giang, Kiên Giang, Đắk Lắk, Cà Mau, Bộ Quốc phòng, Hải Phòng, Điện Biên được; Thứ hai, thực tế có trường hợp người định tạm giữ tham gia đoàn tra, kiểm tra ký vào biên tạm giữ khơng thể đóng dấu đồn tra, kiểm tra mang theo dấu mà mang biên tạm giữ trụ sở quan đóng dấu gửi lại sau cho đối tượng bị tạm giữ, không phù hợp với quy định việc phải giao biên tạm giữ cho đối tượng - Việc khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC: Theo quy định khoản Điều 129 trường hợp khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC chỗ phải đồng ý Chủ tịch UBND cấp huyện Quy định không khả thi gây khó khăn cho việc khám xét, để có đồng ý Chủ tịch UBND cấp huyện thơng thường phải từ 01-02 ngày (đối với Đồn Biên phòng vùng sâu, vùng xa, giao thông không thuận tiện)3 1.1.2 Một số quy định Luật XLVPHC chưa cụ thể, rõ ràng, dẫn đến nhiều cách hiểu áp dụng khác nhau: - Việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành định xử phạt: Khoản Điều 18 Luật XLVPHC quy định: “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp, thủ trưởng quan, đơn vị có thẩm quyền XLVPHC có trách nhiệm phát định XLVPHC cấp ban hành có sai sót phải kịp thời sửa đổi, bổ sung hủy bỏ, ban hành định theo thẩm quyền” Tuy nhiên, Luật XLVPHC Nghị định số 81/2013/NĐ-CP chưa có quy định cụ thể thủ tục, nội dung, biểu mẫu, trường hợp phải sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành định xử phạt dẫn đến khó khăn, lúng túng triển khai áp dụng - Về thời hạn định xử phạt: Tại khoản Điều 66 Luật XLVPHC quy định thời hạn định XPVPHC 07 ngày, kể từ ngày lập biên VPHC Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp thời hạn định xử phạt tối đa 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản; trường hợp vụ việc đặc biệt nghiêm trọng, có nhiều tình tiết phức tạp xin gia hạn, thời hạn gia hạn không 30 ngày Tuy nhiên, chưa có quy định cụ thể vụ việc “có nhiều tình tiết phức tạp”, cách hiểu áp dụng quy định địa phương có khác - Vấn đề thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC tổ chức: Khoản Điều 52 Luật XLVPHC quy định thẩm quyền xử phạt tiền tổ chức gấp 02 lần cá nhân, đó, thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC lại xác định theo mức tiền phạt (được quy định cá nhân VPHC) Như vậy, hiểu thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện tổ chức VPHC gấp 02 Bộ Quốc phòng lần giống thẩm quyền phạt tiền gấp 02 lần mức phạt tiền cá nhân không Do Luật XLVPHC chưa quy định rõ vấn đề nên có hai cách hiểu áp dụng khác nhau4: (i) thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC hành vi VPHC tổ chức xác định theo giá trị tang vật, phương tiện mức phạt tiền áp dụng hành vi VPHC cá nhân; (ii) thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC xác định thẩm quyền phạt tiền, tức là, thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện tổ chức VPHC gấp 02 lần cá nhân VPHC - Vấn đề giao quyền: Luật XLVPHC quy định vấn đề giao quyền xử phạt cho cấp phó Điều 54 (Giao quyền xử phạt); khoản Điều 87 (Cưỡng chế thi hành định XPVPHC); khoản Điều 123 (Tạm giữ người theo thủ tục hành chính) Tuy nhiên, biện pháp ngăn chặn bảo đảm XPVPHC khác (Tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC; Khám người; Khám phương tiện vận tải, đồ vật; Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC…), Luật XLVPHC Nghị định số 81/2013/NĐ-CP không quy định việc giao quyền cho cấp phó việc áp dụng biện pháp Vì vậy, trình áp dụng quy định Luật XLVPHC, có nhiều cách hiểu áp dụng khác vấn đề này, cụ thể sau: + Cách hiểu áp dụng thứ nhất, Luật XLVPHC quy định việc giao quyền cho cấp phó thực thẩm quyền 03 trường hợp Điều 54, khoản Điều 87 khoản Điều 123) Ngoài 03 trường hợp nêu cấp trưởng khơng giao quyền cho cấp phó Đây cách hiểu vận dụng phổ biến thực tế + Cách hiểu áp dụng thứ hai, cấp trưởng giao quyền cho cấp phó thực thẩm quyền tất định liên quan đến việc XPVPHC để gải vấn đề nảy sinh thực tiễn áp dụng trường hợp cấp trưởng vắng mặt, bị ốm đau, nghỉ phép dài ngày…, khơng thể thực thẩm quyền Nếu khơng giao quyền thực tế làm “bó tay” quan, lực lượng thực thi pháp luật XLVPHC - Thủ tục định giá tang vật: Điều 60 Luật XLVPHC quy định việc xác định giá trị tang vật VPHC để làm xác định khung tiền phạt, thẩm quyền xử phạt Tuy nhiên, trường hợp tang vật vi phạm hàng cấm (pháp nổ, đồ chơi bạo lực…), hàng thuộc danh mục Cites (ngà voi, sừng tê giác…) khơng có xác định giá trị mặt hàng khơng có giá thị trường để Hội đồng định giá tham khảo, xác định5 - Về quy định xử lý tang vật, phương tiện bị tạm giữ theo thủ tục hành bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép để VPHC thuộc trường hợp bị tịch thu: Đối với trường hợp này, khoản Điều 126 Luật XLVPHC quy định tang vật, phương tiện bị Bộ Công thương, Lạng Sơn; Quảng Ninh, Tiền Giang, Gia Lai Bộ Tài tạm giữ theo thủ tục hành bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép để VPHC trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý người sử dụng hợp pháp, “cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước” Nhưng Điều 21 Điều 28 Luật lại không quy định nội dung hình thức xử phạt hay biện pháp khắc phục hậu Do đó, chưa có sở cho việc thể nội dung ban hành định XPVPHC Trong mẫu định XPVPHC ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐCP khơng có nội dung này, cho nên, có địa phương ban hành 01 định riêng (bên cạnh định XPVPHC) trường hợp 1.2 Những khó khăn, vướng mắc chủ yếu xuất phát từ quy định Nghị định quy định chi tiết Luật XLVPHC: 1.2.1 Quy định biểu mẫu ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP sử dụng XPVPHC nhiều bất cập: - Thiếu biểu mẫu Quyết định cưỡng chế buộc thực biện pháp khắc phục hậu quả: Nghị định số 81/2013/NĐ-CP không quy định biểu mẫu Quyết định cưỡng chế buộc thực biện pháp khắc phục hậu Còn Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 Chính phủ quy định cưỡng chế thi hành định XPVPHC, Điều 33, quy định nội dung cần phải có Quyết định cưỡng chế buộc thực biện pháp khắc phục hậu không quy định biểu mẫu cụ thể, gây nhiều lúng túng khó khăn việc sử dụng biểu mẫu Quyết định cưỡng chế buộc thực biện pháp khắc phục hậu địa phương6 - Mẫu Quyết định số 02 (Quyết định XPVPHC): Mẫu không phù hợp với thể thức văn hành quy định Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức kỹ thuật trình bày văn hành chính, gây lúng túng cho địa phương trình triển khai thực hiện, dẫn đến việc địa phương áp dụng theo cách khác - Mẫu biên số 01 (Biên VPHC): phần người tham gia lập biên ký tên có “Đại diện quyền” (ký, ghi rõ chức vụ, họ tên) quy định gây khó khăn việc lập Biên VPHC khơng phải lập Biên VPHC mời đại diện quyền địa phương - Mẫu biên số 06 (Biên tịch thu tang vật, phương tiện VPHC): Trong nội dung mẫu có phần “Người định xử phạt định tịch thu” phải ký vào biên Việc yêu cầu người định xử phạt định Quảng Nam, Đồng Nai tịch thu phải ký vào biên khó thực hiện, vụ việc thuộc thẩm quyền Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh7 1.2.2 Những khó khăn, vướng mắc liên quan đến Nghị định khác: - Trong 08 tháng đầu năm 2014, số Nghị định xử phạt lĩnh vực chuyên ngành chưa kịp ban hành, tạo khoảng trống trình triển khai thi hành Luật (Nghị định XPVPHC lĩnh vực đất đai tiền tệ, ngân hàng) Mặc dù việc áp dụng văn theo tinh thần Nghị số 83/NQ-CP ngày 08/7/2013 Chính phủ q trình tổ chức thực nhiều trường hợp bị ách tắc nội dung Nghị định chuyên ngành biểu mẫu áp dụng kèm theo Nghị định chưa thay không phù hợp với quy định Luật XLVPHC nên vận dụng theo quy định Nghị 83/ND-CP Ví dụ: Việc chậm ban hành Nghị định quy định XPVPHC lĩnh vực đất đai (Nghị định số 102/2014/NĐ-CP Chính phủ XPVPHC lĩnh vực đất đai ban hành ngày 10/11/2014 có hiệu lực từ ngày 25/12/2014) dẫn tới nhiều khó khăn xử phạt hành vi vi phạm đất đai tổ chức Người có thẩm quyền xử phạt áp dụng theo Nghị định số 105/2009/NĐ-CP (xử phạt cá nhân) hay áp dụng nguyên tắc xử phạt theo điểm e Điều Luật XLVPHC, áp dụng theo Nghị định số 105/2009/NĐ-CP trái với Điều Luật - Một số Nghị định quy định thẩm quyền xử phạt người có thẩm quyền xử phạt chung lực lượng Công an nhân dân, Bộ đội Biên phòng, quan Quản lý thị trường không gắn với hành vi vi phạm điều, khoản, điểm cụ thể mà nêu cách chung chung: người có thẩm quyền xử phạt thuộc lực lượng Công an nhân dân, Bộ đội Biên phòng, quan Quản lý thị trường có thẩm quyền xử phạt hành vi VPHC quy định Nghị định thuộc lĩnh vực ngành quản lý Cách quy định gây nhiều khó khăn cho việc áp dụng pháp luật, dễ dẫn đến việc tình trạng tranh chấp mặt thẩm quyền đùn đẩy trách nhiệm lực lượng chức Một số khó khăn, vướng mắc quy định pháp luật áp dụng biện pháp xử lý hành 2.1 Về điều kiện áp dụng biện pháp XLHC: Quy định số lần vi phạm bị XPVPHC thời hạn quy định 06 tháng điều kiện áp dụng biện pháp GDTXPTT, đưa vào TGD, CSGDBB có khơng thống Nghị định số 81/2013/NĐ-CP, Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/9/2013 quy định chế độ áp dụng biện pháp XLHC GDTXPTT (Nghị định số 111/2013/NĐ-CP) Luật XLVPHC8 Các Điều 90, 92 94 Luật XLVPHC quy Hà Nam, Thái Nguyên Bình Thuận, Đà Nẵng định điều kiện áp dụng biện pháp GDTXPTT, đưa vào TGD, CSGDBB “02 lần trở lên 06 tháng” có hành vi vi phạm bị XPVPHC; Khoản 1, Điều 16 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định: “ít hai lần bị XPVPHC hành vi vi phạm 06 tháng”; Điểm c, đ khoản Điều Nghị định số 111/2013/NĐ-CP quy định: “trong 06 tháng hai lần bị XPVPHC hành vi…” Quy định văn khiến địa phương lúng túng, chưa có thống nhận thức phối hợp thực Có ý kiến cho rằng, theo quy định Luật XLVPHC từ lần vi phạm thứ ba, đối tượng bị áp dụng biện pháp xử lý hành GDTXPTT, đưa vào TGD, CSGDBB; có ý kiến cho rằng, lần vi phạm thứ (lần cuối), ngồi hình thức XPVPHC lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT, đưa vào TGD, CSGDBB; có ý kiến cho rằng, hành vi vi phạm vừa bị XPVPHC, vừa bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính, vi phạm nguyên tắc “Một hành vi VPHC bị xử phạt lần” quy định điểm d khoản Điều Luật XLVPHC 2.2 Về trình tự, thủ tục: - Việc lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT gặp nhiều khó khăn, hạn chế quy định thời gian 02 lần vi phạm ngắn, khó có đối tượng để áp dụng biện pháp (đồng nghĩa với việc không đủ điều kiện áp dụng biện pháp chế tài cao hơn: vào TGD, CSGDBB CSCNBB); nhiều trường hợp đối tượng vi phạm nhiều lần địa phương khác nên khó áp dụng theo quy định “02 lần trở lên 06 tháng”; thời hạn áp dụng từ 03-06 tháng ngắn, không bảo đảm thời gian thực biện pháp giáo dục9 - Công tác lập hồ sơ đưa vào TGD, CSGDBB theo Luật XLVPHC quy định số lần vi phạm nhiều khoảng cách lần vi phạm ngắn so với quy định trước Pháp lệnh XLVPHC Qua thực tiễn áp dụng cho thấy, quy định Luật XLVPHC văn liên quan việc lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chưa thật phù hợp Các đối tượng nghiện ma túy, càn quấy tiếp tục lách luật để vi phạm, nguy tiềm ẩn dẫn đến tội phạm Số thiếu niên vi phạm chưa giáo dục, răn đe kịp thời trở thành gánh nặng cho xã hội, ảnh hưởng đến đời sống nhân dân trật tự an toàn xa hội10 - Trình tự, thủ tục lập hồ sơ người nghiện ma túy để chuyển sang TAND cấp huyện xem xét, định áp dụng biện pháp xử lý hành đưa vào CSCNBB phức tạp, đối tượng nghiện ma túy, bị áp dụng lúc 02 biện pháp: GDTXPTT cai nghiện ma túy cộng đồng theo quy định Điều 18 Nghị định số 111/2013/NĐ-CP Cụ thể, Luật XLVPHC quy định thời gian áp dụng biện pháp GDTXPTT từ 03 tháng đến 06 tháng, theo quy định Nghị định số Đà Nẵng Đồng Tháp 10 94/2010/NĐ-CP ngày 09/9/2010 Chính phủ quy định tổ chức cai nghiện ma túy gia đình, cai nghiện ma túy cộng đồng, thời hạn cai nghiện ma túy gia đình, cộng đồng từ 06 tháng đến 12 tháng Như vậy, trường hợp đối tượng thực xong biện pháp GDTXPTT mà có hành vi vi phạm tiếp cần phải áp dụng biện pháp xử lý hành khác chưa thực xong biện pháp cai nghiện ma túy cộng đồng nên chưa thể lập hồ sơ Điều gây lúng túng khó triển khai thực thực tế11 Ngồi ra, người sau cai nghiện trở từ trung tâm bị phát phát tái nghiện phải lập hồ sơ lại ban đầu - Theo quy định khoản Điều 103 Luật XLVPHC khoản Điều 11 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP ngày 30/12/2013 Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp XLHC đưa vào CSCNBB sau hồn thành việc lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào sở bắt buộc, quan lập hồ sơ phải thông báo văn việc lập hồ sơ cho người bị đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào CSCNBB: áp dụng quy định thực tế, nhiều địa phương có ý kiến người nghiện bỏ trốn sau nhận thông báo nên Công an không lập hồ sơ đề nghị Đây nguyên nhân khó khăn việc triển khai thực Nghị định số 221/2013/NĐ-CP - Đối với quy định Điều 103 Luật XLVPHC Điều Điều 10 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP quy định hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào CSCNBB phải có văn xác định tình trạng nghiện người bị đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào CSCNBB Tuy nhiên, nay, chưa có văn hướng dẫn vấn đề Thơng tư liên tịch Bộ Y tế, Bộ Công an, Bộ Lao động – Thương binh Xã hội hướng dẫn cụ thể thẩm quyền, thủ tục quy trình xác định tình trạng nghiện ma túy người nghiện ma túy trình soạn thảo, lấy ý kiến góp ý tổ chức, cá nhân theo quy định pháp luật Bên cạnh đó, thực tế lực lượng y, bác sĩ Trạm y tế phường chưa đào tạo, tập huấn điều trị hỗ trợ cắt nghiện ma túy đào tạo chưa có trường hợp cấp chứng theo quy định Điều 10 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP, khơng có đủ sở pháp lý để lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào CSCNBB12 Chính vậy, địa phương phải chờ hướng dẫn cụ thể tổ chức triển khai thực - Theo quy định điểm e khoản Điều NĐ số 221/2013/NĐ-CP hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào CSCNBB phải có “Giấy xác nhận hết thời gian cai nghiện ma túy gia đình cai nghiện ma túy cộng đồng” Chủ tịch UBND cấp xã tài liệu chứng minh bị đưa khỏi chương trình điều trị nghiện chất dạng thuốc phiện thuốc thay thế: thực tế, nhiều địa phương không triển 11 12 Thành phố Hồ Chí Minh An Giang, Thành phố Hồ Chí Minh khai tổ chức biện pháp cai nghiện gia đình cộng đồng điều trị nghiện nên không cấp loại giấy - Quy định Điều 131 Luật XLVPHC Điều 14 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP việc giao cho gia đình tổ chức xã hội (đối với người khơng có nơi cư trú ổn định) quản lý người nghiện ma túy thời gian làm thủ áp dụng biện pháp đưa vào CSCNBB không thực thực tế việc quản lý số đối tượng gặp nhiều khó khăn do, gia đình quản lý đồng nghĩa với việc đối tượng tiếp tục tiêm chích ma túy thời gian chờ lập hồ sơ, gia đình người nghiện khơng thể khơng có nghiệp vụ để quản lý, giúp đối tượng giảm nhu cầu sử dụng ma túy thời gian lập hồ sơ; mặt khác, tổ chức xã hội không đủ khả điều kiện để quản lý người nghiện ma túy Hơn nữa, chế, sách hỗ trợ tổ chức xã hội thực công việc chưa quy định13 13 Thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Tháp, Đà Nẵng ... rằng, hành vi vi phạm vừa bị XPVPHC, vừa bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính, vi phạm nguyên tắc “Một hành vi VPHC bị xử phạt lần” quy định điểm d khoản Điều Luật XLVPHC 2.2 Về trình tự, thủ. .. quan vi c lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chưa thật phù hợp Các đối tư ng nghiện ma túy, càn quấy tiếp tục lách luật để vi phạm, nguy tiềm ẩn dẫn đến tội phạm Số thiếu niên vi phạm. .. 12 tháng Như vậy, trường hợp đối tư ng thực xong biện pháp GDTXPTT mà có hành vi vi phạm tiếp cần phải áp dụng biện pháp xử lý hành khác chưa thực xong biện pháp cai nghiện ma túy cộng đồng nên