QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ VAI TRÒ, TRÁCH NHIỆM CỦA DOANH NGHIỆP TRONG PHÒNG, CHỐNG
Khuôn kh ổ pháp lu ậ t hi ệ n hành
Từ năm 2009, Chính phủ đã ban hành Chiến lược quốc gia PCTN đến năm 2020 Một trong các giải pháp được đưa ra trong Chiến lược này là “phát huy vai trò của doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề trong PCTN thông qua việc xây dựng và thực hiện văn hóa kinh doanh lành mạnh, phi tham nhũng; phối hợp với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đểngăn chặn và phát hiện kịp thời hành vi nhũng nhiễu, đòi hối lộ của cán bộ, công chức.” 4
Vai trò và trách nhiệm của doanh nghiệp trong PCTN được quy định rất cụ thể tại Điều 87 Luật PCTN
2005 (sửa đổi bổ sung năm 2007, 2012) và Chương IV - Nghị định 47/2007/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một sốđiều của Luật PCTN về Vai trò và trách nhiệm của xã hội trong PCTN
Theo đó, doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề có các trách nhiệm sau:
Tuyên truyền, động viên cán bộ, người lao động trong doanh nghiệp, các hội viên của hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề về thực hiện pháp luật PCTN Ngoài ra, các hiệp hội cũng có trách nhiệm động viên, khuyến khích các hội viên xây dựng văn hoá kinh doanh lành mạnh, phi tham nhũng, xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện quy tắc ứng xử của cán bộ, người lao động trong doanh nghiệp để phòng ngừa tham nhũng
Thực hiện các biện pháp phòng ngừa, phát hiện tham nhũng:
- Cạnh tranh lành mạnh trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp
- Thực hiện đầy đủnghĩa vụ của doanh nghiệp đối với Nhà nước và người lao động
- Thực hiện chếđộ thống kê theo quy định của pháp luật
- Công khai, minh bạch trong hoạt động của doanh nghiệp
- Xây dựng, thực hiện các quy định về kiểm soát nội bộ
Khuyến khích tốcáo tham nhũng, cung cấp thông tin, phối hợp với cơ quan nhà nước trong giải quyết vụ việc có dấu hiệu tham nhũng.
Kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật PCTN: Doanh nghiệp có quyền tham gia đóng góp ý kiến xây dựng các văn bản luật về PCTN, kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏcác văn bản luật không phù hợp, làm phát sinh tham nhũng. Đối với việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng, doanh nghiệp cần chú ý đảm bảo việc thực hiện cạnh tranh lành mạnh và thực hiện nghiêm túc các quy định về kiểm soát nội bộ
4 Nghị quyết 21/NQ-CP của Chính phủ ngày 12/5/2009 ban hành Chiến lược quốc gia Phòng, chống tham nhũng đến năm 2020
Luật Cạnh tranh 2004 đã có những quy định cụ thể về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, trong đó nhiều hành vi có thểđược thực hiện thông qua các hành vi tham nhũng như xâm phạm bí mật kinh doanh, phân biệt đối xử của hiệp hội 5 Khi đó, các hành vi tham nhũng có thể coi là một phương tiện giúp doanh nghiệp thực hiện các hành vi cạnh tranh không lành mạnh này
Vì vậy, cạnh tranh lành mạnh cũng có nghĩa doanh nghiệp không đưa, nhận hối lộ hoặc thực hiện các hành vi tham nhũng khác để mang về lợi ích cho doanh nghiệp một cách không hợp pháp Ngoài ra, việc thực hiện đầy đủ chế độ thống kê, công khai, minh bạch trong chính hoạt động hàng ngày của doanh nghiệp, thực hiện quản trị nội bộ và kiểm soát nội bộ tốt cũng là các biện pháp giúp doanh nghiệp chủ động PCTN trong nội bộ
Nhìn chung, các quy định hiện hành chủ yếu tập trung vào trách nhiệm của doanh nghiệp mà chưa có cơ chế, chính sách để khẳng định vai trò quan trọng của doanh nghiệp cũng như động viên, khuyến khích doanh nghiệp tích cực tham gia vào công tác PCTN; chưa tạo cơ sở pháp lý vững chắc để doanh nghiệp và các hiệp hội phát huy vai trò của mình trong PCTN Ngoài ra, các quy định này còn khá chung chung, mang tính hình thức, chưa có quy định cụ thể, chi tiết, rõ ràng để doanh nghiệp thực hiện hiệu quả vai trò và trách nhiệm của mình; cũng như chưa có cơ chếđểthúc đẩy vai trò chủđộng của doanh nghiệp trong công tác này
Trong phần dưới đây, nhóm nghiên cứu sẽ đi sâu phân tích một số nội dung quan trọng trong số các nhóm trách nhiệm của doanh nghiệp đã nêu ở trên
1.1 Công khai, minh b ạ ch trong ho ạt độ ng c ủ a doanh nghi ệ p
Nội dung về công khai, minh bạch trong hoạt động của doanh nghiệp được hiểu trên hai khía cạnh: một là, nghĩa vụ công khai thông tin của doanh nghiệp ra bên ngoài đểcác nhà đầu tư và những người quan tâm biết được; hai là, công khai, minh bạch trong nội bộ tổ chức và hoạt động của chính doanh nghiệp
Một sự minh bạch thực chất sẽ tạo giá trị cốt lõi và phát triển bền vững để thu hút vốn một cách hiệu quả, từđó mới tạo sựổn định và gây dựng niềm tin cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước 6
Luật Doanh nghiệp (LDN) 2014 và các văn bản liên quan có khá nhiều quy định liên quan đến trách nhiệm công khai của doanh nghiệp cũng như nhằm minh bạch hoá tổ chức, hoạt động của doanh nghiệp, trong đó có các quy định dành riêng cho DNNN
5 Viện Khoa học Thanh tra, Báo cáo tổng thuật: Tham nhũng và Phòng, chống tham nhũng trong khu vực tư ở Việt
6 Báo Hải quan, Thúc đẩy sự minh bạch trên thịtrường CK http://www.baohaiquan.vn/Pages/Thuc-day-su-minh- bach-tren-thi-truong-chung-khoan.aspx [truy cập ngày 5/1/2017]
17 a) Công b ố n ội dung đăng ký doanh nghiệ p Đây là yêu cầu thực hiện đối với tất cả doanh nghiệp nói chung Ngoài các nội dung cơ bản trong Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp như: tên, mã số doanh nghiệp, địa chỉ trụ sở chính, thông tin vềngười đại diện theo pháp luật; doanh nghiệp phải công bố ngành, nghề kinh doanh, danh sách cổ đông sáng lập và cổđông là nhà đầu tư nước ngoài (với công ty cổ phần) Khi doanh nghiệp thay đổi các nội dung này, những thay đổi đó phải được thông báo công khai trên Cổng thông tin quốc gia về đăng ký doanh nghiệp 7 Về hình thức, doanh nghiệp phải thông báo công khai trên Cổng thông tin quốc gia về đăng ký doanh nghiệp b) Công khai, minh b ạ ch đố i v ớ i các doanh nghi ệ p ngoài Nhà nướ c 8
Riêng đối với công ty cổ phần, LDN 2014 dường như có những quy định chặt chẽhơn khi có riêng một điều yêu cầu công ty cổ phần phải công bốtrên trang thông tin điện tử (nếu có) các thông tin sau:
Sơ yếu lý lịch, trình độ học vấn và kinh nghiệm nghề nghiệp của các thành viên Hội đồng quản trị, Kiểm soát viên, Giám đốc/Tổng giám đốc;
Báo cáo tài chính hằng năm đã được Đại hội đồng cổđông thông qua;
Báo cáo đánh giá kết quả hoạt động hằng năm của Hội đồng quản trị và Ban kiểm soát 9
Trường hợp đối với công ty đại chúng, 10 các công ty này phải thực hiện theo quy định của pháp luật về chứng khoán Điều 101 Luật chứng khoán 2006, sửa đổi, bổsung năm 2010và Chương II của Thông tư số 155/2015/TT-BTC 11 quy định chi tiết về công bố thông tin của công ty đại chúng Theo đó, công ty đại chúng phải thực hiện công bốthông tin định kỳ vềBáo cáo tài chính năm đã được kiểm toán, báo cáo tài chính sáu tháng đã được soát xét bởi công ty kiểm toán độc lập, báo cáo tài chính quý; và Nghị quyết Đại hội đồng cổđông thường niên Người sử dụng Báo cáo tài chính đã kiểm toán được đảm bảo rằng các thông tin trên Báo cáo đó khi công khai có độ tin cậy cao đểlàm căn cứ cho các quyết định đầu tư kinh tế
7Điều 33, Luật Doanh nghiệp (LDN) 2014
Tình hình th ự c hi ệ n trên th ự c t ế
Trong thời gian qua, cơ quan nhà nước chưa có nhiều chính sách đểthúc đẩy, khuyến khích các doanh nghiệp và hiệp hội thể hiện vai trò và sự tham gia trong công tác PCTN Bản thân doanh nghiệp cũng
49 Khoản 1 Điều 2, Thông tư 06/2013/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 30/9/2013 quy định quy trình giải quyết tố cáo
28 chưa thực sự quan tâm thực hiện vai trò này một cách chủđộng, tích cực, chưa gắn PCTN với việc xây dựng uy tín, thương hiệu của chính doanh nghiệp, ngành nghề mình
2.1 V ề tuyên truy ề n, ph ổ bi ế n pháp lu ậ t v ề phòng, ch ống tham nhũng ; ki ế n ngh ị hoàn thi ệ n chính sách
Các doanh nghiệp, nhất là các tổng công ty, các hiệp hội đã tổ chức hội nghị quán triệt pháp luật về
PCTN cho cán bộ, công nhân viên chức của mình Tuy nhiên, việc tuyên tuyền, phổ biến pháp luật về
PCTN được thực hiện chủ yếu ở các DNNN, các tập đoàn, tổng công ty lớn mà chưa được quan tâm thực hiện tại các doanh nghiệp vừa và nhỏ 51 Nhiều doanh nghiệp có số lượng lớn người lao động làm việc ở vùng sâu, vùng xa nên công tác tuyên truyền pháp luật còn gặp nhiều khó khăn 52
Từ phía các hiệp hội, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) là tổ chức đi đầu trong thực hiện tuyên truyền, phổ biến pháp luật và kiến nghị hoàn thiện chính sách pháp luật vềPCTN như: (i) tổ chức các hội thảo chuyên đề về phát huy vai trò của doanh nghiệp trong PCTN, về kinh doanh liêm chính, trung thực, về phát triển doanh nghiệp bền vững và vấn đề PCTN; (ii) tổ chức các nghiên cứu khảo sát về: nhận thức của doanh nghiệp đối với tham nhũng; tổn hại mà tham nhũng gây ra đối với doanh nghiệp; về vai trò của doanh nghiệp trong PCTN hiện nay tại Việt Nam…; từ những kết quả nghiên cứu, khảo sát đó, VCCI đã xây dựng các kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật về PCTN 53 Tuy nhiên, các hiệp hội hiện nay chủ yếu tập trung vào tuyên tuyền, phổ biến chính sách, kiến nghị xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật liên quan trực tiếp đến lĩnh vực hoạt động của hiệp hội mình mà chưa chú trọng vào thể hiện vai trò trong PCTN Thậm chí, một số hiệp hội còn kiến nghị chính sách theo hướng có lợi cho hiệp hội mình hoặc một số doanh nghiệp chủ chốt trong hiệp hội mà chưa quan tâm đến việc xây dựng môi trường cạnh tranh lành mạnh, văn hóa kinh doanh liêm chính 54
2.2 V ề th ự c hi ệ n công khai, minh b ạ ch trong ho ạt độ ng c ủ a doanh nghi ệ p
Trong giai đoạn 12 tháng từ1/7/2015 đến 30/6/2016, sốlượng doanh nghiệp tuân thủđúng và đầy đủ về nghĩa vụ công bố thông tin trên cả hai sàn chứng khoán (HOSE và HNX) là 118 công ty trong tổng số
639 công ty niêm yết thuộc danh sách khảo sát do công ty Vietstock kết hợp cùng Hiệp hội Các nhà
51 Thực trạng việc doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề phát huy vai trò trong phòng, chống tham nhũng và một số vấn đề đặt ra, Viện Khoa học Thanh tra, ngày 16/09/2016 (http://www.giri.ac.vn/thuc- trang-viec-doanh-nghiep-hiep-hoi-doanh-nghiep-hiep-hoi-nganh-nghe-phat-huy-vai-tro-trong-phong-chong-tham- nhung-va-mot-so-van-de-dat-ra_t104c2716n2230tn.aspx) [truy cập ngày 11/1/2017]
52 Viện Khoa học Thanh tra, Báo cáo tổng thuật: Trách nhiệm của DNNN trong thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và PCTN, 2016, tr.102-103
53 Thực trạng việc doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề phát huy vai trò trong phòng, chống tham nhũng và một số vấn đề đặt ra, Viện Khoa học Thanh tra, ngày 16/09/2016 (http://www.giri.ac.vn/thuc- trang-viec-doanh-nghiep-hiep-hoi-doanh-nghiep-hiep-hoi-nganh-nghe-phat-huy-vai-tro-trong-phong-chong-tham- nhung-va-mot-so-van-de-dat-ra_t104c2716n2230tn.aspx) [truy cập ngày 11/1/2017]
Quản trị Tài chính Việt Nam thực hiện, tương ứng với tỷ lệ 18.47% 55 Trong những năm gần đây, Sở
Giao dịch chứng khoán Hà Nội đã thực hiện chương trình đánh giá chất lượng Công bố thông tin và minh bạch đối với các doanh nghiệp niêm yết trên HNX Kết quả đánh giá năm 2016 cho thấy các doanh nghiệp niêm yết có vốn nhà nước có chất lượng công bố thông tin và minh bạch tốt hơn so với các doanh nghiệp không có vốn nhà nước 56 Trong thời gian qua, nhiều doanh nghiệp đã bị xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến việc công bố thông tin Gần đây nhất, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước đã xử phạt 100 triệu đồng đối với CTCP Thiết bị y tế Việt Nhật do không công bố một số thông tin, tài liệu theo quy định Vi phạm của công ty này thậm chí còn có yếu tốtăng nặng do vi phạm lặp lại nhiều lần 57
Về tình hình công bố thông tin của các DNNN, theo báo cáo của Bộ KHĐT trình Chính phủ, tính đến
20/9/2016, mới có 140/432 DNNN thực hiện công bố thông tin, chiếm tỷ lệ 32,41% trên tổng số DNNN phải công bố, nội dung công bố cũng chưa đầy đủ và thời gian công bố muộn hơn so với quy định tại
Nghị định 81 58 Việc công bố thông tin của các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước cũng khá chậm Đặc biệt, một số doanh nghiệp như Tổng công ty Giấy Việt Nam, Tổng công ty Thiết bị y tế Việt Nam là những đơn vịchưa thực hiện công bố công khai bất cứ một nội dung nào theo quy định Chỉ có duy nhất
1 doanh nghiệp là Tổng công ty Quản lý bay Việt Nam đã thực hiện nghiêm túc, đầy đủ việc công bố 7/7 báo cáo thông tin theo quy định và đúng thời hạn 59 Trong số các nội dung công bố, nội dung có nhiều tập đoàn, tổng công ty công bố nhất là báo cáo kết quả sắp xếp, đổi mới 2015 (23/31 doanh nghiệp công bố), nội dung ít được công bố nhất là báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ công ích và trách nhiệm xã hội năm 2015 và báo cáo tài chính 2015 (9/31 và 10/31 doanh nghiệp công bố) 60
Về kê khai tài sản, thu nhập và công khai bản kê khai tài sản, thu nhập, theo báo cáo hàng năm của
Chính phủ về công tác PCTN, tỷ lệ kê khai luôn đạt từ 97 đến 99% 61 Tuy nhiên, việc kê khai và công khai bản kê khai cũng như việc kiểm tra, xác minh của cơ quan có thẩm quyền vẫn còn mang tính hình thức, hầu như không phát hiện được tham nhũng, mà mới chỉ dừng lại ở việc xác định việc kê khai có
55 Vietstock, 118 doanh nghiệp niêm yết tuân thủđúng và đầy đủ nghĩa vụ công bốthông tin năm 2016, ngày
19/09/2016, (http://vietstock.vn/2016/09/118-dnny-tuan-thu-dung-va-day-du-nghia-vu-cong-bo-thong-tin-nam-
56 Cổng thông tin điện tử Chính phủ Thành phố Hà Nội, Tăng cường minh bạch để nâng hạng thịtrường chứng khoán Việt Nam, ngày 04/11/2016, (http://thanglong.chinhphu.vn/tang-cuong-minh-bach-de-nang-hang-thi- truong-chung-khoan-viet-nam) [truy cập ngày 9/1/2017]
57 Tin nhanh chứng khoán, Hàng loạt công ty bị xử phạt do vi phạm công bố thông tin, ngày 06/10/2016,
(http://tinnhanhchungkhoan.vn/chung-khoan/thang-9-hang-loat-cong-ty-bi-xu-phat-do-vi-pham-cong-bo-thong- tin-166029.html) [truy cập ngày 10/1/2017]
58 Thời báo Tài chính Việt Nam online, ‘DNNN: Vi phạm công bố thông tin sẽ bị xửlý’, ngày 12/10/2016,
(http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/kinh-doanh/2016-10-12/dnnn-vi-pham-cong-bo-thong-tin-se-bi-xu-ly-
61 Tạp chí Tổ chức nhà nước, ‘Bất cập trong quy định và thực hiện việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn theo Luật PCTN’, ngày 18/11/2015,
(http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010070/0/21336/Bat_cap_trong_quy_dinh_va_thuc_hien_viec_kiem_s oat_thu_nhap_cua_nguoi_co_chuc_vu_quyen_han_theo_Luat) [truy cập ngày 9/1/2017]
M ộ t s ố khuy ế n ngh ị
3.1 V ề các quy đị nh công khai, minh b ạ ch trong ho ạt độ ng c ủ a doanh nghi ệ p
Th ứ nh ấ t, bổ sung quy định trong LDN về cách xử lý các hợp đồng, giao dịch ký giữa DNNN với các doanh nghiệp mà Chủ tịch, thành viên Hội đồng thành viên và người có liên quan làm chủ sở hữu/có cổ phần, phần vốn góp.Như trong công ty cổ phần, những hợp đồng như vậy phải có sự chấp thuận của Đại hội đồng cổđông hoặc Hội đồng quản trị Các DNNN thường là công ty TNHH một thành viên Vậy nếu công ty theo mô hình có Chủ tịch công ty (không có Hội đồng thành viên) mà công ty lại có hợp đồng với doanh nghiệp mà Chủ tịch công ty cũng làm chủ sở hữu hoặc có cổ phần, phần vốn góp thì việc chấp thuận, phê duyệt sẽnhư thế nào Vấn đề này cần được làm rõ và quy định cụ thể trong LDN
Th ứ hai, cân nhắc mở rộng phạm vi các tài sản kê khai bao gồm tài sản có nguồn gốc từ/liên quan tới người có nghĩa vụkê khai; đồng thời đa dạng hóa phương pháp xác minh nguồn gốc tài sản và hình thức công khai bản kê khai tài sản Đểngăn ngừa người có nghĩa vụ kê khai tài sản cố tình che giấu, tẩu tán tài sản cho người thân, pháp luật nên mở rộng phạm vi các tài sản phải kê khai, bao gồm tài sản, thu nhập của bố, mẹvà con đã thành niên của người có nghĩa vụ kê khai Tuy nhiên, yêu cầu kê khai tất cả các tài sản của những đối tượng này sẽ không hợp lý và không khảthi đối với người có nghĩa vụkê khai Do đó, một phương án có thể đặt ra là chỉ kê khai các tài sản có nguồn gốc từ (để bao quát trường hợp người có nghĩa vụ kê khai chuyển tài sản sang cho các đối tượng này) hoặc liên quan tới người có nghĩa vụkê khai (để bao quát trường hợp tài sản tham nhũng thay vì được chuyển cho người có chức vụ, quyền hạn thì sẽ được chuyển trực tiếp cho các đối tượng này) Nếu theo hướng này, sẽ cần có quy định giải thích chi tiết thế nào là “có nguồn gốc từ hoặc liên quan tới người có nghĩa vụkê khai” Quy định bổsung này cũng sẽđặt ra yêu cầu cao hơn cho công tác xác minh và chứng minh nguồn gốc tài sản Do đó, cần có bộ phận/cơ quan chuyên trách có nghiệp vụcao chịu trách nhiệm xác minh việc kê khai tài sản trong các DNNN
74 Báo Mới, ‘Ba Khu công nghệ cao quốc gia hợp tác thúc đẩy liêm chính trong kinh doanh’, ngày 29/9/2016,
(http://www.baomoi.com/ba-khu-cnc-quoc-gia-hop-tac-thuc-day-liem-chinh-trong-kinh-doanh/c/20446946.epi)
75Kênh thông tin đối ngoại của Phòng TM & CN Việt Nam, VCCI công bố bộ công cụ phòng ngừa tham nhũng trong doanh nghiệp, ngày 26/10/2016, (http://vccinews.vn/news/16783/vcci-cong-bo-bo-cong-cu-phong-ngua-tham- nhung-trong-doanh-nghiep.html) [truy cập ngày 19/1/2017]
Cũng liên quan đến công tác xác minh, theo quy định hiện hành, việc xác minh chỉđược thực hiện khi có
1 sốcăn cứ nhất định Tuy nhiên trên thực tế vẫn có nhiều vụ việc tham nhũng lớn bị phát hiện gây bức xúc trong dư luận Điều này đặt ra nghi vấn vềtính chính xác cũng như độ tin cậy của các bản kê khai tài sản Nhu cầu cấp thiết của công tác PCTN đòi hỏi việc xác minh phải được thực hiện một cách thường xuyên, là một khâu bắt buộc sau kê khai Vì khối lượng công việc lớn cũng như nguồn lực có hạn, nên việc xác minh thường xuyên chỉ cần thực hiện với một sốđối tượng nhất định, ví dụ các chức danh lãnh đạo trong DNNN từ Giám đốc trở lên Tuy nhiên, một số vị trí khác trong doanh nghiệp như Kế toán trưởng, Trưởng phòng… cũng dễ xảy ra tham nhũng Do vậy, bên cạnh việc xác minh thường xuyên với một sốđối tượng xác định, có thể lựa chọn ngẫu nhiên một sốđối tượng khác để tiến hành xác minh
Việc công khai bản kê khai tài sản cần được quy định linh hoạt hơn Ngoài việc niêm yết tại trụ sở doanh nghiệp, nên bổ sung hình thức niêm yết tại cơ sở công tác nơi người có nghĩa vụcông khai thường xuyên làm việc trong trường hợp những người này làm việc tại địa bàn khác với trụ sở doanh nghiệp
3.2 Tăng cườ ng x ử lý vi ph ạm quy đị nh v ề công b ố thông tin c ủ a doanh nghi ệ p
Như trình bày ở trên, tình hình công bố thông tin của doanh nghiệp còn khá kém so với yêu cầu của các quy định pháp luật liên quan Hiện chế tài xử phạt đã tương đối đầy đủ nhưng vẫn còn nhiều doanh nghiệp vi phạm chưa bị xử lý, hoặc mức xử lý chưa nghiêm dẫn đến tình trạng vẫn còn nhiều doanh nghiệp chây ỳ trong công bố thông tin 76 Do vậy, cơ quan có thẩm quyền cần tích cực giám sát và xử lý nghiêm các sai phạm, để các doanh nghiệp thực hiện đúng và đầy đủnghĩa vụ công bố thông tin
3.3 Quy đị nh xây d ựng cơ chế ki ể m soát n ộ i là trách nhi ệ m b ắ t bu ộ c c ủ a các doanh nghi ệ p
Liên quan đến quy chế kiểm soát và quản trị nội bộ,luật cần đặt ra quy định yêu cầu phải thành lập bộ phận kiểm soát nội bộ đối với một số loại hình doanh nghiệp nhất định, hoặc ít nhất là bắt buộc đối với các DNNN Điều này cũng đã được đưa vào trong Dự thảo Luật PCTN sửa đổi: “Trong điều lệ, quy chế hoạt động, doanh nghiệp, tổ chức kinh tế có trách nhiệm quy định về cơ chế kiểm soát nội bộ nhằm phòng ngừa xung đột lợi ích, ngăn chặn, xử lý hành vi tham ô, hối lộ, lạm dụng chức vụ, quyền hạn và các hành vi tham nhũng khác.” 77
Bản thân các doanh nghiệp cũng cần nhận thức rõ tầm quan trọng và sự cần thiết của cơ chế kiểm soát nội bộ, từđó xây dựng quy chế, quy trình kiểm soát nội bộ chặt chẽ với các quy định cụ thể nhằm phòng,
76 Báo Kinh doanh và pháp luật, ‘Nhiều "ông lớn" bị bêu tên vì chây ỳ công bốthông tin’, ngày 5/10/2016
(http://kinhdoanhnet.vn/doanh-nghiep-24h/chung-khoan/nhieu-ong-lon-bi-beu-ten-vi-chay-y-cong-bo-thong- tin_t114c11n31809) [truy cập ngày 24/1/2017]
77 Khoản 2 Điều 108, Dự thảo Luật PCTN ngày 24/8/2016
34 chống các hành vi tham nhũng xảy ra trong và ngoài doanh nghiệp Đồng thời, doanh nghiệp cần chủ động hoàn thiện tổ chức ban kiểm soát và bộ phận kiểm toán nội bộ,nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn và tính độc lập của các thành viên trong ban kiểm soát và bộ phận kiểm toán nội bộ, để công tác kiểm soát nội bộ trong doanh nghiệp thực sự phát huy hiệu quả trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng.Bên cạnh việc xây dựng quy chế kiểm soát nội bộ, để các quy định này được thực hiện một cách hiệu quả cũng đòi hỏi Ban Kiểm soát và bộ phận Kiểm toán nội bộ trong doanh nghiệp phải có bản lĩnh đấu tranh kiên quyết để tuân thủtheo các quy định đã được đặt ra này Nếu không, các quy định này cũng chỉ mang tính hình thức Ngoài ra, có thể tham khảo kinh nghiệm từcác nước đểđưa ra các quy định pháp luật cũng như xây dựng trên thực tế cơ chế kiểm soát nội bộ trong doanh nghiệp một cách toàn diện và hiệu quả Theo Đạo luật Chống tham nhũng ở nước ngoài năm 1977của Hoa Kỳ, các yếu tố xác định sựđầy đủ của một hệ thống kiểm soát nội bộ bao gồm: Vai trò của Ban giám đốc;
Truyền thông về các chính sách và biện pháp PCTN;Xác định quyền hạn và trách nhiệm trong công ty;
Nguồn nhân lực có năng lực và liêm chính; Tính trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ và sự tuân thủ các chính sách và biện pháp của công ty; Tính khách quan và hiệu quả của bộ phận kiểm toán nội bộ 78
3.4 C ần có quy đị nh c ụ th ể v ề quy ề n thông báo c ủ a doanh nghi ệp đố i v ớ i hành vi tham nhũng
Như phân tích ở trên, hiện Luật PCTN tham nhũng đã ghi nhận quyền “thông báo” của các doanh nghiệp nhưng lại chưa có quy định cụ thểđể triển khai trên thực tế Do vậy, đểtránh điểm thiếu sót này, cần bổ sung các quy định về cơ chế, quy trình để doanh nghiệp có thể chủ động thực hiện quyền thông báo về các hành vi tham nhũng cũng như quy định trách nhiệm tương ứng của cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và phản hồi với những thông báo này của doanh nghiệp
3.5 Ch ủ độ ng công khai, minh b ạ ch trong ho ạt độ ng doanh nghi ệ p
Bên cạnh cơ chế, chính sách của nhà nước thúc đẩy minh bạch doanh nghiệp, việc chủđộng thực hiện công khai, minh bạch cũng rất quan trọng và mang lại lợi ích lớn cho doanh nghiệp Minh bạch sẽ giúp tăng năng suất lao động và có được sự tin tưởng từ các đối tác, thu hút được nhiều đối tác và khách hàng, người lao động gắn bó hơn với doanh nghiệp, từđó góp phần tạo sự phát triển doanh nghiệp bền vững 79 Theo một khảo sát, 48% người dân sẵn sang trả nhiều tiền hơn để mua hàng hóa, dịch vụ từ một công ty trong sạch, không tham nhũng 80
78Đại sứ quán Anh tại Hà Nội và Thanh tra Chính phủ, Báo cáo tổng hợp: Phòng, chống tham nhũng trong hoạt động kinh doanh ở Việt Nam: Thực trạng pháp luật, kinh nghiệm quốc tế và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng, tr 65-66
79 Thời báo doanh nhân, ‘Vì sao Doanh nghiệp Minh bạch thành công hơn?’, ngày 2/6/2015,
(http://tbdn.com.vn/vi-sao-doanh-nghiep-minh-bach-thanh-cong-hon_n9320.html) [truy cập ngày 23/1/2017]
80 Tổ chức Hướng tới Minh bạch (TT), Phong vũ biểu tham nhũng toàn cầu 2013: Quan điểm và trải nghiệm của người dân việt nam, 2013, tr.19
3.6 Xây d ựng và công khai chương trình phòng, chống tham nhũng củ a doanh nghi ệ p
Doanh nghiệp cần nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng của chương trình PCTN để từđó chủđộng thiết kế, xây dựng chương trình PCTN áp dụng trong chính doanh nghiệp mình Bên cạnh các quy chế kiểm soát nội bộ, quy tắc ứng xử, chương trình PCTN có thể bao gồm các chính sách về quà tặng, chiêu đãi, cấm các chi phí bôi trơn.
Công khai các nội dung của chương trình PCTN là doanh nghiệp đã thể hiện rõ cam kết PCTN của mình với cơ quan nhà nước cũng như các doanh nghiệp đối tác
KIỂM SOÁT VÀ XỬ LÝ THAM NHŨNG TRONG DOANH NGHIỆP THÔNG QUA CƠ CHẾ TRÁCH NHIỆM 37 1 Trách nhi ệ m c ủa người đứng đầ u doanh nghi ệp khi để x ảy ra tham nhũng
N ộ i dung trách nhi ệ m c ủa người đứng đầu khi để x ảy ra tham nhũng trong doanh
Hiện nay, pháp luật Việt Nam mới dừng lại ở việc quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong khu vực nhà nước, trong đó bao gồm doanh nghiệp nhà nước, mà chưa quy định trách nhiệm của người đứng đầu doanh nghiệp ngoài nhà nước khi để xảy ra tham nhũng trong doanh nghiệp mình Không có quy định này là một thiếu sót mà Luật PCTN cần bổ sung
Theo quy định tại Nghị định 107, căn cứ để xác định hình thức xử lý trách nhiệm đối với người đứng đầu trong khu vực nhà nước còn chưa rõ ràng do vẫn phải dựa trên hai yếu tố: (i) chịu trách nhiệm trực tiếp hay liên đới và (ii) mức độ của vụ việc tham nhũng Theo Luật PCTN, người đứng đầu sẽ phải chịu trách nhiệm trực tiếp về việc để xảy ra tham nhũng của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ; và chịu trách nhiệm liên đới trong trường hợp xảy ra tham nhũng trong lĩnh vực công tác và trong đơn vị do cấp phó của mình trực tiếp phụ trách 90 Trách nhiệm trực tiếp là trách nhiệm kỷ luật hoặc trách nhiệm hình sự; trong khi đó trách nhiệm liên đới chỉ dừng ở mức kỷ luật 91 Tuy nhiên, quy định này chưa nêu rõ mức độ trách nhiệm liên đới và trách nhiệm trực tiếp khác nhau như thế nào? Liệu người có trách nhiệm liên đới phải chịu kỷ luật với mức độ bằng bao nhiêu “phần” so với người chịu trách nhiệm trực tiếp.
Người đứng đầu có thểđược xem xét loại trừ trách nhiệm, miễn, giảm nhẹ hoặc tăng nặng hình thức kỷ luật Cụ thể, họ được loại trừ trách nhiệm trong trường hợp không thể biết hoặc đã áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng; được miễn xử lý kỷ luật nếu trước đó đã
89 Ngân hàng thế giới, Tham nhũng từ góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ, công chức, viên chức, (Hà
90 Khoản 1 và Khoản 2 Điều 54, Luật PCTN
91 Khoản 1 và Khoản 2 Điều 55, Luật PCTN Trách nhiệm hình sựđặt ra khi có đủ dấu hiệu cấu thành tội phạm, ví dụ có thể bị xửlý theo Điều 360 về tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng
40 tự nguyện xin từ chức và đã được cấp có thẩm quyền chấp thuận; được giảm nhẹ một mức kỷ luật nếu
(i) đã có đơn xin từ chức được chấp thuận; (ii) đã thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn, khắc phục hậu quả của hành vi tham nhũng; đã xử lý nghiêm minh, báo cáo kịp thời với cơ quan có thẩm quyền về hành vi tham nhũng 92 Quy định loại trừ trách nhiệm như trên sẽ thúc đẩy người đứng đầu doanh nghiệp tích cực áp dụng các biện pháp PCTN trong nội bộ doanh nghiệp mình Tuy nhiên, một số câu hỏi đặt ra là căn cứ vào đâu để xác định người đứng đầu “không thể biết”, thế nào là“biện pháp cần thiết”? Những vấn đề này chưa được giải thích cụ thể Nếu người đứng đầu không thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn, khắc phục hậu quả của hành vi tham nhũng hoặc nếu phát hiện hành vi tham nhũng mà không xử lý nghiêm minh, không báo cáo kịp thời với cơ quan có thẩm quyền thì bị tăng nặng một mức kỷ luật 93
Trong phạm vi nghiên cứu này, phân tích về trách nhiệm của người đứng đầu (hoặc bất cứ người nào khác) khi họ là người liên quan đến việc thực hiện hành vi tham nhũngcũng là điều cần thiết bởi nó cho thấy điểm thiếu sót trong Luật PCTN hiện hành Nếu hành vi tham nhũng đã đủ các dấu hiệu cấu thành tội phạm, người có hành vi liên quan tới tham nhũng phải chịu trách nhiệm hình sự về tội đã thực hiện trong vai trò đồng phạm Theo quy định tại Điều 17 BLHS 2015, người đồng phạm bao gồm người tổ chức, người thực hành, người xúi giục, người giúp sức Người thực hành là người trực tiếp thực hiện tội phạm Người tổ chức là người chủ mưu, cầm đầu, chỉ huy việc thực hiện tội phạm Người xúi giục là người kích động, dụ dỗ, thúc đẩy người khác thực hiện tội phạm Người giúp sức là người tạo điều kiện tinh thần hoặc vật chất cho việc thực hiện tội phạm Thực tế trong nhiều trường hợp, người thực hiện hành vi tham nhũng là thực hiện theo sự chỉ đạo của người quản lý cấp cao trong công ty Tuy nhiên, những chỉ đạo như vậy thường sẽ không ở dạng văn bản nên sẽ không dễ trong khâu thu thập chứng cứ về sau để có thểxử lý trách nhiệm hình sự của người đứng đầu với vai trò “đồng phạm” Trong trường hợp hành vi tham nhũng đã thực hiện chưa đủ yếu tố cấu thành tội phạm, hành vi “có liên quan” này có bị coi là hành vi sai phạm hay không thì Luật PCTN còn chưa đề cập.
Trách nhi ệ m hình s ự c ủ a doanh nghi ệ p khi tham gia th ự c hi ện hành vi tham nhũng 40 1 Th ự c tr ạ ng doanh nghi ệ p tham gia th ự c hi ện hành vi tham nhũng
2.1 Th ự c tr ạ ng doanh nghi ệ p tham gia th ự c hi ện hành vi tham nhũng
Thực tiễn đấu tranh phòng, chống tội phạm cho thấy, vì muốn giành được các lợi thế trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, đấu thầu, nhận được nguồn tài trợ…, các pháp nhân kinh tế (doanh nghiệp kinh tế, tập đoàn, công ty, tổng công ty, các tổ chức kinh tế khác nhau thuộc các thành phần kinh tế…) đã thực hiện hành vi đưa hối lộcho người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan, tổ chức… gây ra những hậu quả
92 Khoản 1, 2, 3, Điều 11, Nghịđịnh 107/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 22/9/2006 Quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vịkhi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách (sửa đổi bằng Nghịđịnh 211/2013/NĐ-CP)
41 nghiêm trọng cho xã hội, làm méo mó cạnh tranh, cản trở sự phát triển lành mạnh của nền kinh tếvà đe dọa niềm tin vào sựliêm chính trong thương mại 94
Theo kết quả khảo sát của Ngân hàng Thế giới, có đến gần 40% số doanh nghiệp được hỏi xác nhận có giao dịch với cơ quan nhà nước và trả hối lộ, trong đó các ngành như thuế, hải quan vẫn là nhóm dẫn đầu về tệ nạn này 95 Đáng chú ý, trong khi Chính phủvà các cơ quan chức năng đang nỗ lực cải cách thủ tục hành chính và quyết tâm đẩy lùi tệtham nhũng trong các cơ quan công vụ, công quyền, thì cuộc khảo sát này lại cho kết quả đáng quan ngại Cụ thể, nếu như năm 2005, chỉ có khoảng 56% doanh nghiệp cho rằng cơ quan công quyền cố tình kéo dài thời gian giải quyết công việc, thì đến 2012, con số này đã tăng lên 63% 96 Các hành vi tiêu cực, sai phạm của cán bộ, công chức như giải thích không rõ ràng, cố tình bắt lỗi doanh nghiệp hay cốtình đặt ra các yêu cầu sai quy định, hù doạ doanh nghiệp… cũng đều tăng đang kể vào năm 2012 Chính sự gây khó dễ của cán bộ, công chức đã buộc doanh nghiệp và người dân có động cơ để đưa hối lộ, thể hiện qua con số 59% doanh nghiệp cho biết đôi khi họ phải tặng quà hoặc tiền cho công chức Nghiêm trọng hơn, có hơn 75% doanh nghiệp cho biết họ đã có hành vi hối lộdù không được gợi ý.Nhiều doanh nghiệp dính líu vào tham nhũng như một cách giải quyết công việc thuận tiệnkhi có đến63% doanh nghiệp tin rằng chi phí không chính thức “tạo ra cơ chế ngầm giải quyết được công việc một cách nhanh chóng” 97 Và chính vì số doanh nghiệp hối lộ chiếm tỷ lệ khá lớn đã dẫn tới công chức, cán bộcàng có cơ hội đểvòi vĩnh, gây khó dễ trong giải quyết công việc Đó chính là một vòng luẩn quẩn mà theo các chuyên gia, doanh nghiệp không dễđểthoát ra được
2.2 Th ự c tr ạng quy đị nh pháp lu ậ t hi ệ n hành
BLHS 2015 98 đã quy định về trách nhiệm hình sự của pháp nhân thương mại đối với một số tội phạm nhưng không bao gồm các tội phạm tham nhũng Nguyên tắc cá thể hóa trách nhiệm hình sự vẫn được áp dụng đối với các tội phạm về chức vụ, nên chỉ có cá nhân thực hiện hành vi tham nhũng theo quy định của BLHS 2015 mới bị truy tố, xét xử BLHS 2015 cũng đã mở rộng phạm vi điều chỉnh một số tội phạm tham nhũng sang khu vực ngoài Nhà nước Theo đó, người có chức vụ, quyền hạn trong các doanh nghiệp ngoài nhà nước cũng sẽ bị xử lý hình sự nếu thực hiện các hành vi tham ô tài sản, nhận hối lộ, đưa hối lộ và môi giới hối lộ Tuy nhiên, theo Luật PCTN hiện hành, các hành vi tham nhũng không bị coi là “tham nhũng” nếu được thực hiện bởi người thuộc khu vực tư Do đó, Luật PCTN sửa đổitới đây cần thiết phải mở rộng quy định về người có chức vụ, quyền hạn bao gồm cả người có chức vụ, quyền hạn
94 Tổ chức Hướng tới Minh bạch, Trách nhiệm hình sự của pháp nhân đối với tội nhận hối lộ và tội đưa hối hộ, https://towardstransparency.vn/vi/trach-nhiem-hinh-su-cua-phap-nhan-doi-voi-toi-nhan-hoi-lo-va-toi-dua-hoi-lo,
95 Ngân hàng thế giới, Tham nhũng từ góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ, công chức, viên chức, (Hà
96 Ngân hàng thế giới, Tham nhũng từ góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ, công chức, viên chức, (Hà
97 Ngân hàng thế giới, Tham nhũng từ góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ, công chức, viên chức, (Hà
98 BLHS 2015 hiện đang được lùi hiệu lực thi hành
42 trong cơ quan, tổ chức ngoài Nhà nước để phù hợp, thống nhất với quy định của BLHS 2015 Ngoài ra, quy định về các loại hành vi tham nhũng tại BLHS 2015 và Luật PCTN 2005 hiện nay còn chưa thống nhất, dẫn tới việc một số hành vi được coi là tham nhũng nhưng không bị xử lý hình sự, hoặc có những hành vi mang bản chất của “tham nhũng” nhưng lại không thuộc nhóm tội phạm tham nhũng theo BLHS
2015 (ví dụ tội đưa hối lộ, môi giới hối lộ)
2.3 Cơ sở quy đị nh trách nhi ệ m hình s ự c ủ a pháp nhân th ự c hi ệ n hành vi tham nhũng
Việc quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân từ lâu đã là đề tài thu hút sự tranh luận, phản biện của các nhà khoa học, nhà nghiên cứu, luật sư, cơ quan tư pháp, cơ quan thực thi pháp luậttại nhiều hội thảo khoa học, hội nghị Phần đông ý kiến cho rằng cần phải quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân để đảm bảo công bằng, pháp chế xã hội chủ nghĩa và đấu tranh hiệu quả hơn trong bối cảnh các tội phạm được thực hiện bởi pháp nhân ngày càng tinh vi, rõ rệt hơn Riêng đối với tội phạm tham nhũng, trong số các hành vi tham nhũng được liệt kê theo Luật PCTN, hành vi có thể do doanh nghiệp thực hiện là đưa và nhận hối lộ vì hai loại hành vi này có thể gắn với lợi ích của doanh nghiệp không chỉ của cá nhân Việc xử lý trách nhiệm hình sự của pháp nhân với hai nhóm tội nàysẽ góp phần đảm bảo được:
Nguyên tắc công bằng trong xử lý hình sự đối với các chủ thể thực hiện hành vi phạm tội :
Theo Luật DN và theo nhiều mô hình doanh nghiệp hiện nay, theo mô hình doanh nghiệp hiện nay, nhiều quyết định quan trọng của doanh nghiệp do tập thể thông qua (Hội đồng thành viên,
Hội đồng quản trị hoặc Đại hội đồng cổđông) Có những hành vi tham nhũng cá nhân thực hiện là theo chỉ đạo của công ty và vì lợi ích của công ty, không phải vì lợi ích cá nhân (ví dụ một cá nhân đưa hối lộ để nhằm lấy được hợp đồng cho doanh nghiệp) Vì vậy, trong trường hợp này nếu chỉ xử lý trách nhiệm hình sựđối với cá nhân là không công bằng Việc chưa quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân đối với tội tham nhũng gây ra tình trạng bỏ lọt tội phạm, ảnh hưởng nghiêm trọng đến công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm
Xử lý hiệu quả hành vi tham nhũng và chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng :
Xử lý trách nhiệm của pháp nhân theo các chế tài hình sự có nhiều ưu điểm so với các biện pháp hành chính, dân sự Việc xử lý hình sự sẽ được tiến hành bởi các cơ quan tiến hành tố tụng mang tính chuyên nghiệp cao, với trình tự, thủ tục tư pháp chặt chẽ, minh bạch, sử dụng các chế tài mạnh mẽ, các biện pháp nghiệp vụ chuyên sâu (mà trong xử lý hành chính, dân sự không có) trong việc chứng minh các hành vi vi phạm và xác minh mức độ thiệt hại do pháp nhân gây ra 99
99Quy định về trách nhiệm hình sự của pháp nhân trong BLHS 2015, Trang thông tin điện tử tổng hợp Ban nội chính Trung ương, (http://noichinh.vn/ho-so-tu-lieu/201604/quy-dinh-ve-trach-nhiem-hinh-su-cua-phap-nhan- trong-bo-luat-hinh-su-nam-2015-300482/) [truy cập ngày 12/01/2013]
Các cơ chế xử lý hành vi vi phạm của pháp nhân hiện nay còn thiếu và yếu Mặc dù các cơ quan chức năng trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã tích cực xử lý bằng các biện pháp hành chính, dân sự, kinh tế (quy định trong Luật xử lý vi phạm hành chính, Bộ luật dân sự…) nhưng các biện pháp xử lý này trong thực tếđã không phát huy hiệu quả do còn gặp nhiều khó khăn trong việc chứng minh hành vi vi phạm, làm rõ hậu quả thiệt hại do hành vi vi phạm của pháp nhân gây ra 100 Cụ thể, theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính 2012, mức phạt tối đa áp dụng đối với tổ chức (bao gồm doanh nghiệp) chỉ là 2 tỷ đồng Mức phạt này chưa đủ sức răn đe và quá nhỏ so với lợi ích bất chính doanh nghiệp thu được từ hành vi tham nhũng như hưởng lợi từ việc “bôi trơn bộ máy”hoặc “cấu kết thông đồng” 101 Với mức phạt này, theo ý kiến của một số chuyên gia, nhiều doanh nghiệp có thể chấp nhận nộp phạt để tiếp tục vi phạm Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính tuy có ưu điểm là nhanh, tác dụng tức thời nhưng lại thiếu tính chuyên nghiệp, nhất là quá trình xác minh mức độ gây thiệt hại của pháp nhân làm cho việc xử phạt pháp nhân chưa đạt hiệu quả 102 Việc áp dụng biện pháp buộc bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự cũng tỏ ra bất cập Các quy định về án phí dân sự và nguyên tắc bị hại phải tựchứng minh thiệt hại khi đòi bồi thường thiệt hại vô hình chung đã gây cản trở cho người dân, các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức trong quá trình đòi đền bù thiệt hại 103 Do vậy, cần có một chế tài nghiêm khắc hơn, có tính răn đe hơn để xử lý các doanh nghiệp thực hiện hành vi tham nhũng
Việc xử lý hành vi tham nhũng bằng chế tài hình sự sẽ giúp công tác thu hồi tài sản phạm tội và bồi thường thiệt hại được thực hiện dễ dàng hơn Trên thực tế, các cá nhân bị truy cứu TNHS thường khó có đủ năng lực tài chính để bồi thường những thiệt hại lớn hoặc đặc biệt lớn Trong khi đó, nếu xử lý trách nhiệm của pháp nhân thì có khả năng cao hơn trong việc thi hành các khoản bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả
Thực hiện các cam kết, nghĩa vụ quốc tế:
Năm 2003, Việt Nam là một trong những quốc gia đầu tiên ký Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) - một trong 19 điều ước quốc tế trực tiếp về các vấn đề hình sự UNCAC có những quy định chi tiết, cụ thể theo Điều 26 về trách nhiệm của pháp nhân trong phòng,
100 Hình sựhoá hành vi tham nhũng trong khu vực tư, Tổ chức Hướng tới Minh bạch,
(https://towardstransparency.vn/vi/hinh-su-hoa-hanh-vi-tham-nhung-trong-khu-vuc-tu) [truy cập ngày
101 VCCI, DEPOCEN, Báo cáo tóm tắt nghiên cứu Hiện trạng tham nhũng trong khu vực doanh nghiệp, trang 13
VAI TRÒ C Ủ A TI Ế P C Ậ N THÔNG TIN TRONG PHÒNG, CH ỐNG THAM NHŨNG
L ợ i ích c ủ a vi ệ c ti ế p c ận thông tin đố i v ớ i doanh nghi ệ p
Việc doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận được các thông tin do các cơ quan nhà nước công bố sẽ mang lại những lợi ích sau:
Gi ả m chi phí giao d ị ch: Tiếp cận thông tin tốt hơn sẽ giúp giảm thời gian và chi phí cho việc tìm kiếm các thông tin hữu ích về các luật của trung ương, các văn bản hiện hành và các quy hoạch của địa phương Doanh nghiệp không phải dành công sức và nguồn lực để nỗ lực xây dựng, phát triển các mối quan hệ với những người nắm giữthông tin hay đầu tư thời gian và tiền bạc cho các nguồn thông tin vốn phải được công bố rộng rãi (ví dụnhư bảng giá đất) 106 Đầu tư thông minh hơn và có mục tiêu rõ ràng hơn: Thông tin là một yếu tố quan trọng trong viêc đưa ra các quyết định đầu tư, kinh doanh của doanh nghiệp Thiếu tính minh bạch sẽ ảnh hưởng đến khả năng đầu tư của doanh nghiệp, do doanh nghiệp không thể dựđoán chính xác về tình hình thực thi các quy định, chính sách của địa phương, từđó khó xây dựng kế hoạch phát triển kinh doanh lâu dài 107 Ví dụ, với một doanh nghiệp đầu tư vào tỉnh, các thông tin về chính sách hiện hành tại địa phương liên quan đến đất đai, quy hoạch dự án hay tín dụng sẽ là những thông tin vô cùng cần thiết giúp doanh nghiệp đưa ra quyết định đúng đắn Trong nhiều trường hợp, vì thiếu thông tin, doanh nghiệp cũng không tận dụng được hết những lợi thế từcác thay đổi quy định chính sách như cơ hội tiếp cận nguồn vốn, các ưu đãi về thuế 108
Gi ả m thi ể u r ủ i ro và sai l ầ m: Việc không tiếp cận hoặc lường trước được những thay đổi về các quy định chính sách có thể khiến doanh nghiệp “lờđi” những quy định này hoặc rơi vào tình trạng “hoạt động trái quy định” mà không hề hay biết Điều này sẽ tạo cơ hội cho một số cán bộnhà nước nhũng nhiễu để trục lợi
H ạ n ch ế s ự nhũng nhiề u c ủ a cán b ộ chính quy ề n: Tiếp cận đầy đủ thông tin là doanh nghiệp tự trang bị cho mình các kiến thức cần thiết khi thực hiện các giao dịch hay tham gia các mối quan hệ pháp luật với cơ quan nhà nước, do đó sẽ tránh được sự nhũng nhiễu, cố ý gây phiền hà từ phía cơ quan nhà nước Ngoài ra, sự minh bạch cũng mang lại một cơ chế giám sát hiệu quả giữa các cấp bằng cách giao
106Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) và Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID), Chỉ sốnăng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI 2015: Đánh giá chất lượng điều hành kinh tếđểthúc đẩy phát triển doanh nghiệp, (Nhà xuất bản Lao động, Hà Nội, 2015), tr 80
48 việc giám sát cho tập thể và các cá nhân có sự hiểu biết, gắn bó mật thiết với địa phương Nâng cao quyền giám sát cho doanh nghiệp, giới truyền thông, các tổ chức xã hội dân sự và công dân bằng cách tăng tính minh bạch trong các hoạt động quản lý của các cấp, các văn bản pháp quy và quy định đã tạo ra hàng ngàn “giám sát viên” đại diện cho chính quyền trung ương 109
Tăng cườ ng ngu ồ n v ố n: Thiếu tính minh bạch có thể dẫn tới việc mất hiệu quả trầm trọng trong việc huy động, sử dụngcác nguồn lực Ví dụ, quy hoạch cơ sở hạ tầng và kế hoạch chuyển đổi đất đai sẽ có tác động hạn chế, nếu thông tin chỉlưu hành trong một sốđối tượng nội bộ, những người có thể sẽ thu lợi từ việc mua được những mảnh đất hay chuẩn bị nguồn lực từtrước, trong khi các nhà đầu tư khác, do thiếu thông tin, sẽ phải cân nhắc nhiều kịch bản rủi ro trước khi ra quyết định 110
Gi ả m c ạ nh tranh không lành m ạ nh: Tăng cường tiếp cận thông tin cũng đồng thời giảm cạnh tranh không lành mạnh giữa các doanh nghiệp, tăng tỷ số doanh thu của doanh nghiệp, tăng đầu tư có chất lượng cao Các doanh nghiệp được bình đẳng trong việc khai thác những thông tin về quy hoạch, chính sách thuếđể lập kế hoạch đầu tư dài hạn 111
Ti ế p c ậ n thông tin – công c ụ phát huy vai trò c ủ a doanh nghi ệ p trong phòng,
Có một sự liên kết chặt chẽ giữa việc công khai, minh bạch thông tin với giảm thiểu tham nhũng phản ánh qua những lợi ích mà tiếp cận thông tin đem lại cho doanh nghiệp Tiếp cận thông tin từlâu đã được coi là một công cụ phòng chống tham nhũng hiệu quả Ngày càng có nhiều quốc gia công nhận tầm quan trọng của tiếp cận thông tin không chỉ với tư cách là một trong những quyền cơ bản của con người mà còn là một công cụ quan trọng góp phần nâng cao khảnăng điều hành của Chính phủ, tăng cường tính minh bạch, phòng và chống tham nhũng trong hoạt động của các cơ quan Chính phủ 112 Đảm bảo việc tiếp cận thông tin của doanh nghiệp góp phần hiệu quả vào công cuộc phòng chống tham nhũng thể hiện ở những khía cạnh cụ thể sau:
Với chính sách công khai, minh bạch thông tin, cơ quan nhà nước và các cán bộ, công chức không có cơ hội nhũng nhiễu, cốtình bưng bít thông tin; do đó góp phần làm giảm sự tùy tiện của cán bộ, công chức trong thi hành công vụ 113
Quy định về trách nhiệm cung cấp thông tin đặt cơ quan nhà nước trước yêu cầu phải công khai, minh bạch hoá hoạt động của mình, bao gồm cả việc sử dụng các nguồn lực, chi tiêu ngân sách, là một trong những giải pháp hiệu quả làm giảm tình trạng tham nhũng trong các cơ quan Do đó,
111 BộTư Pháp, Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Tiếp cận thông tin, 2015, tr.8
49 tham nhũng trong lĩnh vực thông tin qua việc chia sẻ thông tin một cách thiếu bình đẳng hay mua bán thông tin sẽ bị loại bỏ
Tăng cường sự tham gia, giám sát, phản biện của các doanh nghiệp trong việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan nhà nước: việc không được tiếp cận đầy đủ các thông tin cần thiết làm hạn chế sự tham gia của doanh nghiệp vào hoạt động quản lý nhà nước với tư cách là người giám sát, phản biện Nâng cao khảnăng tiếp cận thông tin đồng nghĩa với việc các cơ quan nhà nước bị ràng buộc bởi trách nhiệm công khai và cung cấp thông tin, góp phần làm giảm tình trạng thiếu minh bạch trong hoạt động cũng như hạn chế trong tư duy, nhận thức của các cán bộ, công chức thực thi pháp luật, tình trạng áp dụng pháp luật không thống nhất, thiếu bình đẳng
Tiếp cận thông tin là một công cụ đóng vai trò quan trọng trong PCTN, nên việc ghi nhận và đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của doanh nghiệp (bao gồm cả tiếp cận chủđộng thông qua yêu cầu cung cấp thông tin và tiếp cận thụ động) sẽ tạo điều kiện cho doanh nghiệp chủ động, tích cực tham gia
PCTN, phát huy được vai trò của các chủ thể này trong cuộc đấu tranh
CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CẬN THÔNG TIN CỦA DOANH NGHIỆP
N ộ i dung thông tin doanh nghi ệp đượ c ti ế p c ậ n
1.1 Quy đị nh trong Lu ậ t ti ế p c ậ n thông tin
Ngày 06/04/2016, Quốc hội chính thức thông qua và ban hành Luật Tiếp cận thông tin số
104/2016/QH13 (Luật TCTT) Đây là Luật TCTT đầu tiên của Việt Nam Tuy nhiên, Luật TCTT hiện hành mới chỉ ghi nhận quyền tiếp cận thông tin của cá nhân 114 Tiếp cận thông tin bao gồm (i) tiếp cận các thông tin được cơ quan nhà nước chủđộng công khai rộng rãi; (ii) chủđộng yêu cầu cung cấp thông tin
Do không phải là đối tượng điều chỉnh của Luật TCTT nên doanh nghiệp không có quyền chủ động yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin Tuy nhiên, doanh nghiệp vẫn có thể tiếp cận những thông tin được cơ quan nhà nước công khai rộng rãi Trong nhiều lĩnh vực, luật chỉquy định về trách nhiệm phải công bố, công khai thông tin dưới các hình thức khác nhau mà không quy định cụ thể chủ thể nào được tiếp cận các thông tin đó Điều này đồng nghĩa với việc không có giới hạn về chủ thể có thể tiếp cận, vì các thông tin này được đăng tải rộng rãi và mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều có thể tiếp cận, khai thác, sử dụng theo nhu cầu mà không có bất kỳ sự giới hạn nào 115
Theo Điều 17 Luật TCTT, các thông tin sau phải được công khai rộng rãi: i Các văn bản pháp luật; văn bản hành chính có giá trị áp dụng chung; Điều ước/thỏa thuận quốc tế mà Việt Nam là thành viên; thủ tục hành chính, quy trình giải quyết công việc của cơ quan nhà nước; ii Thông tin phổ biến, hướng dẫn thực hiện pháp luật, chế độ, chính sách đối với những lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của cơ quan nhà nước; iii Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật vềban hành văn bản quy phạm pháp luật; nội dung và kết quảtrưng cầu ý dân, tiếp thu ý kiến của Nhân dân đối; đề án và dự thảo đề án thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính, Điều chỉnh địa giới hành chính; iv Chiến lược, chương trình, dựán, đề án, kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, địa phương; quy hoạch ngành, lĩnh vực và phương thức, kết quả thực hiện; chương trình, kế hoạch công tác hằng năm của cơ quan nhà nước; v Thông tin về dựtoán ngân sách nhà nước; báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước; quyết toán ngân sách nhà nước; dự toán, tình hình thực hiện, quyết toán ngân sách đối với
115 BộTư pháp, Báo cáo đánh giá thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, 2015, tr.8
51 các chương trình, dựán đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước; thủ tục ngân sách nhà nước; vi Thông tin về phân bổ, quản lý, sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức và viện trợ phi chính phủ theo quy định; thông tin về quản lý, sử dụng các Khoản cứu trợ, trợ cấp xã hội; quản lý, sử dụng các Khoản đóng góp của Nhân dân, các loại quỹ; vii Thông tin về danh Mục dựán, chương trình đầu tư công, mua sắm công và quản lý, sử dụng vốn đầu tư công, tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch, chương trình, dựán đầu tư công; thông tin về đấu thầu; thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giá đất; thu hồi đất; phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư liên quan đến dự án, công trình trên địa bàn; viii Thông tin về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; báo cáo đánh giá kết quả hoạt động và xếp loại doanh nghiệp; báo cáo giám sát tình hình thực hiện công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp và cơ quan nhà nước đại diện chủ sở hữu; thông tin về tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp nhà nước; ix Thông tin về sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ có tác động tiêu cực đến sức khỏe, môi trường; kết luận kiểm tra, thanh tra, giám sát liên quan đến việc bảo vệ môi trường, sức khỏe của cộng đồng, an toàn thực phẩm, an toàn lao động; x Thông tin về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan và của đơn vị trực thuộc; nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức trực tiếp giải quyết các công việc của Nhân dân; nội quy, quy chếdo cơ quan nhà nước ban hành; xi Báo cáo công tác định kỳ; báo cáo tài chính năm; thông tin thống kê vềngành, lĩnh vực quản lý; cơ sở dữ liệu quốc gia ngành, lĩnh vực; thông tin về tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức; thông tin về danh Mục và kết quảchương trình, đề tài khoa học; xii Danh Mục thông tin phải công khai; tên, địa chỉ, sốđiện thoại, fax, địa chỉthư điện tử của cơ quan nhà nước hoặc người làm đầu mối tiếp nhận yêu cầu cung cấp thông tin; xiii Thông tin liên quan đến lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng; xiv Thông tin về thuế, phí, lệ phí
1.2 Quy đị nh trong Lu ậ t phòng, ch ống tham nhũng hi ệ n hành
Theo quy định của Luật PCTN 2005, sửa đổi, bổsung năm 2012, doanh nghiệp có quyền tiếp cận thông tin được công khai bởi các cơ quan nhà nước Phạm vi công khai thông tin trong Luật PCTN hiện hành là rất rộng; tuy nhiên, trong phạm vi của báo cáo nghiên cứu này, nhóm nghiên cứu chỉ đề cập đến các thông tin có liên quan trực tiếp đến hoạt động của doanh nghiệp
Tài liệu Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI 2015 cho thấy có 5 loại tài liệu quan trọng và cần thiết cho hoạt động của doanh nghiệp là (i) ngân sách của tỉnh, (ii) quy hoạch đất đai, (iii) dự toán ngân sách,
(iv) tài liệu quy hoạch và (v) văn bản pháp quy Năm loại tài liệu này thuộc các lĩnh vực quy hoạch – phát
52 triển kinh tế xã hội, tài chính – ngân sách, đất đai, văn bản pháp luật Đây là nhóm các thông tin cần được cơ quan, tổ chức, đơn vịnhà nước công khai, minh bạch theo quy định tại Mục 1 Chương II của
Luật PCTN ; cụ thểnhư sau : a Mua s ắ m công và xây d ựng cơ bả n
Trong lĩnh vực mua sắm công và đầu tư xây dựng cơ bản, thông tin sau cần phải được công khai, minh bạch theo Luật PCTN: Kế hoạch đấu thầu, mời sơ tuyển và kết quảsơ tuyển, mời thầu; Danh mục các dự án chỉ định thầu, lý do chỉ định thầu, thông tin về nhà thầu được chỉ định; danh mục các dựán đấu thầu hạn chế, nhà thầu tham gia đấu thầu hạn chế, danh sách ngắn nhà thầu tham gia đấu thầu hạn chế, lý do đấu thầu hạn chế, kết quả lựa chọn nhà thầu; Thông tin về cá nhân, tổ chức thuộc chủ dự án, bên mời thầu, nhà thầu, cơ quan quản lý hoặc đối tượng khác vi phạm pháp luật về đấu thầu; thông tin về nhà thầu bị cấm tham gia và thông tin về xử lý vi phạm pháp luật vềđấu thầu; Văn bản quy phạm pháp luật vềđấu thầu, hệ thống thông tin dữ liệu vềđấu thầu; Báo cáo tổng kết công tác đấu thầu trên phạm vi toàn quốc của Bộ Kế hoạch và Đầu tư; báo cáo tổng kết công tác đấu thầu của bộ, ngành, địa phương và cơ sở; Thẩm quyền, thủ tục tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tốcáo trong đấu thầu 116
Luật Đấu thầu và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu đãquy định nội dung công khai trong đấu thầu; quy định đầy đủ các hình thức lựa chọn nhà thầu và công khai trong đấu thầu mua sắm hàng hóa, kể cả đối với các gói mua sắm nhỏ; thời hạn tổ chức đấu thầu được rút ngắn, số lượng nhà thầu tham gia chào hàng không bị khống chế mức tối thiểu (ít nhất 03 nhà cung cấp như trước đây) Việc này giúp đẩy nhanh các gói mua sắm, đặc biệt là mua sắm hàng hóa đặc thù
Tuy nhiên, việc công khai báo cáo tổng kết công tác đấu thầu lại không được Luật đấu thầu là luật chuyên ngành về lĩnh vực đấu thầu điều chỉnh.Điều này dẫn đến việc khó áp dụng thống nhất, việc triển khai trên thực tế còn vướng mắc, xuất hiện xung đột giữa pháp luật chuyên ngành và pháp luật về
PCTN Mặt khác, do chưa có quy định cụ thể về việc lập báo cáo tổng kết công tác đấu thầu nên nhiều cơ quan, đơn vị còn nhầm lẫn với báo cáo thẩm định kết quả đấu thầu, dẫn đến nhầm lẫn việc công khai báo cáo thẩm định kết quả đấu thầu b Qu ả n lý d ự án đầu tư xây dự ng
Trong quản lý dự án đầu tư xây dựng, các thông tin sau cần phải được công khai, minh bạch : Báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi, báo cáo đánh giá tác động kinh tế - xã hội; các mục tiêu, dự kiến kết quả, các nhóm hoạt động chính và đối tượng thụ hưởng trong quá trình lập dự án; Quyết định phê duyệt dự
116Điều 13, Luật Phòng, chống tham nhũng 2005, sửa đổi, bổsung năm 2012
53 án, kế hoạch thực hiện dự án; Báo cáo tiến độ, báo cáo kết quả thực hiện dựán, báo cáo đánh giá thực hiện dự án và báo cáo kết thúc dự án
Theo quy định của Luật đầu tư công, việc lấy ý kiến thẩm định của cơ quan chuyên môn về xây dựng đối với dựán đầu tư xây dựng là bắt buộc Ngoài ra, theo Luật xây dựng thì còn phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng Hình thức lấy ý kiến dưới dạng gửi hồsơ, tài liệu, tổ chức hội thảo, phát phiếu điều tra, phỏng vấn, trưng bày hoặc giới thiệu phương án quy hoạch trên phương tiện thông tin đại chúng Sau khi phê duyệt, quy hoạch xây dựng phải được công bố trên trang thông tin điện tử của cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng Ngoài ra, người có thẩm quyền còn có thể lựa chọn các hình thức như: tổ chức hội nghị công bố quy hoạch xây dựng; trưng bày công khai, thường xuyên, liên tục các panô, bản vẽ, mô hình tại nơi công cộng, tại cơ quan quản lý quy hoạch xây dựng các cấp, UBND cấp xã đối với quy hoạch chi tiết xây dựng; in ấn, phát hành rộng rãi bản đồ quy hoạch xây dựng, quy định về quản lý quy hoạch xây dựng được phê duyệt
Cùng một nội dung nhưng được quy định ở nhiều văn bản khác nhau gây khó khăn cho việc áp dụng; trong khi đó nếu áp dụng việc công khai tại cơ quan, đơn vị phê duyệt dựán như tại Luật PCTN để tiến hành công khai trong trường hợp này là không hợp lý, mà cần công khai tại địa phương, nơi thực hiện quy hoạch (ngoài trụ sở cơ quan, đơn vị phê duyệt) để nhân dân dễ giám sát 117 c Tài chính, ngân sách nhà nướ c 118
Phương tiệ n ti ế p c ậ n thông tin c ủ a doanh nghi ệ p
Như đã trình bày ở trên, hiện doanh nghiệp chỉ có thể tiếp cận các thông tin mà cơ quan nhà nước công khai rộng rãi Do vậy, hình thức công bố công khai của các cơ quan nhà nước sẽảnh hưởng đến cách thức doanh nghiệp có thể tiếp cận thông tin Điều 12, Luật PCTN quy định các hình thức công khai thông tin sau:
- Công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị;
- Niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị;
- Thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan;
- Thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng;
- Đưa lên trang thông tin điện tử;
- Cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân
Tuy nhiên, Luật PCTN không quy định rõ các thông tin nào phải công khai theo hình thức nào.Trong trường hợp pháp luật không có quy định về hình thức công khai, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực hiện một hoặc một số hình thức công khai: niêm yết tại trụ sở làm việc; thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; phát hành ấn phẩm; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng; đưa lên trang thông tin điện tử Ngoài ra, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thể lựa chọn thêm hình thức: công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị và/hoặccung cấp thông tin theo yêu cầu 123 Điều này có thể dẫn đến tình trạng tuỳ tiện trong việc lựa chọn hình thức phổ biến thông tin, gây khó khăn cho các cá nhân, tổ chức trong việc tiếp cận (điển hình như hình thức công khai thông tin tại các cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị)
Trong các hình thức công khai thông tin kể trên, hình thức công khai thông tin qua cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử tỏ ra có hiệu quả nhất và cũng dễ tiếp cận nhất với các doanh nghiệp Website, cổng thông tin điện tử của chính quyền các tỉnh, thành phố dần trở thành kênh cung cấp thông tin hữu ích cho doanh nghiệp Tuy nhiên, không phải cơ quan nhà nước nào cũng xây dựng được trang thông tin điện tử và Luật PCTN chưa đưa ra cơ chế bắt buộc phải công khai thông tin trên trang thông tin điện tử này
Hình thức niêm yết thông tin tại trụ sởcơ quan, tổ chức đơn vịthường kèm theo giới hạn thời gian niêm yết và không đảm bảo việc tiếp cận thông tin này của tất cả doanh nghiệp
Tương tự, công khai thông tin bằng hình thức thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng không đảm bảo việc doanh nghiệp chủđộng theo dõi và nắm bắt thông tin Hình thức cung cấp thông tin này chỉ phù hợp với các hộ gia đình, cá nhân riêng lẻ thường xuyên theo dõi phương tiện thông tin đại chúng
Mô hình làm việc tại doanh nghiệp không đáp ứng được việc theo dõi thông tin trên các phương tiện này, do đó hình thức thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng làm giảm khảnăng tiếp cận thông tin của doanh nghiệp Đối với việc in ấn trên các ấn phẩm để cung cấp thông tin, thông thường các ấn phẩm được phát hành theo tuần, tháng hoặc quý nên có thểkhông đáp ứng được tiêu chí tiếp cận thông tin kịp thời của doanh nghiệp
Hình thức công khai tại cuộc họp của cơ quan nhà nước và thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan không phải là hình thức công khai rộng rãi, do đó doanh nghiệp sẽ không thể tiếp cận các thông tin được công bố theo hình thức này Hình thức công khai này sẽ tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng cao do doanh nghiệp phải chi tiền ra để“mua” thông tin từ cán bộ, công chức
So sánh với Luật TCTT 2016, Luật PCTN còn thiếu các hình thức công khai thông tin sau: đăng công báo; niêm yết tại địa điểm khác ngoài trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; họp báo, thông cáo báo chí, hoạt động của người phát ngôn…
TÌNH HÌNH CÔNG KHAI THÔNG TIN C ỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚ C VÀ TH Ự C TR Ạ NG TI Ế P C Ậ N THÔNG TIN CỦA DOANH NGHIỆP
M ức độ tuân th ủ quy đị nh công khai thông tin c ủa các cơ quan nhà nướ c
Đểđánh giá mức độ tuân thủquy định công khai thông tin của các cơ quan nhà nước, cần dựa vào 2 yếu tố: sốlượng thông tin được công khai và chất lượng thông tin được công khai Theo như phân tích của tài liệu PCI 2015 đánh giá tính minh bạch trong các tài liệu ở các tỉnh, tại Đà Nẵng tính minh bạch trong dự toán ngân sách giảm trong khi đó số lượng tải tài liệu lại tăng lên Câu trả lời nằm ở chất lượng của tài liệu dựtoán ngân sách Năm 2013, có 54% số doanh nghiệp FDI cho rằng dự toán ngân sách là thông tin hữu ích cho họ trong khi năm 2015 con số này chỉ là 31% Điều này cho thấy tính minh bạch không chỉ nằm ở việc đưa tài liệu lên mạng mà còn là việc cung cấp nguồn thông tin có chất lượng cao, mang tính thiết thực và có thể sử dụng được 124
Liên quan đến các dự án xây dựng công, theo báo cáo quốc gia về Minh bạch trong ngành xây dựng, trong 20 dự án được rà soát ngẫu nhiên từ Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Y tế, Bộ Xây dựng và Sở Giáo dục Hà Nội, tỷ lệ tuân thủcác quy định về công khai cao nhất là trong các dự án của Bộ Giao thông vận tải (53%) và thấp nhất là trong các dự án của Bộ Y tế (11%) 125
Báo cáo phát triển Việt Nam (VDR) 2010 – Các thể chế hiện đại có phân tích kết quả khảo sát 9.600 người dân trên toàn quốc về việc người dân thấy dễhay khó tìm các hướng dẫn thông tin về nhiều dịch vụ khác nhau, và họ cho biết thường gặp khó khăn về các thủ tục liên quan đến quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất 126 Qua đây có thể thấy rằng các thông tin về đất đai khiến người dân và doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận Do đó, đánh giá mức độ công khai thông tin trong phạm vi nghiên cứu này chỉ tập trung vào việc đánh giá mức độ công khai thông tin của cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Báo cáo tổng hợp công khai thông tin quản lý đất đai ở Việt Nam 2013 do nhóm chuyên gia của Ngân hàng Thế giới và DEPOCEN thực hiện, nằm trong Dự án Minh bạch Việt Nam, đã cho thấy tình trạng công khai thông tin của các cơ quan nhà nước như sau:
124Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam và Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ, Chỉ sốnăng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI 2015: Đánh giá chất lượng điều hành kinh tếđểthúc đẩy phát triển doanh nghiệp, (Nhà xuất bản Lao động, Hà Nội, 2015), tr.89
125Văn phòng Bộ Ngoại giao Anh, Báo cáo quốc gia về Minh bạch trong ngành Xây dựng: Việt Nam, Hà Nội, 2016 tr.40-41
126 Ngân hàng thế giới, Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 – Các thể chế hiện đại, 2009, tr.63
Công khai thông tin trên các trang thông tin điệ n t ử Đối với các loại thông tin bắt buộc công khai, thông tin về thủ tục hành chính cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thuyết minh kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất là hai loại thông tin được nhiều tỉnh tuân thủ công khai nhất (94% và 92% số trang thông tin điện tử của tỉnh đáp ứng yêu cầu) Trong khi đó, loại thông tin bắt buộc phải công khai và rất quan trọng đối với cảngười dân và doanh nghiệp là bản đồ hiện trạng đất và bản đồ quy hoạch đất thì có rất ít cơ quan nhà nước công bố công khai trên trang thông tin điện tử (chỉ 10% và 27% sốtrang thông tin điện tửđăng tải) 127 Đối với các thông tin không bắt buộc phải công khai, dường như các cơ quan nhà nước chủđộng công khai thông tin hơn Thông tin về quyết định bồi thường, hỗ trợvà tái định cư là thông tin không bắt buộc công khai nhưng được nhiều cơ quan nhà nước công bố công khai nhất (59% sốtrang thông tin điện tử của các tỉnh công bố), thông tin ít được công khai nhất là dự thảo phương án bồi thường thì cũng có đến
8% các trang thông tin điện tử của các tỉnh đăng tải Điều này cho thấy các cơ quan, tổ chức, đơn vị phần nào đã chủ động hơn và thực hiện tốt hơn việc công khai, minh bạch các thông tin về hoạt động của mình 128
Công khai thông tin t ạ i tr ụ s ở các cơ quan huyệ n, t ỉ nh và xã Đối với các thông tin về thủ tục hành chính liên quan đến đất đai: Nhóm thông tin này rất dễ tiếp cận
Thông thường các thủ tục hành chính được niêm yết trên bảng tin trong hay ngoài phòng Một cửa.Việc sắp xếp như vậy cho phép người dân dễ dàng tìm kiếm các thủ tục này tại nơi mà họ có thể tìm kiếm các thủ tục trong các lĩnh vực khác như xây dựng, tư pháp Khi được sắp xếp một cách hợp lý, doanh nghiệp có thểtìm được thông tin mình cần mà không cần hỏi hay yêu cầu trợ giúp riêng 129
Công khai thông tin theo yêu c ầ u Đối với các thông tin về quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, cán bộđịa phương thường cung cấp khi có yêu cầu Tuy nhiên, việc yêu cầu này thường bị biến tướng thành việc ‘xin –cho’ Mặc dù đã có cơ sở pháp lý chắc chắn cho việc công khai quy hoạch sử dụng đất, thông tin này vẫn cần phải có phê duyệt của lãnh đạo địa phương mới được công khai 130
Theo Báo cáo tổng hợp Công khai thông tin quản lý đất đai ở Việt Nam năm 2013, có 6 lý do tại sao thông tin bắt buộc phải công khai lại không được cung cấp:
- Tỉnh không có quy hoạch đó
- Cán bộ tỉnh từ chối cung cấp thông tin
127 Ngân hàng Thế giới, DEPOCEN, Báo cáo tổng hợp Công khai thông tin quản lý đất đai ở Việt Nam, 2013, tr.63
- Cán bộ phụ trách không có mặt tại cơ quan/đang nghỉ phép
- Tài liệu về thủ tục đó bị mất mát, hư hỏng
- Thủ tục sẽđược cung cấp khi trả tiền
- Cán bộ tỉnh yêu cầu phải có giấy giới thiệu 131
Báo cáo cũng chỉ ra rằng ở cấp tỉnh, lý do phổ biến nhất khi không thể thu thập được thông tin là các cán bộđơn giản từ chối cung cấp thông tin Ví dụ, với thông tin về phương án bồi thường, hỗ trợvà tái định cư, gần 60% trường hợp là cán bộ tỉnh đơn giản từ chối cung cấp thông tin và khoảng 20% trường hợp là do cán bộ đòi phải có thư giới thiệu giải thích lý do tìm kiếm thông tin này Ở cấp xã, chỉ 20% các trường hợp thông tin không được cung cấp là do cán bộ từ chối; tuy nhiên có 35% xã trong số các xã không cung cấp thông tin cho biết họ không có các thông tin này, 41% trường hợp cán bộ phụ trách không ởcơ quan hoặc đang nghỉ phép 132
Th ự c tr ạ ng ti ế p c ậ n thông tin c ủ a doanh nghi ệ p
T ỉ l ệ doanh nghi ệ p truy c ậ p website, c ổng thông tin điệ n t ử c ủ a các t ỉ nh, thành ph ố tăng mạ nh t ừ
64% trong năm 2014 lên 72% trong năm 2015 133 Năm 2015, chỉcó 29% nhà đầu tư cho biết có thể tiếp cận thông tin dễ dàng, 44% cho rằng không thể tiếp cận được và 27% cho rằng có thểnhưng rất khó khăn 134 Lý do được đưa ra là đang có sự gia tăng giữa mối quan hệ với việc tiếp cận thông tin Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI 2015 cũng chỉra “Năm 2011, có ít hơn một nửa số doanh nghiệp FDI được hỏi tin rằng cần phải có mối quan hệđể có thể tiếp cận thông tin, như thông tin về ngân sách; con sốnày đến năm 2014 và 2015 lần lượt là 72% và 76%” 135
Hi ệ n kh ả năng tiế p c ận thông tin chưa có sự cân b ằ ng gi ữ a các doanh nghi ệ p nh ỏ và v ừ a
(DNNVV) so v ớ i các doanh nghi ệ p quy mô l ớ n Tỷ lệ DNNVV cho biết gặp khó khăn trong tiếp cận thông tin hầu hết đều cao hơn các doanh nghiệp quy mô lớn Một số loại thông tin DNNVV cho biết khó
133 VCCI và USAID, Chỉ sốnăng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI 2015: Đánh giá chất lượng điều hành kinh tếđểthúc đẩy phát triển doanh nghiệp, (Nhà xuất bản Lao động, Hà Nội, 2015), tr 16
Như vậy, nhìn chung các cơ quan, đơn vị, tổ chức vẫn chưa tuân thủ hoàn toàn quy định của Luật PCTN về công khai, minh bạch các thông tin liên quan đến hoạt động của mình
61 hoặc không thể tiếp cận cao đáng kể so với doanh nghiệp quy mô lớn như các kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, các luật, pháp lệnh, nghịđịnh, quyết định của Trung ương, các văn bản hướng dẫn của các bộ ngành, các văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh, các bản đồ và quy hoạch sử dụng đất, các chính sách ưu đãi đầu tư của tỉnh, các biểu mẫu thủ tục hành chính, thông tin về những thay đổi trong quy định về thuế, và công báo đăng tải các văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh, thành phố 136 Đặ c bi ệ t, t ỷ l ệ các doanh nghi ệ p cho bi ế t c ầ n có m ố i quan h ệ v ới cơ quan nhà nước để ti ế p c ậ n các thông tin, tài li ệ u nói trên là r ấ t cao, b ấ t k ể quy mô c ủ a doanh nghi ệ p Khoảng 75% các DNNVV cho biết họ phải cậy nhờđến các mối quan hệđể tiếp cận thông tin, thậm chí với các doanh nghiệp quy mô lớn, tỷ lệ này lên tới 79% Bên cạnh đó, có 56% doanh nghiệp siêu nhỏ, 52% doanh nghiệp nhỏ và
45% doanh nghiệp quy mô vừa cho biết “thỏa thuận về các khoản thuế phải nộp với cán bộ thuế là công việc quan trọng trong kinh doanh”, con số này ở các doanh nghiệp quy mô lớn là 44% 137
136 VCCI và USAID, Chỉ sốnăng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI 2015: Đánh giá chất lượng điều hành kinh tếđểthúc đẩy phát triển doanh nghiệp, (Nhà xuất bản Lao động, Hà Nội, 2015), tr 34
KHUYẾN NGHỊ
Ghi nh ậ n quy ề n yêu c ầ u cung c ấ p thông tin c ủ a doanh nghi ệ p
Hiện nay, Luật TCTT 2016 tại Khoản 2, Điều 36 quy định “Công dân có thể yêu c ầ u cung c ấ p thông tin thông qua t ổ ch ức, đoàn thể , doanh nghi ệ p c ủa mình trong trườ ng h ợ p nhi ều ngườ i c ủ a t ổ ch ức, đoàn thể , doanh nghi ệp đó cùng có yêu cầ u cung c ấ p thông tin gi ống nhau.” Tuy
Luật TCTT công nhận quyền yêu cầu cung cấp thông tin qua doanh nghiệp nhưng bản chất Điều luật này vẫn mang dấu ấn cá nhân chứ không thể hiện được quyền chủ động của doanh nghiệp trong tiếp cận thông tin Đồng thời, hiện nay cũng chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể việc tiếp cận thông tin thông qua doanh nghiệp sẽ được thực hiện như thế nào và vai trò của doanh nghiệp trong trường hợp này là gì Thực tếđã chứng minh mối liên hệ giữa việc tiếp cận thông tin của doanh nghiệp và PCTN Do vậy, Luật PCTN sửa đổi, bổ sung tới đây cần quy định doanh nghiệp có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cung cấp thông tin theo quy định của pháp luật.
Th ố ng nh ấ t gi ữ a Lu ậ t phòng, ch ống tham nhũng và Luậ t ti ế p c ậ n thông tin
Luật TCTT nên được xem là đạo luật gốcvề công khai và tiếp cận thông tin, chứa đựng các quy định chung và cơ bản nhất Các quy định chi tiết hơn về công khai các thông tin trong từng lĩnh vực có thể tìm thấy trong các văn bản luật chuyên ngành khác Bởi vậy, ngoài danh sách các thông tin phải công khai rộng rãi đã được liệt kê, Luật TCTT cũng có 1 điều khoản bao trùm các quy định chuyên ngành khác, là ‘Thông tin khác phải được công khai theo quy định của pháp luật’.138Do đó, quy định công khai (bao gồm cả nội dung thông tin công khai và hình thức công khai) trong luật PCTN sửa đổi tới đây chỉ nên viện dẫn đến luật TCTT thay vì xây dựng nhiều quy định nhưng lại không đảm bảo tính thống nhất, phù hợp với Luật TCTT.
Quy đị nh rõ ch ế tài x ử lý đố i v ới cơ quan, tổ ch ức, đơn vị không tuân th ủ quy đị nh
định về công khai thông tin
Hiện nay, do thiếu cơ chế xử phạt nên Luật PCTN luôn bị xem là ‘hổ không răng’ Một số cơ quan, tổ chức, đơn vị tìm lý do để lảng tránh việc cung cấp thông tin, gây thiệt hại cho lợi ích của người dân, tổ chức, cộng đồng Tuy nhiên, không có chế tài cụ thể nào đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân này, do đó tình trạng vi phạm vẫn xảy ra khá phổ biến Luật PCTN sửa đổi, bổ sung tới đây cần dành ra 1 điều quy định về chế tài xử lý đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân không tuân thủquy định về công khai thông tin Cụ thể :
138Điểm p Khoản 1 Điều 17, Luật TCTT
Các cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị cần phải chỉđịnh một bộ phận hoặc cá nhân có trách nhiệm cung cấp thông tin công khai và theo yêu cầu Bộ phận hoặc cá nhân này phải chịu trách nhiệm trực tiếp về việc công khai, minh bạch thông tin hoặc cung cấp thông tin theo yêu cầu
Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải chịu trách nhiệm chung về việc cơ quan, tổ chức, đơn vịđó không tuân thủcác quy định về công khai, minh bạch thông tin
PHÒNG, CH ỐNG THAM NHŨNG TRONG
DOANH NGHI ỆP NHÀ NƯỚ C
I S Ự THAY ĐỔI TRONG QUY ĐỊ NH C Ủ A PHÁP LU Ậ T V Ề
KHÁI NI Ệ M DOANH NGHI ỆP NHÀ NƯỚ C QUA CÁC TH Ờ I K Ỳ Ở Việt Nam, Doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) luôn giữ một vị trí đặc biệt quan trọng của nền kinh tế
Mặc dù Chính phủ Việt Nam đã tiến hành nhiều cuộc cải cách hệ thống doanh nghiệp nhà nước nhưng trong thời gian tới, DNNN vẫn được xác định là lượng nòng cốt, góp phần chủ yếu để kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủđạo trong nền kinh tế thịtrường định hướng xã hội chủnghĩa, là chủ lực trong hội nhập kinh tế quốc tế 139 Một điểm quan trọng trong định hướng đổi mới DNNN là tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 -
2015 và phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020 đã xác định chủtrương chung rằng DNNN vẫn giữ vai trò then chốt và Nhà nước sẽ thực hiện đồng bộ các giải pháp cơ cấu lại
DNNN, nâng cao hiệu quả hoạt động theo cơ chế thịtrường, bảo đảm thực hiện tốt nhiệm vụđược giao
DNNN tập trung vào những lĩnh vực quan trọng 140 Với chủ trương đó, có thể thấy, trong thời gian tới, các DNNN ở Việt Nam vẫn được giao nắm giữ một phần lớn vốn, tài sản của Nhà nước Để PCTN có hiệu quả thì công tác PCTN trong các DNNN phải được xác định là một trong những nội dung quan trọng
Có một điểm cần được lưu ý là khái niệm "DNNN" ở Việt Nam có sựthay đổi qua từng giai đoạn Điều này được thể hiện trong các quy định của Luật DNNN năm 1995, Luật DNNN năm 2003, Luật Doanh nghiệp năm 2005 và Luật Doanh nghiệp năm 2014.
Lu ật DNNN năm 1995 quy đị nh:
“DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao DNNN có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động, kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý DNNN có tên gọi, có con dấu riêng và có trụ sở chính trên lãnh thổ Việt Nam” Trong giai đoạn thực hiện Luật DNNN năm 1995, có nhiều loại hình DNNN như:
DNNN hoạt động kinh doanh, DNNN hoạt động công ích; DNNN độc lập, doanh nghiệp thành viên và
Tổng công ty Nhà nước; DNNN có Hội đồng quản trị và DNNN không có Hội đồng quản trị Trong giai
139 Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN
140Theo quy định tại Điều 10,Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp
(năm 2014), DNNN tập trung vào các lĩnh vực:Cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên; ứng dụng công nghệcao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế
66 đoạn này, việc thực hiện nhiệm vụ của doanh nghiệp có tính chất “quản lý nhà nước” là các Tổng Công ty nhà nước, bao gồm Tổng công ty 91 141 và Tổng công ty 90 142
Lu ật DNNN năm 2003 quy đị nh:
“DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn” Cùng với điều chỉnh công ty nhà nước, Luật DNNN năm 2003 còn quy định về Tổng công ty nhà nước “là hình thức liên kết kinh tếtrên cơ sở tựđầu tư, góp vốn giữa các công ty nhà nước, giữa công ty nhà nước với các doanh nghiệp khác hoặc được hình thành trên cơ sở tổ chức và liên kết các đơn vị thành viên có mối quan hệ gắn bó với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thịtrường và các dịch vụ kinh doanh khác, hoạt động trong một hoặc một số chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật chính nhằm tăng cường khả năng kinh doanh và thực hiện lợi ích của các đơn vị thành viên và toàn tổng công ty
So với Luật DNNN năm 1995, Luật DNNN năm 2003 có quan niệm rộng hơn về DNNN, không chỉ doanh nghiệp có 100% sở hữu nhà nước mà gồm cả doanh nghiệp mà nhà nước nắm cổ phần hay có phần góp vốn chi phối Loại hình doanh nghiệp cũng đa dạng hơn và đặc biệt là tăng tính chất “tự do sản xuất kinh doanh” cho DNNN bằng việc không xác định mục tiêu cụ thể của DNNN là thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao như trước đây và không còn loại hình doanh nghiệp công ích
Lu ậ t Doanh nghi ệp năm 2005 quy đị nh:
“Doanh nghiệp” được xác định là “tổ chức kinh tế, có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh” Tại Luật Doanh nghiệp năm 2005 cũng xác định “DNNN là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ” 143 Luật Doanh nghiệp năm 2005 được xây dựng theo hướng tăng tính cạnh tranh, bình đẳng giữa các doanh nghiệp, không phân biệt đối xử đối với các loại doanh nghiệp về tính chất sở hữu hay chủ doanh nghiệp là nhà nước hay tư nhân, là người Việt Nam hay và người nước ngoài Điều 166 Luật Doanh nghiệp năm 2005 cũng quy định việc chuyển đổi công ty nhà nước Cụ thể là: thực hiện theo lộ trình chuyển đổi hàng năm, nhưng chậm nhất trong thời hạn bốn năm kể từ ngày
Luật này có hiệu lực (từngày 01/7/2006), các công ty nhà nước thành lập theo quy định của Luật DNNN
YÊU C Ầ U V Ề CÔNG KHAI, MINH B Ạ CH TRONG QU Ả N LÝ DOANH NGHI ỆP NHÀ NƯỚ C
S ự c ầ n thi ế t ph ả i công khai, minh b ạ ch trong qu ả n lý Doanh nghi ệp Nhà nướ c 68 2 Quy đị nh pháp lu ậ t hi ệ n hành
DNNN đang nắm giữ những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế Hầu hết các doanh nghiệp lớn là
DNNN trong các ngành xây dựng, giao thông, dầu khí, thông tin liên lạc, vận tải, sản xuất hàng công nghiệp tiêu dùng Tính đến tháng 10/2016, cảnước còn 718 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ
100% vốn điều lệ 146 Không những nắm giữ những ngành, lĩnh vực then chốt, khu vực DNNN cũng nắm giữ một nguồn lực lớn Theo số liệu năm 2014, khu vực DNNN sử dụng 70% đất đai, 70% viện trợ phát triển chính thức trong khu vực sản xuất kinh doanh, 60% tín dụng của nền kinh tế 147 Với việc nắm giữ nguồn lực to lớn của đất nước, hiệu quả hoạt động của các DNNN sẽ có ảnh hưởng rất lớn đến nền kinh tế
Tuy nhiên, đã có rất nhiều sai phạm của các DNNN bị phát hiện trong thời gian qua Theo kết quả thanh tra của Thanh tra Chính phủ, tập đoàn Xăng dầu Việt Nam đã đầu tư tài chính ngoài ngành nghề kinh doanh chính (đầu tư vào lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản) mà không có sự chấp thuận của
Bộ Công thương và Thủtướng Công ty mẹ trong tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) đã đầu tư vốn ra ngoài với số tiền vượt vốn điều lệ khoảng 45.000 tỷ, vi phạm quy định của Bộ Tài chính Ngoài ra, EVN cũng đầu tư vào các lĩnh vực rủi ro như bảo hiểm, chứng khoán, ngân hàng vượt tỷ lệ góp vốn theo quy định Tổng công ty Đường sắt Việt Nam cũng bị phát hiện các sai phạm về quản lý, sử dụng vốn và tài sản, tại gây lãng phí, kém hiệu quả 148 Và điển hình là vụ sai phạm của Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy
Việt Nam (Vinashin) đã gây ra bức xúc lớn trong nhân dân Những sai phạm trong hoạt động đầu tư, kinh doanh, quản lý và sử dụng vốn Nhà nước của Vinashin đã diễn ra từ lâu, nhiều cuộc thanh tra, kiểm tra cũng đã được tiến hành, nhưng vẫn không kịp thời phát hiện sai phạm 149 Đến khi phát hiện thì đã quá muộn, gây ra những thiệt hại nặng nề cho nền kinh tế
146 BộCông thương, Còn 190 doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước, BộCông thương Việt Nam, ngày 28/10/2016,
(http://www.moit.gov.vn/vn/tin-tuc/8048/con-190-doanh-nghiep-100 von-nha-nuoc.aspx) [truy cập ngày
147 Kinh tế và Dự báo, ‘DNNN cần được vận hành theo quy luật thịtrường’, ngày 06/06/2014,
(http://kinhtevadubao.vn/chi-tiet/91-623-dnnn-can-duoc-van-hanh-theo-quy-luat-thi-truong.html) [truy cập ngày
148 Việt báo, “Lộ” 4 nhóm sai phạm lớn tại Tổng công ty Đường sắt Việt Nam, ngày 08/9/2016
(http://vietbao.vn/Kinh-te/Cac-ong-lon-Doanh-nghiep-Nha-nuoc-nhin-dau-cung-thay-sai-pham/2147701478/87/)
149 Người lao động, ‘Những bài học lớn từVinashin’, ngày 15/08/2010, (http://nld.com.vn/thoi-su-trong- nuoc/nhung-bai-hoc-lon-tu-vinashin-2010081501127761.htm) [truy cập ngày 15/12/2016]
Bên cạnh yêu cầu vềtăng cường giám sát chặt chẽ từphía các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, bài học từ các vụ việc sai phạm của các DNNN cũng đặt ra đòi hỏi cấp thiết về việc phải công khai các thông tin có liên quan đến việc quản lý và sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước Vì suy cho cùng, tài sản của
Nhà nước cũng chính là từ tiền của nhân dân Điều 53 Hiến pháp năm 2013 cũng đã khẳng định rõ: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.” Với tư cách là chủ sở hữu thực sự, người dân có quyền được biết về tình hình và hiệu quả của việc sử dụng khối tài sản đó Nếu không quản lý hiệu quả đối với việc đầu tư, sử dụng tài sản của Nhà nước tại các doanh nghiệp, nguồn lực to lớn của quốc gia sẽ bị sử dụng một cách lãng phí, từđó tạo kẽ hở cho nạn tham nhũng cũng như các sai phạm diễn ra như trong thời gian qua Một trong những giải pháp để quản lý hiệu quả là phải tăng cường sự công khai, minh bạch Vì vậy, bên cạnh quy định về công khai các thông tin nói chung của DNNN, cần có quy định riêng về công khai, minh bạch các thông tin liên quan đến nguồn vốn và tài sản của Nhà nước đầu tư trong các DNNN cũng như việc sử dụng nguồn vốn này Việc yêu cầu công khai các thông tin này sẽ giúp cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước nhận thức rõ về trách nhiệm của mình trong việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước, hạn chế tình trạng sử dụng vốn lãng phí, tham ô 150 Đồng thời, qua đó, các cơ quan quản lý nhà nước cũng nắm bắt kịp thời tình hình hoạt động của doanh nghiệp cũng như nhìn ra được các dấu hiệu, nguy cơ vi phạm để kịp thời ban hành các chính sách xử lý, giúp làm giảm các thiệt hại có thể phát sinh cho Nhà nước và xã hội
Một trong những nguyên nhân dẫn tới sai phạm trong các DNNN nằm ở nhân tố con người, đó là năng lực quản lý, lãnh đạo của các chức danh quản lý trong doanh nghiệp Điều này đặt ngược trở lại vấn đề trong khâu bổ nhiệm, vì thực tế có không ít trường hợp bổ nhiệm không đúng, không phù hợp khi để những người chưa từng có kinh nghiệm quản lý doanh nghiệp đảm nhận trọng trách này hoặc bổ nhiệm những người thân quen, biến DNNN thành “công ty gia đình” 151 Đã có không ít vụ việc sai phạm tại một số doanh nghiệp được báo chí đưa tin trong thời gian vừa qua Do đó, công khai việc bổ nhiệm cũng như thu nhập của các chức danh lãnh đạo DNNN cũng là một yêu cầu cần thiết
2 Quy đị nh pháp lu ậ t hi ệ n hành
Luật PCTN năm 2005 sửa đổi, bổ sung năm 2012 có một điều quy định về công khai, minh bạch trong quản lý doanh nghiệp nhà nước (Điều 18) Đây có thểcoi là quy định nền tảng cho vấn đề này Ngoài luật PCTN, còn có một sốvăn bản khác quy định chi tiết về một số nội dung liên quan như Luật Quản lý,
150 Cổng thông tin doanh nghiệp – BộKH & ĐT, Chính phủquy định về việc công bố thông tin của doanh nghiệp nhà nước, (http://business.gov.vn/tabid/60/catid/10/item/14006/ch%C3%ADnh-ph%E1%BB%A7-quy-
%C4%91%E1%BB%8Bnh-v%E1%BB%81-vi%E1%BB%87c-c%C3%B4ng-b%E1%BB%91-th%C3%B4ng-tin- c%E1%BB%A7a-doanh-nghi%E1%BB%87p-nh%C3%A0-n%C6%B0%E1%BB%9Bc.aspx) [truy cập ngày 15/12/2016]
151 Người lao động, ‘Bổ nhiệm kiểu “con ông cháu cha”’, ngày 15/08/2015, (http://nld.com.vn/thoi-su-trong- nuoc/bo-nhiem-kieu-con-ong-chau-cha-20150815212216142.htm) [truy cập ngày 15/12/2016]
70 sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; Nghịđịnh 91/2015/NĐ-CP về Đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp
2.1 Trách nhi ệ m công khai c ủ a Doanh nghi ệp Nhà nướ c a) N ộ i dung công khai
Theo Điều 18 Luật PCTN, DNNN có trách nhiệm công khai các nội dung sau đây:
(i) V ố n và tài s ả n c ủa Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệ p; v ố n và tài s ả n c ủ a doanh nghi ệp đầ u tư vào công ty con, công ty liên kế t; các kho ản đầ u tư ngoài ngành nghề kinh doanh chính
Quy định này không chỉ yêu cầu việc liệt kê đơn thuần nguồn vốn và các tài sản của Nhà nước tại doanh nghiệp mà còn yêu cầu công khai về việc doanh nghiệp đã sử dụng, đầu tư nguồn vốn đó của Nhà nước như thế nào Liên quan đến đầu tư vốn của Nhà nước vào các doanh nghiệp, năm 2014, Quốc hội đã ban hành một đạo luật riêng quy định về vấn đềnày, đó là Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp Tiếp đó, năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định
91/2015/NĐ-CP vềĐầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp (Nghịđịnh 91) Công khai, minh bạch đã được khẳng định trong luật là một trong các nguyên tắc đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp 152 DNNN có trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Mọi biến động về tăng, giảm vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, doanh nghiệp phải báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu và cơ quan tài chính để theo dõi, giám sát 153
Th ự c ti ễ n th ự c hi ệ n công khai
Trách nhiệm công khai thông tin của DNNN đã được nói đến nhiều nhưng chủ yếu liên quan đến công khai thông tin trong hoạt động của doanh nghiệp nói chung theo Nghịđịnh 81 và 87 Còn nghĩa vụ của doanh nghiệp trong việc công khai các thông tin liên quan đến quản lý DNNN như vốn và tài sản của nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, việc sử dụng quỹ… thì ít được nhắc đến Qua nghiên cứu, chúng tôi không tìm thấy nhiều tài liệu nói về tình hình thực hiện công khai các nội dung về quản lý DNNN Có lẽ một phần cũng vì mức độ công khai chỉ dừng ở việc báo cáo lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Vềphía cơ quan nhà nước, theo quy định tại Nghịđịnh 87, Bộ Tài chính phải công khai Báo cáo về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp và mở chuyên mục “Công khai thông tin
173Điểm b Khoản 3 Điều 5, Nghịđịnh 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của DNNN
174 Khoản 2 Điều 18, Nghịđịnh 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của DNNN
175Điểm d Khoản 3 Điều 9, Nghịđịnh 52/2016/NĐ-CP quy định tiền lương, thù lao, tiền thưởng đối với người quản lý công ty TNHH một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
176 Khoản 2 Điều 44 và Khoản 1 Điều 45, Nghịđịnh 872015/NĐ-CP của Chính phủ ngày 6/10/2015 vềgiám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước
77 tài chính của doanh nghiệp” Tuy nhiên qua rà soát cổng thông tin điện tử của Bộ, chúng tôi chưa thấy có chuyên mục này Báo cáo về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong phạm vi toàn quốc năm 2015 có thể tìm thấy trên mạng 177
Về công khai lương, thưởng của các lãnh đạo DNNN, từ nhiều năm nay, mức lương của lãnh đạo các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty nhà nước luôn được dư luận quan tâm Trên thực tế, đã có trường hợp các lãnh đạo DNNN có lương thưởng tiền tỷ mỗi năm nhưng được giấu kín, chỉ đến khi thanh tra vào cuộc mới phát hiện ra 178 Hiện mới chỉ có một vài DNNN và cơ quan chủ sở hữu thực hiện công khai, còn “hầu hết đều đánh bài lờ” 179 Nếu có thì mới chỉ gửi báo cáo lên Bộ, còn việc công khai trên website ít đơn vị thực hiện 180
Khuy ế n ngh ị
4.1 Đa dạ ng hóa hình th ứ c công khai thông tin c ủ a Doanh nghi ệp Nhà nướ c
Theo khuôn khổ pháp lý hện nay, DNNN ít có nghĩa vụ phải công khai thông tin ra công chúng; các yêu cầu về công khai chủ yếu mang tính nội bộ tức là báo cáo lên cơ quan nhà nước DNNN hiện có nghĩa vụ phải gửi báo cáo cho nhiều nơi, ví dụnhư DNNN cấp Trung ương phải gửi đến Bộ quản lý ngành, Bộ
Tài chính, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (liên quan đến vấn đề lương, thưởng của các chức danh quản lý trong doanh nghiệp), Thanh tra Chính phủ/Thanh tra Bộ chủ quản Tính chất phức tạp và chồng chéo của các yêu cầu này làm loãng đi trách nhiệm giải trình, và tạo ra gánh nặng hành chính đáng kể về nghĩa vụ tuân thủ của các DNNN, làm giảm khảnăng các DNNN có thểđáp ứng các yêu cầu báo cáo bên trong và bên ngoài một cách thực tế và toàn diện 181 Việc công khai ra công chúng của các
DNNN chủ yếu mang tính tự nguyện Nếu chỉ dừng ở mức độnày thì không đảm bảo được tính minh bạch và công khai thực sự với mục đích cuối cùng là đểngười dân có thể giám sát
Vì vậy các quy định về trách nhiệm công khai phải hướng tới công khai ra bên ngoài cho công chúng được biết và có thể tiếp cận Do đó, khoản 2 điều 18 Luật PCTN quy định về hình thức công khai phải mở rộng ra các hình thức khác như đưa lên trang thông tin điện tử, phát hành ấn phẩm, thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng
177 Báo cáo này có thểđược tải xuống trên trang: http://vietnamfinance.vn/ho-so-vnf/bao-cao-ve-su-dung-von- nha-nuoc-tai-doanh-nghiep-nha-nuoc-2015-20161031081433824.htm [truy cập ngày 22/12/2016]
178 VTC News, Hết thời lãnh đạo các công ty, tập đoàn giấu lương, ngày 29/11/2016 (http://www.vtc.vn/het-thoi- lanh-dao-cac-cong-ty-tap-doan-giau-luong-d290032.html) [truy cập ngày 22/12/2016]
179 Tiền phong, ‘Cần giám sát, công khai minh bạch lương thưởng, ngày 12/7/2016 (http://www.tienphong.vn/kinh- te/can-giam-sat-cong-khai-minh-bach-luong-thuong-1026393.tpo [truy cập ngày 20/12/2016]
180 Tiền phong, ‘Cần công khai tiếp lương, thưởng sếp doanh nghiệp nhà nước’, ngày 14/7/2016,
(http://www.tienphong.vn/kinh-te/can-cong-khai-tiep-luong-thuong-sep-doanh-nghiep-nha-nuoc-1027355.tpo)
181 Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT), Bộ Phát triển Quốc tế Anh, Cục Kinh tế liên bang Thụy Sĩ, Bộ Ngoại giao, Thương mại và Phát triển Canada, Tính Minh bạch của Doanh nghiệp Nhà nước tại Việt Nam - Thực trạng và ý tưởng cải cách
4.2 X ử lý vi ph ạm nghĩa vụ công khai thông tin v ề ho ạt độ ng c ủ a Doanh nghi ệ p N hà nướ c
Ngoài Nghịđịnh 81, hiện Luật PCTN và các văn bản luật liên quan vừa đề cập ởtrên đều chưa có quy định về việc xử lý vi phạm nghĩa vụ thực hiện công khai, công bố các thông tin về hoạt động quản lý
DNNN Khi đã có quy định đặt ra trách nhiệm của DNNN cũng như của các cơ quan có liên quan phải công khai thông tin, đi liền với nó cần có chế tài xử lý khi các chủ thể vi phạm nghĩa vụnày Do đó, cần bổsung các quy định xử lý trách nhiệm của DNNN, đại diện chủ sở hữu và Bộ Tài chính khi các chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không đúng yêu cầu về công khai các thông tin về quản lý DNNN
III YÊU C Ầ U V Ề CÔNG KHAI, MINH B Ạ CH TRONG
C Ổ PH Ầ N HÓA DOANH NGHI ỆP NHÀ NƯỚ C
S ự c ầ n thi ế t ph ả i công khai, minh b ạ ch trong c ổ ph ầ n hoá Doanh nghi ệ p Nhà nướ c 79 2 Quy đị nh pháp lu ậ t hi ệ n hành
Tháng 7/2012, Thủtướng đã ban hành Quyết định phê duyệt đềán “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015” Theo báo cáo của Ban Chỉ đạo Đổi mới và phát triển doanh nghiệp, trong giai đoạn 2011-2015, 499 DNNN đã thực hiện cổ phần hóa (CPH) Tính đến tháng 10/2016, cảnước có 718 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ 182 Trong giai đoạn 2016-2020, Chính phủ xác định, doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn và cổ phần chi phối chỉ duy trì trong những lĩnh vực then chốt, thiết yếu; địa bàn quan trọng và quốc phòng an ninh; ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tếkhác không đầu tư 183 Đã có nhiều kinh nghiệm cho thấy trong các đợt CPH thời kỳđầu, việc thiếu minh bạch và đánh giá tài sản quá thấp đã tạo cơ hội cho một số nhóm lợi ích thu tóm tài sản nhà nước qua những quy định tưởng chừng rất chặt chẽ 184 Để quá trình CPH diễn ra tốt và thực chất, Nhà nước phải đảm bảo toàn bộ quá trình được minh bạch càng nhiều càng tốt, để các tài sản của nhà nước (hay nói đúng hơn là tài sản của nhân dân) được chuyển đổi công bằng theo giá của thịtrường Hơn nữa, vì liên quan đến tải sản của toàn dân nên người dân phải có quyền được biết, được thông tin điều này có nghĩa là CPH công ty nào thì thông tin về công ty đó, thông tin về những người mua và mua với giá bao nhiêu phải được công bố rộng rãi và quan trọng nhất là phải có một cơ chếgiám sát đểlàm sao ngăn chặn được tệ nạn đi đêm hoặc thỏa hiệp
182 Báo điện tử: Chính phủ nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Toàn cảnh: Hội nghị toàn quốc sắp xếp đổi mới, ngày 06/12/2016, http://baochinhphu.vn/Thi-truong/TOAN-CANH-Hoi-nghi-toan-quoc-sap-xep-doi-moi-
DNNN/293430.vgp [truy cập ngày 23/12/2016]
183 Báo điện tử: Chính phủ nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Toàn cảnh: Hội nghị toàn quốc sắp xếp đổi mới, ngày 06/12/2016, http://baochinhphu.vn/Thi-truong/TOAN-CANH-Hoi-nghi-toan-quoc-sap-xep-doi-moi-
DNNN/293430.vgp [truy cập ngày 23/12/2016]
184 Doanh nhân Sài Gòn, cổ phần hoá cần công khai và minh bạch, ngày 19/04/2014, http://www.doanhnhansaigon.vn/van-de/co-phan-hoa-can-cong-khai-va-minh-bach/1080807/ [truy cập ngày
2 Quy đị nh pháp lu ậ t hi ệ n hành
2.1 Các thông tin ph ả i công khai a) Báo cáo tài chính, báo cáo ki ể m toán
Quy định này trong Luật PCTN không phải là điểm gì mới khác biệt mang tính đặc trưng cho quá trình
CPH, vì đây cũng là một trong các nội dung thông tin mà tất cả DNNN phải công bốtheo định kỳđã được quy định trong Nghịđịnh 81 185 b) Phương án, kế ho ạ ch CPH doanh nghi ệ p
Luật PCTN chỉ dừng ở một quy định chung chung mang tính liệt kê trong đó có nhắc đến trách nhiệm của
DNNN phải công khai phương án, kế hoạch CPH
Phù hợp với Luật PCTN, Nghịđịnh 59/2011/NĐ-CP về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần cũng yêu cầu DNNN phải công khai phương án CPH 186 Phương án cổ phần hóa gồm các nội dung cơ bản như: thực trạng công ty ở thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp; kết quảxác định giá trị doanh nghiệp và những vấn đề cần tiếp tục xử lý; hình thức cổ phần hóa; cơ cấu vốn điều lệ, giá khởi điểm và phương thức phát hành cổ phiếu theo quy định; phương án sắp xếp lại lao động; phương án hoạt động sản xuất kinh doanh trong 3 - 5 năm tiếp theo; phương án sử dụng đất đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt 187 Cũng theo Nghịđịnh 59, Ban Chỉđạo CPH chỉđạo Tổ giúp việc cùng với doanh nghiệp phối hợp với tổ chức tư vấn (nếu có) tổ chức công khai phương án CPH và gửi tới từng bộ phận trong công ty để nghiên cứu trước khi tổ chức Đại hội công nhân viên chức (bất thường) 188
Như vậy, phương án CPH được công bố ởđây chưa phải là phương án cuối cùng được phê duyệt vì sau bước này,doanh nghiệp phải tổ chức Hội nghị công nhân viên chức, sau đó sẽ hoàn thiện phương án CPH đểtrình lên cơ quan có thẩm quyền Ban Chỉđạo sẽ thẩm định phương án CPH rồi báo cáo cơ quan có thẩm quyền phê duyệt phương án CPH.
185Điểm h Khoản 1 Điều 10, Nghịđịnh 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của DNNN
186 Khoản 1 Điều 11, Nghịđịnh 59/2011/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18/7/2011 về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần
187Bước 1.5(a), Phụ lục Quy trình chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần Ban hành kèm theo Nghịđịnh số59/2011/NĐ-CP
188Bước 1.5(b), Phụ lục Quy trình chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần Ban hành kèm theo Nghịđịnh số59/2011/NĐ-CP
81 c) Giá tr ị doanh nghi ệp đượ c CPH và vi ệc điề u ch ỉ nh giá tr ị doanh nghi ệ p
Nghịđịnh 59 quy định công bố giá trị doanh nghiệp là trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền quyết định giá trị doanh nghiệp (có thể là Thủ tướng, Bộtrưởng các Bộ quản lý ngành, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh), nhưng Luật PCTN còn đặt ra trách nhiệm này cho đại diện phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp 189 Công bố, công khai giá trị doanh nghiệp được CPH là cần thiết đểcác nhà đầu tư có thông tin
Cũng từthông tin được công bố này, các cán bộ, nhân viên trong doanh nghiệp có thể khiếu nại lên cơ quan nhà nước nếu thấy con số định giá không hợp lý, không phù hợp với giá trị thực tế của doanh nghiệp Như vụ việc Công ty TNHH MTV Xuất nhập khẩu và Đầu tư Chợ Lớn (Cholimex) được định giá là 620 tỷđồng đã bị nhiều cán bộ trong và ngoài DN phản ứng Con số này bị khiếu nại lên Chi cục Tài chính doanh nghiệp và Thanh tra thành phố Hồ Chí Minh vào cuộc; kết quả là phát hiện thất thoát vốn nhà nước đến gần 250 tỷđồng 190
Theo Nghịđịnh 59, doanh nghiệp CPH được điều chỉnh giá trị doanh nghiệp đã công bốtrong hai trường hợp (i) có những nguyên nhân khách quan làm ảnh hưởng đến giá trị những tài sản của doanh nghiệp;
(ii) sau 12 tháng kể từ thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp mà doanh nghiệp chưa thực hiện việc bán cổ phần, ngoại trừtrường hợp đặc thù theo quyết định của Thủ tướng Giá trị doanh nghiệp được điều chỉnh sẽảnh hưởng đến quyết định của nhà đầu tư, do đó mọi sựđiều chỉnh cần phải được công khai 191
2.2 Công khai, minh b ạ ch trong quá trình th ự c hi ệ n c ổ ph ầ n hóa a) Công khai trong quá trình x ử lý tài chính và xác đị nh giá tr ị doanh nghi ệ p
Cổ phần hoá DNNN có thểđược hiểu là cách mà các tài sản của Nhà nước dần chuyển vào tay tư nhân với một mức giá thích hợp 192 Do đó, xác định giá trị doanh nghiệp là một khâu rất quan trọng trong quá trình CPH Thất thoát nhiều nhất trong quá trình CPH cũng thường xảy ra ở khâu này mà một trong những nguyên nhân chính là do tài sản của doanh nghiệp bịđịnh giá quá thấp so với giá thịtrường
Liên quan đến vấn đề này, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư 127/2014/TT-BTC Hướng dẫn xử lý tài chính và xác định giá trị doanh nghiệp khi thực hiện chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần (Thông tư 127) Một trong các nguyên tắc được đặt ra khi thực hiện CPH là: quá trình xử
190 Sài Gòn giải phóng, Xác định giá trị doanh nghiệp cổ phần hoá - Cuộc chiến chống thất thoát vốn, ngày
26/07/2016, http://sggp.org.vn/kinhte/2016/7/428365/ [truy cập ngày 28/12/2016]
192 Báo Đấu thầu, Nhiều kẽ hở trong định giá doanh nghiệp, ngày 10/08/2016, http://baodauthau.vn/tai-san-tai- chinh/nhieu-ke-ho-trong-dinh-gia-doanh-nghiep-25703.html [truy cập ngày 23/12/2016]
82 lý tài chính và xác định giá trị doanh nghiệp phải đảm bảo chặt chẽ, công khai, minh bạch, không làm thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước 193
Về xử lý tài chính, Thông tư 127 quy định xử lý tài chính khi xác định giá trị doanh nghiệp và tại thời điểm doanh nghiệp CPH chính thức chuyển thành công ty cổ phần Xử lý tài chính gồm một số nội dung như: xử lý tài sản, xử lý nợ phải thu, nợ phải trả, các khoản dự phòng, lỗ hoặc lãi, quỹkhen thưởng, quỹ phúc lợi…Trong đó, công khai được yêu cầu với một sốkhâu như: (i) xử lý tài sản không cần dùng, tài sản ứ đọng, chờ thanh lý thì việc thanh lý, nhượng bán tài sản được thực hiện thông qua phương thức đấu giá công khai; (ii) doanh nghiệp phải công bố công khai về việc chưa hoàn thành việc kiểm tra quyết toán thuế khi thực hiện công bố thông tin bán cổ phần cho nhà đầu tư; (iii) việc phân chia từ Quỹ phúc lợi,
Quỹ khen thưởng và danh sách người lao động được hưởng phải được thông báo công khai đểngười lao động biết 194
TRÁCH NHIỆM CỦA DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TRONG TIẾP NHẬN VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO THAM NHŨNG
Cơ sở pháp lý c ủ a vi ệ c ti ế p nh ậ n và gi ả i quy ế t t ố cáo tham nhũng trong Doanh
Doanh nghi ệp Nhà nướ c
1.1 Doanh nghi ệp Nhà nướ c là đối tượ ng điề u ch ỉ nh c ủ a Lu ậ t phòng, ch ố ng tham nhũng
Theo Điều 1 Luật PCTN, Luật PCTN quy định về phòng ngừa, phát hiện, xử lý người có hành vi tham nhũng và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong phòng, chống tham nhũng Khái niệm
“cơ quan, tổ chức, đơn vị”ở đây bao gồm cả DNNN, 218 do vậy DNNN là một đối tượng điều chỉnh của
Luật PCTN.Do đặc điểm vềđịa vịpháp lý, các DNNN là nơi được giao quản lý vốn, tài sản, tài nguyên của Nhà nước và trong DNNN có nhiều chức danh được quản lý theo chế độ quản lý đối với cán bộ, công chức, viên chức Vì vậy, hoạt động của DNNN được coi là hoạt động trong "khu vực công", DNNN có trách nhiệm thực hiện pháp luật về PCTN
Với cách tiếp cận về PCTN ở Việt Nam hiện nay, thể chế pháp lý và thực tiễn công cuộc PCTN tập trung chủ yếu trong khu vực công, đó là khu vực gắn liền với việc thực thi quyền lực nhà nước hoặc nắm giữ con người, tài sản của nhà nước Vì vậy, những hành vi tham nhũng trong khu vực tư (không phải là
DNNN) không được xử lý theo pháp luật vềPCTN mà thường được xử lý về các tội phạm kinh tế khác
Theo quy định tại Điều 5 Luật PCTN, DNNN có trách nhiệm chung như của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vịvũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp và cơ quan, tổ chức, đơn vị khác có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước Vì vậy, DNNN cũng có trách nhiệm ‘‘tiếp nhận, xử lý kịp thời các báo cáo, tố giác, tố cáo và thông tin khác vềhành vi tham nhũng; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người phát hiện, báo cáo, tố giác, tốcáo hành vi tham nhũng; chủđộng phòng ngừa, phát hiện hành vi tham nhũng; kịp thời cung cấp thông tin, tài liệu và thực hiện yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình phát hiện, xửlý người có hành vi tham nhũng’’
Cũng cần lưu ý rằng BLHS 2015 219 đã đề cập đến hành vi tham nhũng trong khu vực tư bằng việc mở rộng khái niệm về người có chức vụ, là người do bổ nhiệm, do bầu cử, do hợp đồng hoặc do một hình
219Ngày 29/6/2016 Quốc hội khóa XIII thông qua Nghị quyết lùi hiệu lực thi hành của Bộ luật này từ ngày 1/7/2016 đến ngày Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLHS có hiệu lực thi hành, trừ một số quy định có lợi cho người phạm tội.
89 thức khác, có hưởng lương hoặc không hưởng lương, được giao thực hiện một nhiệm vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện công vụ, nhiệm vụ 220
1.2 Trách nhi ệ m xã h ộ i c ủ a Doanh nghi ệp Nhà nướ c trong vi ệ c th ự c hi ệ n pháp lu ậ t v ề phòng, ch ống tham nhũng
Trên phương diện này, một trong những biện pháp để PCTN trong các doanh nghiệp nói chung là khuyến khích sự tham gia của người dân trong việc phát hiện, thông tin, tố giác về tham nhũng Công ước của Liên hợp quốc về Chống tham nhũng đã ghi nhận vai trò tham gia của xã hội trong công tác
PCTN Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, vai trò của xã hội và người dân trong việc phát hiện, thông tin, tố cáo về hành vi tham nhũng cũng được thể hiện trong rất nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước
Luật PCTN 2005 đã dành hẳn chương VI đểquy định về vai trò và trách nhiệm của xã hội trong PCTN của các chủ thểkhác nhau, trong đó có DNNN: "Doanh nghiệp có trách nhiệm thông báo về hành vi tham nhũng và phối hợp với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc xác minh, kết luận về hành vi tham nhũng" Người lao động trong các DNNN khi phát hiện tham nhũng có quyền tố cáo về hành vi tham nhũng và có trách nhiệm tham gia vào công tác PCTN với tư cách là Công dân thông qua Ban
Thanh tra nhân dân trong DNNN 221
Nghị định 47/2007/NĐ-CP cũng quy định rất rõ trách nhiệm của doanh nghiệp nói chung (trong đó có trách nhiệm của DNNN) trong PCTN; trong đó có quy định: khi phát hiện có hành vi tham những thì doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề có trách nhiệm thông báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi tham nhũng đó.Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm xem xét, xửlý theo quy định của pháp luật và thông báo kết quả xử lý cho doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghềđó biết.
Quy đị nh v ề t ố cáo và gi ả i quy ế t t ố cáo tham nhũng liên quan đế n ho ạt độ ng c ủ a
c ủ a Doanh nghi ệp Nhà nướ c
Trong thời gian qua, để kịp thời phát hiện và xử lý các vụ việc tham nhũng phát sinh, hệ thống thể chế của Việt Nam đã có những bước tiến quan trọng, không chỉ là khung thể chế phòng ngừa tham nhũng mà còn hoàn thiện hành lang pháp lý cho việc tiếp nhận và giải quyết các vụ tốcáo liên quan đến hoạt động của DNNN Điều đó được quy định trong hệ thống pháp luật về tố cáo và pháp luật về PCTN Ngoài các văn bản luật chung về tốcáo như Luật Tố cáo và các Nghịđịnh, Thông tư hướng dẫn, tố cáo và giải quyết tốcáo tham nhũng cũng được quy định riêng tại Mục 3 Chương III Luật PCTN và chương VI Nghị định 59/2013/NĐ-CP Hiện không có các quy định cụ thể về cơ chế tố cáo và giải quyết tố cáo trong doanh nghiệp; trong khi đó như đã phân tích ở trên, DNNN thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật PCTN
Do đó các quy định chung về tố cáo và giải quyết tố cáo tham nhũng trong Luật Tố cáo và Luật PCTN cũng được áp dụng với DNNN Khi phát hiện hành vi tham nhũng xảy ra liên quan đến hoạt động của
DNNN thì mọi công dân có quyền tố cáo vềhành vi tham nhũng đó
Tố cáo hành vi tham nhũng được thực hiện bằng các hình thức: i) Tố cáo trực tiếp, ii) Gửi đơn tố cáo, iii)
Tố cáo qua điện thoại, iv) Tố cáo qua mạng thông tin điện tử Một trong những yêu cầu cơ bản là người tố cáo phải nêu rõ họ, tên, địa chỉ, nội dung tố cáo và cung cấp các thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung tố cáo mà mình có 222
Trách nhiệm của DNNN trong việc tiếp nhận và giải quyết tố cáo bao gồm cả trách nhiệm trong việc tổ chức công tác tiếp công dân, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh, gắn liền với trách nhiệm của lãnh đạo và người có nhiệm vụ, quyền hạn trong doanh nghiệp với vai trò là người có thẩm quyền trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, giải quyết tố cáo phát sinh trong nội bộ và tố cáo liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp Cụ thể là:
Thiết lập, công khai các hình thức tiếp nhận tin báo dấu hiệu tham nhũng, tố cáo hành vi tham nhũng;
Tiếp nhận và thụ lý tốcáo hành vi tham nhũng theo thẩm quyền;
Tuân thủcác quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tốcáo hành vi tham nhũng;
Phối hợp của tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền trong việc tiếp nhận xử lý tin báo và giải quyết tốcáo hành vi tham nhũng.
Kết luận về nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo phải được công bố công khai và được gửi cho cơ quan công an, cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp và gửi cho người tố cáo khi có yêu cầu 223
Th ự c ti ễ n ti ế p nh ậ n và gi ả i quy ế t t ố cáo tham nhũng củ a Doanh nghi ệp Nhà nướ c
3.1 Ban hành quy ch ế ti ế p công dân và gi ả i quy ế t t ố cáo Để triển khai thực hiện pháp luật về tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong đó có nội dung tiếp nhận và giải quyết tố cáo tham nhũng, nhiều DNNN đã kịp thời ban hành quy chế về tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo, PCTN đặc biệt là các DNNN quy mô lớn như các tập đoàn, Tổng Công ty nhà nước do Chính phủ thành lập Nhiều tập đoàn đã phối hợp chặt chẽ với Thanh tra Chính phủ, Thanh tra
222Điều 54, Nghịđịnh 59/2013/NĐ-CP của Chính phủngày 17/6/2013 Quy định chi tiết một sốđiều của Luật PCTN
Bộ Công Thương về tư vấn xây dựng Quy chế tổ chức tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và
PCTN của Tập đoàn Ví dụ như: 224 Quy định xử lý, giải quyết khiếu nại, tố cáo của Tập đoàn Điện lực quốc gia Việt Nam EVN (ban hành theo Quyết định số45/QĐ-EVN ngày 20/1/2014 của Tổng Giám đốc
EVN); Quy chế Hoạt động thanh tra và xửlý đơn thư trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (Ban hành kèm theo quyết định số855/QĐ-DKVN ngày 09/02/2007 của
Hội đồng quản trị Tập đoàn Dầu khí Việt Nam); Quy chế giải quyết khiếu nại, tố cáo của Tập đoàn Hóa chất Việt Nam (Ban hành theo Quyết định số 173/QĐ-HCVN ngày 28/4/2014 của Hội đồng thành viên
Tập đoàn Hóa chất); Công văn số 3469/VINACOMIN-TB ngày 05/7/2012 về công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật Khiếu nại và Luật Tốcáo; Công văn số 6136/ VINACOMIN-TB ngày
20/10/2013 về việc quy định chếđộ báo cáo công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và PCTN; Kế hoạch 231/KH-CĐDK ngày 15 tháng4 năm 2015 của Công đoàn Dầu khí Việt Nam thực hiện Chỉ thị số
35-CT/TW ngày 26/5/2014 của Bộ Chính trị; Luật Tiếp công dân; Nghị định số 64/2014/NĐ-CP ngày
26/6/2014 của Chính Phủhướng dẫn thi hành chi tiết một sốđiều của Luật Tiếp công dân; Quy chế hoạt động của Ban chỉ đạo PCTN Tổng công ty truyền tải điện Quốc gia (ban hành theo Quyết định số
0801/QĐ-EVNNPT ngày 13/4/2015 của Hội đồng thành viên Tổng Công ty truyền tải điện Quốc gia)….
3.2 Xây d ựng đầ u m ố i ti ế p nh ậ n và gi ả i quy ế t t ố cáo
Nhiều DNNN có quy mô lớn đã hình thành đầu mối thực hiện nhiệm vụ tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung, trong đó có nhiệm vụ tiếp nhận và giải quyết tố cáo tham nhũng Một số DNNN đã thành lập các Ban Chỉđạo PCTN trong doanh nghiệp Ví dụnhư:
T ạ i EVN, từ năm 2007, EVN đã thành lập Ban chỉ đạo PCTN (QĐ số 317/QĐ-EVN-HĐQT ngày
24/4/2007) do đồng chí Tổng Giám đốc làm Trưởng ban Qua các đợt kiện toàn lại Ban Chỉ đạo PCTN
(QĐ số239/QĐ-EVN ngày 24/4/2014) do đồng chí Chủ tịch Hội đồng Thành viên, kiêm Bí thư Đảng ủy
Tập đoàn làm Trưởng ban chỉđạo Các đồng chí Tổng Giám đốc Tập đoàn, Trưởng ban Kiểm soát nội bộ - Hội đồng thành viên là Phó Ban chỉ đạo Thành viên Ban chỉ đạo gồm Trưởng ban một số Ban chuyên môn của Tập đoàn và Chủ tịch Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch Hội đồng thành viên kiêm
Tổng Giám đốc các Tổng công ty Định kỳ theo quy chế hoạt động, Ban chỉđạo đã họp đánh giá kết quả hoạt động công tác PCTN của Tập đoàn trong kỳvà đềra phương hướng hoạt động của BCĐ và định hướng công tác PCTN của Tập đoàn cho kỳ tiếp theo 225
T ập đoàn Công nghiệ p Than-Khoáng s ả n Vi ệ t Nam (TKV) đã xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra Đội ngũ Thanh tra Tập đoàn có 03 người, trong đó gồm 01 Chánh thanh tra và 01 Phó Chánh thanh tra Với quy mô Tập đoàn và độ phức tạp của công việc thì 03 người là quá ít Tuy nhiên, trong
224 Viện Khoa học Thanh tra, Báo cáo tổng thuật “Trách nhiệm của DNNN trong thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và PCTN”, tháng 12/2016
225Theo Báo cáo số 287/BC-EVN ngày 21/10/2015 về tổng kết 10 năm thực hiện Luật PCTN của Tập đoàn Điện lực
92 công việc, thanh tra Tập đoàn luôn có sự phối hợp và sự tạo điều kiện của các Ban chức năng và hệ thống thanh tra các đơn vị trong việc tiến hành thanh tra, kiểm tra, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo 226
3.3 M ộ t s ố k ế t qu ả trong vi ệ c ti ế p nh ậ n và gi ả i quy ế t t ố cáo
Thời gian qua, công tác tiếp nhận và giải quyết các vụ việc tố cáo liên quan đến tham nhũng, tiêu cực trong nhiều DNNN đã đạt được những kết quảđáng ghi nhận Ví dụnhư:
T ạ i T ập đoàn Công nghiệ p Than-Khoáng s ả n Vi ệ t Nam, trong 04 năm từ 01/7/2012 đến 01/7/2016 toàn TKV có tổng sốđơn tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết là: 126 đơn và đã giải quyết xong đạt 100%
Theo đó, đơn tố cáo đúng 22/126 chiếm 17,46%; Đơn tố cáo có đúng, có sai: 55/126, chiếm 43,65%; Đơn tố cáo hoàn toàn sai 49/126 chiếm 38,88% Nội dung đơn tố cáo chủ yếu về những hành vi vi phạm pháp luật, lạm dụng chức quyền, vi phạm các nguyên tắc quản lý kinh tế trong lĩnh vực mua bán vât tư, đầu tư mua sắm, xây dựng cơ bản, nghiệm thu khối lượng mỏ, gian lận số, chất lượng than, ăn chia phân phối tiền lương, tiền thưởng, tuyển dụng lao động, đề bạt cán bộ…, gây thất thoát, lãng phí, nhóm lợi ích, trục lợi cá nhân 227
Nh ững vướ ng m ắ c, b ấ t c ậ p trong ti ế p nh ậ n và gi ả i quy ế t t ố cáo tham nhũng trong các Doanh nghi ệp Nhà nướ c
trong các Doanh nghi ệp Nhà nướ c
4.1 Chưa có các quy định điề u ch ỉ nh phù h ợ p
Như phân tích ở trên, tố cáo và giải quyết tố cáo trong DNNN hiện vẫn tuân theo các quy định chung trong Luật Tốcáo Để giải quyết các tố cáo trong doanh nghiệp mình, nhiều Tập đoàn, Tổng Công ty đã dựa trên Luật này để ban hành các quy định về giải quyết tố cáo trong doanh nghiệp mình Tuy nhiên,
Luật này điều chỉnh việc tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức 231 Thực tiễn thực hiện cho thấy các đối tượng là “cán bộ, công chức, viên chức” trong
DNNN hiện nay là rất ít; trong khi đó, nhiều trường hợp người bị tố cáo trong DNNN là những người có nhiệm vụ, quyền hạn nhưng không phải là “cán bộ, công chức, viên chức” và chế độ quản lý đối với những người này không được thực hiện theo chế độ quản lý cán bộ, công chức, viên chức 232 Do đó, việc áp dụng theo Luật Tốcáo là chưa thực sự phù hợp
229 Viện Khoa học Thanh tra, Báo cáo tổng thuật: Trách nhiệm của DNNN trong thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và PCTN, Hà Nôi, 2016, tr 79
230 Viện Khoa học Thanh tra, Báo cáo tổng thuật: Trách nhiệm của DNNN trong thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và PCTN, Hà Nôi, 2016, tr 91
232 Một số bất cập trong giải quyết tố cáo tại doanh nghiệp nhà nước hiện nay, Viện Khoa học Thanh tra,
(http://giri.ac.vn/mot-so-bat-cap-trong-giai-quyet-to-cao-tai-doanh-nghiep-nha-nuoc-hien- nay_t164c2715n2330tn.aspx?currentpage=1) [truy cập ngày 3/3/2017]
4.2 Chưa có quy đị nh c ụ th ể v ề th ẩ m quy ề n, trách nhi ệ m và trình t ự , th ủ t ụ c, ph ạ m vi gi ả i quy ế t t ố cáo trong các Doanh nghi ệp Nhà nướ c
DNNN có những đặc thù nhất định so với các cơ quan nhà nước, tuy nhiên, Luật Tố cáo hiện không có quy định cụ thể riêng cho việc giải quyết tố cáo trong DNNN Sau Luật Tố cáo 2011 cũng chưa có văn bản nào quy định cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự, thủ tục, phạm vi giải quyết tố cáo trong các
DNNN Trong DNNN, quy chế quản lý đối với một số chức danh rất đa dạng Có chức danh do Bộ chủ quản hoặc UBND cấp tỉnh quản lý thậm chí, có một số chức danh do Thủtưởng bổ nhiệm, có chức danh đại diện phần vốn nhà nước được chủ sở hữu cử nhưng lại thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trên cơ sở
Nghị quyết của Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên… Chính vì vậy, DNNN thường gặp lúng túng trong việc tiếp nhận và xử lý tốcáo đối hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến hoạt động sản xuất kinh doanh thuộc lĩnh vực quản lý của doanh nghiệp và lúng túng trong việc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với một sốtrường hợp
Liên quan đến thẩm quyền giải quyết tố cáo, các quy định hiện hành cũng còn một vướng mắc, như khó xác định thẩm quyền giải quyết tốcáo trong trong trường hợp người bị tốcáo đã chuyển sang vị trí công tác khác hoặc cơ quan, tổ chức, đơn vị của người bị tốcáo tham nhũng đã giải thể… Bên cạnh đó, nội dung tốcáo đối với cán bộ trong doanh nghiệp rất đa dạng, có những tốcáo liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụnhưng cũng có những tố cáo xuất phát từ các quan hệ xã hội bên ngoài như vay nợ, thực hiện hành vi xâm phạm an ninh trật tự, vi phạm đạo đức… Vấn đềđặt ra ởđây là tố cáo tất cả các hành vi tham nhũng đều thuộc thẩm quyền giải quyết của doanh nghiệp, hay có những tố cáo sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của chủ sở hữu
4.3 Thi ếu quy đị nh v ề x ử lý đơn tố cáo ẩ n danh
Pháp luật Việt Nam hiện nay còn thiếu quy định cụ thể, rõ ràng về xửlý đơn tố cáo ẩn danh Đây là khó khăn chung trong việc tiếp nhận và giải quyết tốcáo, do đó dẫn đến khó khăn trong việc tiếp nhận và giải quyết tốcáo tham nhũng trong các DNNN
Theo quy định tại Khoản 2 Điều 9 Luật Tố cáo 2011 thì người tố cáo có trách nhiệm cung cấp họtên, địa chỉ của mình Tuy nhiên, theo Nghịđịnh 59/2013/NĐ-CP, những tố cáo không rõ họ, tên, địa chỉngười tố cáo nhưng nội dung tố cáo rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có cơ sởđể thẩm tra, xác minh thì các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sẽ nghiên cứu tham khảo thông tin được cung cấp để phục vụ công tác
PCTN 233 Như vậy, trong một sốtrường hợp, tố cáo ẩn danh vẫn được các cơ quan có thẩm quyền xử lý, nhưng trường hợp này lại chưa được ghi nhận cụ thể trong Luật PCTN hiện hành
233Khoản 4 Điều 55, Nghịđịnh 59/2013/NĐ-CP của Chính phủngày 17/6/2013 Quy định chi tiết một sốđiều của
Ngoài ra, quy định này tại Nghị định 59/2013/NĐ-CP vẫn còn rất chung chung, cơ chế tiếp nhận, giải quyết và thông tin về kết quả giải quyết các tố cáo ẩn danh này như thếnào cũng không được quy định cụ thể Một số DNNN khi nhận được tố cáo nặc danh, mạo danh, đơn không ghi danh, đơn không có chữ ký hoặc đơn không có địa chỉ rõ ràng thì không biết thụ lý giải quyết như thế nào Trên thực tế có vụ việc tố cáo không rõ họ, tên địa chỉ, bút tích của người tố cáo vẫn được một số doanh nghiệp xem xét giải quyết nhưng cũng có một sốtrường hợp thì không xem xét
4.4 Quy đị nh v ề b ả o v ệ ngườ i t ố cáo , khen thưởng ngườ i t ố cáo còn b ấ t c ậ p Đây có thểđược coi là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc tốcáo cũng như tiếp nhận, giải quyết tốcáo tham nhũng trong DNNN kém hiệu quả Các quy định hiện nay về bảo vệngười tố cáo trong Luật
Tố cáo 2011 còn một số bất cập Liên quan đến bảo vệ bí mật thông tin người tố cáo, trong quá trình giải quyết tố cáo, nội dung tố cáo có thểđược xử lý bởi nhiều cơ quan, đơn vị với sự tham gia của nhiều cán bộ, công chức qua nhiều bước trình tự, thủ tục, vì vậy việc thực hiện bảo mật nội dung tố cáo và thông tin vềngười tốcáo là khá khó khăn Trong thực tế, người tốcáo thường gửi đơn đến nhiều cơ quan khác nhau, càng làm khó cho việc bảo mật thông tin Người tố cáo chỉ có thể yêu cầu biện pháp bảo vệ "khi có căn cứ” cho rằng việc tố cáo có thể gây nguy hại đến tính mạng, sức khỏe; tài sản, uy tín, danh dự, nhân phẩm; hoặc bị trù dập… 234 Tuy nhiên, hiểu như thếnào là "có căn cứ", những biểu hiện, hành vi nào thì được coi là "có căn cứ"? Ngoài ra, chưa có quy định cụ thể vềcơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong việc bảo vệ người tốcáo cũng là nguyên nhân dẫn đến việc các quy định về bảo vệngười tố cáo chưa thật sựđi vào cuộc sống, chưa tạo nên thiết chế khiến người tố cáo yên tâm, dẫn đến việc người dân không tố cáo vì sợ bị trả thù hoặc vẫn còn tố cáo ẩn danh, mạo danh nhiều.Các văn bản luật hiện hành chưa cụ thể hóa quy trình, thời gian phối hợp, xác minh yêu cầu được bảo vệ của người tốcáo Điều đó có thể dẫn đến đùn đẩy trách nhiệm, làm chẫm trễ thời gian xác minh, đe dọa đến tính mạng, sức khỏe của người tốcáo và người thân của họ 235
Tố cáo tham nhũng được coi là có tính chất nguy hiểm hơn so với các tốcáo thông thường khác Theo khảo sát của Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng Thế giới, hơn 50% số người được phỏng vấn cho biết họ không tố cáo tham nhũng là do sợ bị trả thù 236 Điều này có thể lý giải bởi đối tượng tham nhũng là những người có chức vụ, quyền hạn, địa vị và ảnh hưởng trong xã hội, thường ở "thế mạnh", còn người
"tốcáo" thì thường lại ở "thế yếu" 237 Không ít các trường hợp người tốcáo tham nhũng bị trảthù như vụ
234Điểm a Khoản 1 Điều 35, Luật Tố cáo 2011
235 Một số vấn đềđặt ra trong việc thực hiện các quy định pháp luật về bảo vệngười tố cáo, Viện Khoa học Thanh tra, ngỳ 17/06/2016 (http://giri.ac.vn/mot-so-van-de-dat-ra-trong-viec-thuc-hien-cac-quy-dinh-phap-luat-ve-bao- ve-nguoi-to-cao_t104c2715n2164tn.aspx) [truy cập ngày 1/3/2017]
M ộ t s ố ki ế n ngh ị nh ằ m nâng cao hi ệ u qu ả ti ế p nh ậ n và gi ả i quy ế t t ố cáo tham nhũng trong Doanh nghiệ p Nhà nướ c
tham nhũng trong D oanh nghi ệp Nhà nướ c
5.1 Q uy đị nh rõ cơ chế t ố cáo và gi ả i quy ế t t ố cáo trong Doanh nghi ệ p Nhà nướ c
Theo Luật Tố cáo, có hai loại tố cáo áp dụng đối với DNNN đó là: i) tốcáo đối với hành vi của người có chức vụ, quyền hạn trong DNNN (trong đó có tốcáo hành vi tham nhũng); ii) tố cáo hành vi vi phạm của tổ chức, cá nhân bên ngoài xã hội xâm phạm đến hoạt động của DNNN Hình thức thông tin, tốcáo cũng rất đa dạng, có thể thực hiện dưới cả hình thức kiến nghị, phản ánh Do đó, cần có các quy định cụ thể về cơ chế đểngười lao động và những người liên quan thực hiện quyền tố cáo với doanh nghiệp khi phát hiện tham nhũng xảy ra trong doanh nghiệp đó hoặc xảy ra bên ngoài nhưng ảnh hưởng đến doanh nghiệp; cũng như cơ chế giải quyết tố cáo phù hợp với đặc thù của doanh nghiệp Quy định đó phải bao gồm cảcác quy định chung về tiếp công dân, xửlý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh
Luật Tiếp công dân năm 2013 không quy định về việc tiếp công dân trong DNNN; điều này cũng sẽ làm hạn chế việc người dân thông tin về tham nhũng, tiêu cực phát sinh trong nội bộ doanh nghiệp Nhiều
DNNN hiện nay đang quản lý đội ngũ người lao động rất lớn, có doanh nghiệp quản lý hàng trăm ngàn người Vì vậy, việc thiết lập mô hình tiếp công dân hợp lý sẽ giúp việc tiếp nhận và giải quyết tố cáo tham nhũng trong DNNN có hiệu quả Trong các DNNN, nhất là các tập đoàn, tổng công ty do Thủ tướng thành lập, cần giao cho các Ban Thanh tra làm đầu mối thực hiện nhiệm vụ này; đồng thời cần xác định trách nhiệm tiếp công dân định kỳ của Tổng giám đốc các tập đoàn và tổng công ty
5.2 Quy đị nh rõ th ẩ m quy ề n gi ả i quy ế t t ố cáo phát sinh trong Doanh nghi ệ p
Do các đặc thù trong cơ cấu tổ chức của doanh nghiệp, Luật Tố cáo, Luật PCTN hay Luật Doanh nghiệp phải quy định rõ thẩm quyền giải quyết tố cáo phát sinh trong DNNN Cụ thể, cần quy định cụ thể thẩm quyền giải quyết đối với từng trường hợp; theo đó: i) thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi tham nhũng, tiêu cực của nhân viên trong doanh nghiệp; ii) thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi tham nhũng của người đứng đầu các đơn vị trong doanh nghiệp, iii) thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi tham nhũng, tiêu cực của thành viên Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên, Tổng giám đốc, Phó Tổng giám đốc, giám đốc, phó giám đốc, thành viên Ban Kiểm soát… Đồng thời, quy định trách nhiệm của các bộ và UBND cấp tỉnh là đơn vị chủ quản của các DNNN trong việc tiếp nhận và xử lý tốcáo tham nhũng, tiêu cực trong DNNN để tránh việc các DNNN bao che cho hành vi vi phạm xảy ra
5.3 Quy đị nh v ề b ả o v ệ ngườ i t ố cáo tham nhũng
Hiện nay các quy định về bảo vệngười tốcáo tham nhũng nói chung và bảo vệngười tốcáo tham nhũng trong doanh nghiệp nói riêng còn tương đối thiếu và yếu, vẫn chỉ áp dụng các quy định chung về bảo vệ người tố cáo, trong khi tố cáo tham nhũng có những đặc thù riêng và mức độ nguy hiểm cao hơn Đặc biệt, trong môi trường của doanh nghiệp, khi người lao động tố cáo về hành vi tham nhũng lên chính doanh nghiệp của mình thì khảnăng họ bị trả thù, trù dập rất dễ xảy ra Do vậy, rất cần có các quy định cụ thể, chi tiết, thực tếđể bảo vệ quyền lợi cho người dám tố cáo; từ đó thúc đẩy, động viên người dân tố cáo tham nhũng nói chung, cũng như để người lao động “yên tâm” hơn khi tố cáo tham nhũng trong doanh nghiệp nói riêng Để công tác bảo vệngười tốcáo đạt hiệu quả thực sự trên thực tế rất cần vai trò và hành động cụ thể của các cơ quan chức năng Bảo vệngười tố cáo là công việc khó khăn, phức tạp, đòi hỏi sự tham gia, phối hợp của nhiều cơ quan có thẩm quyền Theo luật, nhiều cơ quan cùng có trách nhiệm trong việc bảo vệ người tốcáo như: cơ quan giải quyết tốcáo, cơ quan công an, ủy ban nhân dân, tổ chức công đoàn cơ sở Do vậy, cần quy định trách nhiệm cụ thể, rõ ràng cũng như sự phối hợp (khi cần thiết) của các chủ thể tham gia trong thực hiện bảo vệngười tố cáo Bên cạnh đó, chỉđịnh một cơ quan chịu trách nhiệm chính trong công tác này cũng là điều cần thiết, có thể là một cơ quan thuộc lực lượng công an Bảo vệngười tố cáo sẽ liên quan trực tiếp đến người bị tố cáo là người có chức vụ, quyền hạn cũng như cơ quan của người có chức vụ, quyền hạn đó, vì thếcơ quan chịu trách nhiệm chính trong bảo vệngười tố cáo cần có quyền lực thật sựvà đủ nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ quan trọng này
Ngoài ra, trong thời gian tới, đểngười dân sẵn sàng tố cáo tham nhũng phát sinh trong DNNN cần phải tiếp tục xác định sự chung tay của cộng đồng doanh nghiệp vào công tác PCTN là một trụ cột chủ yếu trong công tác PCTN
5.4 Thi ế t l ập cơ chế t ố cáo tham nhũng trong doanh nghiệ p
Bản thân các DNNN nên chủđộng thiết lập các kênh tố cáo bảo mật cùng cơ chế phản hồi rõ ràng với các tố cáo đó, để người lao đông tích cực và yên tâm tố cáo khi phát hiện các hành vi tham nhũng xảy ra trong doanh nghiệp Cơ chế tố cáo-phản hồi trong doanh nghiệp cần được xây dựng một cách cụ thể, chi tiết về phạm vi, các kênh tố cáo, trách nhiệm giám sát… Trong phạm vi doanh nghiệp, việc tố cáo có thể được thực hiện qua đường dây nóng điện thoại, thư điện tử, hộp thư góp ý Hệ thống tố cáo này có thể áp dụng cho người lao động, nhà thầu, các doanh nghiệp đối tác
DANH M Ụ C TÀI LI Ệ U THAM KH Ả O
1 Luật Phòng, chống tham nhũng 2005, sửa đổi, bổsung năm 2007 và 2012
2 Luật Tiếp cận thông tin 2016
6 Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 1995
7 Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003
8 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp 2014
9 Luật Chứng khoán 2006, sửa đổi bổsung năm 2010
16 Luật Kinh doanh bất động sản 2014
17 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012
19 Nghị quyết Hội nghịTrung ương 3, khoá X về“Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí”
20 Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về Tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước
21 Nghị quyết 144/2016/QH13 của Quốc Hội về việc lùi hiệu lực thi hành của Bộ luật này từ ngày
1/7/2016 đến ngày Luật sửa đổi, bổ sung một sốđiều của Bộ luật Hình sự có hiệu lực thi hành, trừ một sốquy định có lợi cho người phạm tội
22 Nghị quyết 21/NQ-CP của Chính phủ ban hành Chiến lược quốc gia Phòng, chống tham nhũng đến năm 2020
23 Nghị định 47/2007/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một sốđiều của Luật phòng, chống tham nhũng về vai trò, trách nhiệm của xã hội trong phòng, chống tham nhũng
24 Nghịđịnh 59/2013/NĐ-CP Quy định chi tiết một sốđiều của Luật Phòng, chống tham nhũng
25 Nghịđịnh 108/2013/NĐ-CP Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thịtrường chứng khoán (được sửa đổi trong Nghịđịnh 145/2016/NĐ-CP)
26 Nghịđịnh số107/2006/NĐ-CP Quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vịkhi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách
27 Nghịđịnh 97/2015/NĐ-CP về Quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
28 Nghịđịnh 52/2016/NĐ-CP Quy định tiền lương, thù lao, tiền thưởng đối với người quản lý công ty
TNHH một thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
29 Nghịđịnh 51/2013/NĐ-CP Quy định chếđộ tiền lương, thù lao, tiền thưởng đối với thành viên hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty, kiểm soát viên, tổng giám đốc hoặc giám đốc, phó tổng giám đốc hoặc phó giám đốc, kếtoán trưởng trong công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu
30 Nghị định 91/2015/NĐ-CP vềĐầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp
31 Nghị định 87/2015/NĐ-CP về Giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước
32 Nghịđịnh số71/2013/NĐ-CP vềĐầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
33 Nghịđịnh 81/2015/NĐ-CP về Công bố thông tin của doanh nghiệp nhà nước
34 Thông tư 182/2016/TT-BQP của Bộ Quốc phòng Hướng dẫn công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp nhà nước thuộc Bộ Quốc phòng và doanh nghiệp có vốn góp của nhà nước do Bộ
Quốc phòng làm chủ sở hữu
35 Thông tư số 155/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính Hướng dẫn công bố thông tin trên thị trường chứng khoán
36 Nghịđịnh số78/2013/NĐ-CP về Minh bạch tài sản, thu nhập
37 Thông tư 08/2013/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ Hướng dẫn thi hành các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập
38 Quyết định 91/TTg của Chính phủ vềThí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh
39 Quyết định 90/TTg của Chính phủ về việc Tiếp tục sắp xếp doanh nghiệp nhà nước
40 Quyết định 929/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án “Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015”
41 Nghị định 59/2011/NĐ-CP về Chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần
(sửa đổi bổ sung bằng Nghịđịnh 189/2013/NĐ-CP và Nghịđịnh 116/2015/NĐ-CP)
