TỔNG QUAN
Bối cảnh chính sách
Nghị quyết 09-NQ/TW ngày 09/02/2007, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã xác định kinh tế biển là kinh tế chủ lực của nước ta trong tương lai Ngoài nguồn hải sản tự nhiên rất quan trọng tại các vùng ven biển và ngoài khơi thuộc lãnh thổ Việt Nam, nguồn lợi thủy sản trên các sông như Sông Hồng, Sông Cửu Long, Sông Đồng Nai được đánh giá rất đa dạng với nhiều loài có giá trị kinh tế Theo số liệu cuộc “Tổng điều tra nông thôn, nông nghiệp 2011”, ngành thủy sản góp phần tạo thu nhập cho 719.755 hộ tương đương 1,448 triệu người lao động khu vực nông thôn, 1 trong đó đa phần là nông hộ thu nhập thấp
Tuy nhiên những năm gần đây, nguồn lợi thủy sản đặc biệt nguồn lợi thủy sản ven bờ và các thủy vực nội địa suy giảm một cách nhanh chóng, có nguy cơ cạn kiệt, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống và thu nhập của ngư dân sống phụ thuộc vào nghề khai thác thủy sản Hàng hoạt hộ gia đình đối mặt với nguy cơ tái nghèo hoặc bắt buộc phải chuyển đổi nghề nghiệp, đe dọa ổn định xã hội Do đó, việc quản lý và khai thác sử dụng thủy sản một cách có hiệu quả, duy trì sự phát triển ổn định là một thách thức lớn đang đặt ra đối với ngành thủy sản
Từ khi Luật Thủy sản năm 2003 có hiệu lực thi hành, Chính phủ đã thể hiện sự nỗ lực và quyết tâm trong việc bảo vệ nguồn lợi thủy sản bằng việc ban hành quy định về quản lý đăng ký, đăng kiểm tàu cá, nghiêm cấm các hoạt động khai thác trái phép bằng chất nổ, xung điện và xây dựng chương trình tổng thể bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2010 theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg ngày 16/07/2004 của Thủ tướng Chính phủ, trong đó tập trung vào các chương trình: phục hồi, tái tạo và phát triển nguồn lợi thuỷ sản; quy hoạch các khu bảo tồn biển, các vùng cấm khai thác thuỷ sản; xây dựng các mô hình quản lý nguồn lợi thuỷ sản với sự tham gia của cộng đồng; xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về nguồn lợi thuỷ sản
1 Tổng Cục thống kê (2011) Đánh giá kết quả đạt được sau 5 năm thực hiện Chương trình đã đạt được những kết quả: quy hoạch và triển khai 45 khu bảo tồn vùng nước nội địa và 16 khu bảo tồn biển; tái tạo, phục hồi và phát triển nguồn lợi thủy sản ở một số điểm như Phú Quốc, Khánh Hòa, Bình Định; xây dựng cơ sở dữ liệu ban đầu về đa dạng sinh học và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật 2
Ngày 13/02/2012 Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định 188/2012/QĐ-TTg
“Về việc phê duyệt Chương trình bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2020” tiếp tục kế thừa các quan điểm quản lý, mục tiêu và cơ chế chính sách tương tự Quyết định 131/2004/QĐ-TTg đã thực hiện từ năm 2004 Dự kiến kinh phí để thực hiện chương trình khoảng 796 tỷ đồng
Tuy nhiên trên thực tế, tại nhiều thủy vực các dấu hiệu suy giảm nguồn lợi thủy sản ngày càng rõ rệt hơn Đặc biệt nguồn lợi thủy sản ven bờ và các thủy vực nội địa có nguy cơ suy kiệt Nhiều loài thủy sản trở thành loài quý hiếm và có nguy cơ tiệt chủng, chất lượng môi trường sống của các loài thủy sinh vật có xu hướng ngày càng giảm Đồng Nai được là một trong những Tỉnh nội địa có nguồn lợi thủy sản đa dạng với nhiều giống loài quý Trong Tỉnh ngoài hệ thống sông Đồng Nai, còn có hồ thủy điện Trị An (diện tích 32.400ha) và 16 hồ chứa lớn nhỏ khác, nguồn lợi thủy sản là sinh kế quan trọng cho khoảng 17.996 người dân sống bằng nghề khai thác và nuôi trồng thủy sản 3 Thực hiện chương trình phát triển và bảo vệ nguồn lợi thủy sản của Chính phủ, tỉnh Đồng Nai thực hiện nghiêm túc các chỉ đạo và đã thành lập được Khu bảo tồn thiên nhiên- văn hóa Đồng Nai với nhiệm vụ bảo tồn và phát triển sự đa dạng sinh học hệ sinh thái rừng Nam Cát Tiên và nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Hiện trạng quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở Đồng Nai là một minh chứng thực tiễn sinh động cho tác động của chính sách bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở nước ta
3 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012), Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 và định hướng đến năm 2020.
Vấn đề chính sách
Nguồn lợi thủy sản tai nước ta được quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận, mọi người dân đều được phép tham gia khai thác nguồn lợi thủy sản nhưng phải tuân thủ các quy định pháp luật và sự quản lý của các cơ quan chức năng Để thực hiện chức năng quản lý, đảm bảo sự tuân thủ pháp luật và ngăn chặn các hành vi khai thác trái phép, nhà nước đã đầu tư rất nhiều nguồn lực cho công tác thanh tra kiểm tra; bổ sung nhân lực, phương tiện cho công tác kiểm ngư; xây dựng các khu bảo tồn…nhằm mục tiêu bảo vệ và phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản Tuy nhiên, kết quả cho thấy nguồn lợi thủy sản đã không được bảo vệ và phát triển một cách hiệu quả Thậm chí tại nhiều thủy vực, nguồn lợi thủy sản có dấu hiệu của sự suy giảm nghiêm trọng Cụ thể năng suất khai thác trên một đơn vị công suất của tàu, thuyền qua các năm có chiều hướng giảm một cách rõ rệt Năm 1990, năng suất khai thác bình quân đạt 897 kg/CV Đến năm 2000, năng suất đã giảm mạnh còn 493 kg/CV và đến năm 2010 năng suất khai thác chỉ còn 371 kg/CV 4 Hơn nữa, sự đa dạng thành phần các loài thủy sản cũng bị giảm sút Số lượng loài cá có nguy cơ tuyệt chủng phải đưa vào sách Đỏ Việt Nam tăng lên cả về số lượng và cấp độ nguy cấp Cụ thể, số lượng loài thủy sản có tên sách Đỏ Việt Nam 1992 là 70 loài đến năm 2002 đã tăng lên thành 89 loài, trong đó có 3 loài cá được xác định đã tuyệt chủng ngoài thiên nhiên 5
Nguồn lợi thủy sản là một dạng hàng hóa công được tự do tiếp cận Việc áp dụng cơ chế tự do tiếp cận trong quản lý nguồn lợi thủy sản thường dẫn đến tình trạng nguồn lợi bị khai thác quá mức và suy kiệt Thu nhập từ khai thác thủy sản sẽ thu hút ngày càng nhiều ngư dân tham gia hoạt động khai thác Để thu được lợi ích tối đa, ngư dân khai thác hết khả năng của mình mà không quan tâm đến khả năng tái tạo của nguồn lợi thủy sản Kinh nghiệm quản lý nguồn lợi thủy sản các quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) cho thấy hầu hết sự suy giảm trữ lượng các loài thủy sản ở các quốc gia này
4 Trích dẫn số liệu từ Viện Nghiên cứu Quản lý Trung ương (2008) và Viện Kinh tế Quy hoạch Thủy sản
5 Số liệu trích dẫn từ Lê Thiết Bình – Cục Khai thác và Bảo vệ Nguồn lợi Thủy sản được chứng minh là do việc áp dụng các biện pháp quản lý, kiểm soát truyền thống trước đây đã không đủ khả năng ngăn chặn các vấn đề nảy sinh do cơ chế tự do tiếp cận 6
Từ tình hình thực tiễn đang diễn ra và kinh nghiệm thất bại các quốc gia thuộc OECD, vấn đề được đặt ra liệu chính sách quản lý và chương trình bảo nguồn lợi thủy sản đang thực hiện có thực sự hiệu quả trong việc bảo vệ và phát triển bền vững nguồn lợi thủy sản tại các thủy vực trong nước, điển hình như trường hợp tại hồ Trị An- Đồng Nai?
Câu hỏi chính sách
Xuất phát từ vấn đề đã đặt ra, luận văn sẽ tập trung trả lời 02 câu hỏi nghiên cứu chính: i Liệu chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản hiện tại có thực sự hiệu quả, giúp cải thiện tính bền vững của nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An? ii Trong trường hợp chính sách không hiệu quả, giải pháp cải thiện hiệu quả chính sách là gì?
Mục tiêu nghiên cứu
Luận văn được thực hiện nhằm đánh giá tác động các chính sách quản lý bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, đặc biệt tính hiệu quả các chương trình theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ-TTg của Chính phủ tác động đến nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Từ kết quả phân tích tác giả sẽ đề xuất những giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả chính sách quản lý hiện tại Kết quả nghiên cứu luận văn sẽ là bài học kinh nghiệm trong việc quản lý nguồn lợi thủy sản tại các hồ chứa khác cũng như các thủy vực khác trong cả nước.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các chính sách quản lý nguồn lợi đang áp dụng trên hồ Trị An; luận văn sẽ tập trung phân tích kết quả tác động của chính sách lên hệ sinh thái và sinh kế của ngư dân sinh sống trên hồ Trị An Dựa trên các tiêu chí đánh giá tính bền
6 Hartwick J & Olewer.N (1998) vững của việc phát triển khai thác thủy sản, luận văn sẽ chỉ ra những ưu điểm đạt và những điểm tồn tại của chính sách để từ đó đề xuất những kiến nghị phù hợp
Các chính sách quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản được áp dụng đồng nhất tại hầu hết các địa phương và các thủy vực trong cả nước trên cơ sở Luật Thủy sản 2003 Do đó, luận văn xác định trong phạm vi nghiên cứu chính sách áp dụng trong thủy vực hồ Trị An- Tỉnh Đồng Nai để đại diện cho chính sách chung về quản lý nguồn lợi thủy sản đang áp dụng tại nước ta.
Phương pháp nghiên cứu và thu thập số liệu
Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong luận văn là phương pháp định tính Kết hợp các số liệu thống kê từ các cơ quan chức năng và những phản hồi từ ngư dân khai thác thủy sản và các cán bộ quản lý tại địa phương thông qua phỏng vấn trực tiếp kết hợp phỏng vấn nhóm, để từ đó có được những thông tin đa chiều và chính xác về hiệu quả chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản, trong đó trọng tâm là chương trình theo Quyết định 131/2004/QĐ- TTg và 188/2012/QĐ-TTg của chính phủ Luận văn sử dụng các cơ sở lý thuyết kinh tế học về tài nguyên thiên nhiên và kinh nghiệm quản lý thủy sản của các nước trên thế giới nhằm phân tích những nguyên nhân tính hiệu quả và những hạn chế của chính sách, từ đó đưa ra nhưng kiến nghị nhằm cải thiện hiệu quả của chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An
1.6.2 Thu thập số liệu Để nắm bắt vấn đề một cách tổng quan và chính xác, tác giả thực hiện thu thập thông tin thứ cấp ban đầu từ báo chí, báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Đồng Nai, Chi cục Thủy Sản Đồng Nai
Sau khi nắm bắt tổng quan vấn đề, để có được thông tin chi tiết và dẫn chứng thực tiễn, tác giả thực hiện phỏng vấn trực tiếp các 50 nông hộ sinh sống và tham gia hoạt động đánh thủy sản trên hồ Trị An Trong đó 08 hộ thuộc vùng thượng nguồn, 21 hộ trung nguồn và
21 hộ thuộc vùng hạ nguồn Số lượng mẫu khảo sát tại mỗi huyện được xác định căn cứ trên số liệu tổng hợp về tình hình khai thác thủy sản của Chi cục thủy sản Đồng Nai Nội dung phỏng vấn nông hộ sẽ về các vấn đề sinh kế, hiện trạng khai thác nguồn lợi thủy sản và chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản địa phương Đồng thời, để có cách nhìn nhận toàn diện về vấn đề, tác giả thực hiện phỏng vấn trực tiếp các cán bộ trực tiếp thực thi chính sách nhằm tìm hiểu cách nhìn nhận vấn đề từ các cơ quan quản lý địa phương
Số liệu, thông tin sơ cấp và thứ cấp sau khi được thu thập qua phỏng vấn sẽ được tổng hợp, thống kê, so sánh bằng các công cụ thống kê cơ bản.
Kết cấu luận văn
Kết cấu luận văn sẽ bao gồm 05 chương Nội dung Chương 01 sẽ giới thiệu tổng quát vấn đề chính sách cần nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu sử dụng trong luận văn Chương 02 sẽ trình bày tổng quan cơ sở lý thuyết được sử dụng và những nghiên cứu khoa học của các tác giả trong nước và thế giới đã thực hiện trong lĩnh vực thủy sản Chương 03 sẽ trình bày tổng quan hiện trạng hoạt động khai thác thủy sản tại Việt Nam từ trước đến nay, đặc biệt tại khu vực hồ Trị An-Đồng Nai Chương 4 sẽ phân tích kết quả nghiên cứu qua việc khảo sát điều tra của tác giả đã thực hiện Cuối cùng, Chương 05 sẽ trình bày kết luận và kiến nghị chính sách nhằm cải thiện hiệu quả chính sách quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An.
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
Cơ sở lý thuyết
Thể chế chính trị và hệ thống quyền sở hữu là nguyên nhân sâu xa của đầu tư và tăng trưởng 7 Một hệ thống quyền tài sản được xác lập rõ ràng sẽ cho con người sẽ có cảm giác an toàn, phần thưởng dễ đoán định, từ đó, tạo động cơ cho họ tham gia đầu tư, tích lũy để phát triển Quyền tài sản là tập hợp của nhiều quyền lợi mang tính loại trừ 8 Nguồn lợi thủy sản tương tự như vật quyền có thể có các quyền như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt, quyền hạn chế người thứ ba, quyền canh tác, cho thuê… Một hệ thống quản lý dựa vào quyền tài sản được thiết kế tốt có khả năng ngăn chặn sự cạn kiệt nguồn lợi thủy sản và hệ sinh thái 9
Tại nước ta, để được tham gia hoạt động khai thác thủy sản, tàu thuyền phải được đăng ký, đăng kiểm, kiểm tra các điều kiện an toàn mới được cấp giấy phép khai thủy sản Tại nhiều quốc gia trên thế giới, giấy phép khai thác thủy sản là một dạng quyền tài sản Phân loại theo Cơ chế quyền tài sản có 4 hình thức khác nhau của cơ chế quyền tài sản: tư nhân, công cộng, nhà nước và cơ chế không tài sản (tự do tiếp cận) Cơ chế quyền tài sản trong thực tế thường là sự kết hợp đặc tính của 04 hình thức cơ bản trên 10
Nguồn lợi thủy sản được xem hàng hóa công không thuần túy Dựa vào 02 đặc tính của hàng hóa, việc khai thác nguồn lợi thủy sản có tính cạnh tranh nhưng không có tính loại trừ Không có cá nhân, tổ chức có thể ngăn cản người khác thực hiện việc khai thác thủy sản nhưng hoạt động khai thác nguồn lợi của một người sẽ ảnh hưởng đến khả năng khai
7 Acemoglu và các cộng sự (2012)
10 Khái niệm được trích dẫn từ Cochrane,L.H & Garcia,M.S (2009), tr.492 thác nguồn lợi thủy sản của người khác Tùy thuộc ở mỗi quốc gia, nhà nước quy định nguồn lợi thủy sản theo cơ chế “tự do tiếp cận” hoặc quyền tiếp cận được gắn với quyền sở hữu cá nhân hoặc bị hạn chế bằng giấy phép khai thác mà nhà nước sẽ có biện pháp quản lý bằng các mệnh lệnh hành chính hay bằng cơ chế thị trường
Trong khai thác thủy sản, cơ chế tự do tiếp cận (open acess) là tình trạng ngư trường trong đó bất cứ ai muốn khai thác thủy sản đều có thể thực hiện điều đó Việc tiếp cận với nguồn lợi là tự do với tất cả mọi người bởi vì không có sự sở hữu riêng về nguồn lợi Tình trạng này không nên bị nhầm lẫn với “tài sản chung”, một hình thức sở hữu chung của nguồn tài nguyên và kiểm soát việc tiếp cận nó 11
Trái ngược với cơ chế tự do tiếp cận là cơ chế sở hữu tư nhân Tại các quốc gia khác, quyền được khai thác nguồn lợi thủy sản được xem như một loại giấy phép có thể trao đổi
Phổ biến nhất là hạn ngạch cá nhân có thể trao đổi (Individual transferable quota - ITQ) Một loại quyền để thực hiện việc thu hoạch một lượng tài nguyên đặc thù mà có thể chuyển nhượng, ví dụ như là bằng cách bán, cho thuê hay để lại thừa kế Một loại hạn ngạch được phân bổ cho cá nhân người đánh bắt thủy sản hay người sở hữu tàu đánh bắt thủy sản và có thể bán lại cho người khác 12 Do đó, quản lý nguồn lợi thủy sản theo cơ chế hạn ngạch sẽ loại trừ tình trạng không ai thực sự sở hữu với nguồn lợi thủy sản
Nguồn lợi thủy sản trong tự nhiên có khả năng tái sinh nhưng có giới hạn Trong điều kiện quản lý theo cơ chế tự do tiếp cận, không ai thực sự sở hữu nguồn lợi thủy sản, người dân được tự do và không bị hạn chế trong việc khai thác thủy sản Lợi nhuận từ khai thác thủy sản sẽ thu hút ngư dân tham gia hoạt động khai thác ngày càng nhiều Do không ai thực sự sở hữu nguồn lợi thủy sản ngoài tự nhiên, các loài thủy sản không được ngư dân này khai thác thì sẽ bị người khác đánh bắt, nên ngư dân có xu hướng sử dụng tối đa cường lực khai thác của mình dẫn đến tình trạng nguồn lợi thủy sản bị khai thác quá mức, trữ lượng sẽ sụt giảm, cạn kiệt trong tương lai do không có điều kiện để tái tạo Hơn nữa, việc ngư dân tận dụng tối đa cường lực, khai thác không chọn lọc nên tỷ lệ cá tạp, cá chưa đạt kích cỡ
11 Khái niệm được trích dẫn từ Cochrane, K.L & Garcia, S.M (2009), tr.489
12 Khái niệm được trích dẫn từ Cochrane, K.L & Garcia, S.M (2009), tr.485 thương phẩm tăng lên; giá bán trên thị trường ở mức thấp Điều này làm giảm hiệu quả của việc khai thác nguồn lợi thủy sản
Tại trạng thái cân bằng hoạt động khai thác, chi phí trong trường hợp được quản lý theo tự do tiếp cận bằng với chi phí bình quân Đối với trường hợp nguồn lợi được quản lý theo
Trong điều kiện sở hữu tư nhân về quyền khai thác, ngư dân có điều kiện để tối ưu hóa hoạt động khai thác của mình bằng cách chỉ khai thác khi lợi nhuận biên trên một đơn vị thủy sản khai thác lớn hơn chi phí biên họ phải bỏ ra 13
Như vậy, việc quản lý nguồn lợi thủy sản theo cơ chế tự do tiếp cận vừa không khuyến khích người dân khai thác bảo vệ nguồn lợi thủy sản một cách hiệu quả, đồng thời cơ chế tự do tiếp cận nguồn lợi thủy sản dẫn đến hiệu quả kinh tế thấp hơn so với đánh bắt trong điều kiện quyền tiếp cận được cá nhân hóa
2.1.3 Lý thuyết Khai thác thủy sản bền vững
Hoạt động khai thác thủy sản được xem là Khai thác thủy sản bền vững (sustainable fishing) khi “Hoạt động khai thác thủy sản mà không gây ra hoặc dẫn đến sự thay đổi không mong muốn về sinh học và hiệu quả kinh tế, sự đa dạng sinh học, hay cấu trúc và chức năng của hệ sinh thái từ thế hệ này qua thế hệ khác” 14
Nguồn lợi thủy sản là dạng tài nguyên có thể tái tạo.Tuy nhiên, nếu khai thác và sử dụng không hợp lý có thể dẫn đến việc cạn kiệt nguồn tài nguyên này Dựa trên mô hình Schaefer (1957), trữ lượng thủy sản tăng trưởng theo dạng hàm logistic 15 Trong mỗi thủy vực, quần thể các loài thủy sản có thể đạt mức sinh khối tối đa ܵҧ trong điều kiện không có hoạt động khai thác Khi xuất hiện hoạt động khai thác nguồn lợi thủy sản sẽ bị tác động theo 3 trường hợp sau đây:
- Trường hợp 1: Cường lực khai thác vượt quá mức tăng trưởng sản lượng tối đa của quần thể (mức H1), nguồn lợi thủy sản bị rơi vào tình trạng khai thác quá mức (lạm thác)
Kết quả là nguồn lợi thủy sản sẽ dần bị khai thác cạn kiệt
14 FAO fisheries glossary, truy cập ngày 23/04/2013 tại địa chỉ http://www.fao.org/fi/glossary/
Khung phân tích phát triển bền vững nghề khai thác thủy sản
Luận văn sử dụng bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO vè sự phát triển bền vững” để đánh giá mức độ bền vững nghề khai thác hải sản Bộ tiêu chí do hai tác giả Garcia & Staples
(1999) 16 xây dựng được FAO phổ biến rộng rãi
Theo đánh giá các chuyên bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO về sự phát triển bền vững” có tính tổng quát và linh hoạt cao; các chỉ tiêu có thể tích hợp để thích hợp với nhiều loại hình thủy vực và ở các quy mô khác nhau Tuy nhiên, hạn chế của bộ tiêu chí đánh giá là không thể chi tiết cho những mục tiêu riêng biệt
Dựa trên nền tảng cơ bản của bộ tiêu chí, nhiều quốc gia đã xây dựng bộ tiêu chí đánh giá riêng cho mình, phù hợp với sự phát triển của quốc gia Điển hình như tại Đài Loan đã kết hợp với các chỉ tiêu khác để từ nhiều nguồn như FAO, Garcia và ctg (1999) xây dựng hệ thống chỉ tiêu phát triển thủy sản bền vững cho riêng quốc gia dựa trên các khía cạnh về hệ sinh thái, xã hội, kinh tế và thể chế 17
Trong điều kiện cơ sở dữ liệu thống kê về nguồn lợi thủy sản tại nước ta còn hạn chế và việc áp dụng đánh giá trên một thủy vực nước ngọt như hồ Trị An còn chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ thì bộ khung đánh giá mang tính linh hoạt cao là phù hợp cho luận văn Bộ tiêu chí “Định nghĩa của FAO về sự phát triển bền vững” đánh giá dựa trên 05 tiêu chí:
- Tiêu chí về sinh thái: Tiêu chí được đánh giá căn cứ vào sự phong phú về sản lượng, tính đa dạng về sinh học và khả năng tái tạo, hồi phục nguồn lợi trở về trạng thái ban đầu của quần thể hệ sinh thái
- Tiêu chí về môi trường: So sánh với hệ điều kiện sơ khai, ban đầu, đánh giá các nguy cơ tác động làm biến đổi môi trường sống của các loài thủy sản trong hệ sinh thái
16 Garcia & Staples đồng thời là tác giả chính biên soạn “Indicators for sustainable development of marine capture fisheries FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries” của tổ chức FAO(1999)
17 Wen Hong Liu et al (2005)
- Tiêu chí về công nghệ: Đánh giá năng lực khai thác của đội tàu cũng như tác động của ngư cụ lên môi trường sống các loài thủy sản trong thủy vực
- Tiêu chí về thể chế: Đánh giá sự phù hợp của hệ thống quy định pháp luật; tổ chức bộ máy và năng lực thực thi các quy định pháp luật của hệ thống cơ quan
- Tiêu chí về con người: Đánh giá lợi ích từ khai thác (làm thức ăn, tạo việc làm, nguồn thu nhập), bối cảnh xã hội (gắn kết xã hội, sự tham gia, sự tuân thủ)
Trong 05 yếu tố kể trên, yếu tố thể chế đóng vai trò quan trọng quyết định đến hành vi khai thác thủy sản của ngư dân Từ đó, thể chế sẽ ảnh hưởng đến các yếu tố còn lại Vì vậy, hiệu quả của chính sách phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố thể chế
Hình 2.2: Sơ đồ khung phân tích bền vững của FAO
(Nguồn: Tác giả hiệu chỉnh theo tài liệu của FAO (1999), trang 44)
Tổng quan các nghiên cứu trước
Quản lý và khai thác một cách hiệu quả và bền vững nguồn lợi thủy sản là một vấn đề toàn cầu, nhận được nhiều sự quan tâm và nghiên cứu từ nhiều nhà khoa học trên thế giới Các nghiên cứu tập trung các vấn đề về đặc điểm sinh học, sinh thái, công nghệ khai thác và chế biến thủy sản, kinh tế
Việc sử dụng các công cụ thị trường trong quản lý nguồn lợi thủy sản ví dụ hệ thống hạn ngạch cá nhân có thể trao đổi (ITQ- Individual Transferable Quotas) được nghiên cứu bởi nhiều tác giả, tại các quốc gia như Mỹ, Úc, New Zealand… đều có các nghiên cứu của cá nhân, cơ quan chính phủ trong việc đánh giá hiệu quả của việc áp dụng ITQ tại quốc gia của mình Chẳng hạn Annala (1996) với vai trò là thành viên Bộ Thủy sản New Zealand đã có báo cáo tổng hợp đánh giá hiệu quả sau 08 năm thực hiện việc áp dụng hệ thống ITQ tại New Zealand Kết quả đánh giá việc áp dụng hệ thống ITQ tại New Zealand cho thấy sự thành công trên khía cạnh sinh học, hiệu quả thị trường Tuy nhiên, hệ thống vẫn còn những vấn đề cần khắc phục Kerr (2004) tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện việc áp dụng hệ thống ITQ tại New Zealand 18 Nổi bật trong các nghiên cứu về việc áp dụng hệ thống ITQ trong quản lý nguồn lợi thủy sản phải kể đến nghiên cứu định lượng của Costello và các cộng sự (2008) Để trả lời cho câu hỏi liệu việc áp dụng hệ thống ITQ có làm giảm nguy cơ cạn kiệt nguồn lợi thủy sản trên thế giới, Costello và các cộng sự sử dụng 11.135 số liệu thống kê về thủy sản từ năm 1950-2003, để so sánh sự khác biệt giữa 121 trường hợp có áp dụng hệ thống ITQ và số còn lại không áp dụng hệ thống ITQ Kết quả nghiên cứu chỉ ra hệ thống ITQ có hiệu quả trong việc giảm sự khai thác quá mức nguồn lợi thủy sản toàn cầu
Tại Việt Nam, các nghiên cứu chính sách quản lý thủy sản hướng đến đánh giá hiệu quả việc áp dụng mô hình đồng quản lý triển khai áp dụng tại nột số địa điểm như hệ đầm phá- Tam Giang-Thừa Thiên Huế, Nghệ An, Sóc Trăng…nhằm đúc rút những kinh nghiệm và hướng đến triển khai rộng rãi mô hình đồng quản lý nghề cá trên phạm vi cả nước Tuy nhiên kết quả đạt được từ mô hình này còn rất hạn chế 19 Vấn đề đánh giá hiệu quả của các chính sách tập trung phần lớn tại các nguồn lợi thủy sản ngoài biển Điển hình nghiên cứu của Pomeroy và các cộng sự (2008) về chính sách quản lý thủy sản biển quy mô nhỏ tại Việt Nam đã đưa đến kết luận nguồn lợi thủy sản ven bờ đang bị khai thác quá mức và cần
18 Bài viết của Kerr (2004) là chương 5 trong “Tradeable permits: policy evaluation, design and reform” của tổ chức OECD(2004)
19 Thu Hiền (2012), Hội thảo đánh giá tổng kết mô hình đồng quản lý thủy sản phải có những giải pháp để chấm dứt tình trạng này Trong khi đó các nghiên cứu về sử dụng công cụ thị trường trong quản lý thủy sản hoặc nghiên cứu tại các thủy vực nội địa như sông ngòi, hồ chứa…thì chưa được nghiên cứu nhiều
Nguồn lợi thủy sản hồ Trị An nhận được sự quan tâm nghiên cứu của rất nhiều nhà nghiên cứu trong nước Vũ Cẩm Lương và Lê Thanh Hùng (2010) thực hiện khảo sát 203 hộ ngư dân trong 03 năm 2007-2009 nhằm đánh giá sản lượng thông qua ngư cụ và thành phần loài trên hồ Trị An Kết quả nghiên cứu cho thấy tình trạng các loài cá có giá trị kinh tế đã bị khai thác quá mức trên hồ Trị An 20 Nghiên cứu của Nguyễn Thanh Tùng, Nguyễn Văn Trọng (2003) về sự đa dạng sinh học và thành phần các loài cá trong quần thể hệ sinh thái trên hồ giúp các nhà quản lý hiểu được tập tính sinh học và thành phần loài thủy sản trong hồ, từ đó kiến nghị các chính sách quản lý thông qua biện pháp về sinh học Tuy nhiên, lĩnh vực nghiên cứu về chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An dưới góc độ thể chế còn hạn chế.
Kinh nghiệm quản lý quốc tế
Trên thế giới, xu hướng tư nhân hóa và sử dụng các công cụ thị trường để quản lý nguồn lợi thủy sản ngày càng phổ biến Trong đó, phương thức sử dụng hạn ngạch trong quản lý nguồn lợi thủy sản như ITQ được xem một trong những công cụ dựa vào thị trường thành công nhất đang được áp rộng rãi trên thế giới Đến nay, trên toàn thế giới đã có 18 quốc gia với 249 trường hợp áp dụng quản lý các loài cá theo phương thức ITQ 21 New Zealand là quốc gia triển khai áp dụng hệ thống ITQ trên toàn quốc gia Theo cách quản lý này, tổng mức giới hạn sản lượng được phép khai thác sẽ được chia nhỏ và phân bổ cho người tham gia khai thác theo một cơ chế phân bổ riêng tùy thuộc chính sách quản lý của mỗi quốc gia
Người nhận có thể bán hoặc cho thuê hạn ngạch khi không có sử dụng hết hoặc mua lại hạn ngạch từ người khác nếu có nhu cầu phù hợp với phương tiện trang bị của mình để khai thác Vì vậy người nhận được tự tìm phương án để giảm thiểu chi phí khai thác và gia
20 Vũ Cẩm Lương & Lê Thanh Hùng (2010)
21 Tietenberg, T & Lewis, L (2012, tr.343) tăng lợi ích thu được từ hạn ngạch khai thác Những lợi ích thấy được từ việc sở hữu hạn ngạch khai thác sẽ là động cơ thúc đẩy sự tuân thủ các quy định và hành động bảo vệ nguồn lợi thủy sản trong tương lai
2.4.2 Quản lý thủy sản bằng công cụ ITQ tại New Zealand
Hệ thống ITQ chính thức được áp dụng trong quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản tại New Zealand từ năm 1986 Bên cạnh hệ thống ITQ, ngành thủy sản New Zealand còn áp dụng các biện pháp quản lý hành chính như quy định khu vực khai thác, phương tiện khai thác được phép sử dụng, ngư cụ khai thác bị cấm, và mùa vụ cấm khai thác Tất cả tạo thành hệ thống quản lý bằng hạn ngạch (Quota management system-QMS) Hằng năm, việc xác định mức tổng sản lượng được phép khai thác (TAC) được quyết định bởi sự đồng thuận các cơ quan chức năng, nhà khoa học, đại diện các nhà khai thác thủy sản và các nhóm hoạt động liên quan đến môi trường Điều này mang lại sự cân bằng lợi ích giữa các bên liên quan và ngăn chặn tình trạng khai thác vượt quá mức sản lượng bền vững tối đa (Maximum sustainable yield- MSY) của quần thể loài
Hệ thống ITQ tại New Zealand được xác lập theo loài và khu vực khai thác, hạn ngạch chỉ có thể được trao đổi mua bán trong cùng loài và cùng khu vực khai thác trong năm Các quy định pháp lý được thiết lập nhằm bảo vệ một số loài đặc thù, giới hạn khu vực khai thác và giới hạn sự nắm giữ hạn ngạch của người nước ngoài Tất cả các trao đổi phải được báo cáo đến cơ quan quản lý trước khi người mua sử dụng Cá thu hoạch phải trùng khớp với hạn ngạch và được đối chiếu khi họ đem bán Việc truy xuất chéo sổ ghi chép sản lượng cá đánh bắt của tàu và nhà thu mua Kết hợp cùng các chương trình giám sát kiểm tra của không quân và người giám sát trên tàu giúp cho quá trình thực thi và tuân thủ được đảm bảo một cách đúng quy định Hành động báo cáo sai bị xem là vi phạm pháp luật 22
Hiệu quả của việc áp dụng ITQ tại New Zealand được thể hiện rõ nét qua khía cạnh sinh học Hầu hết các loại cá đều không rơi vào tình trạng bị đánh bắt quá mức dẫn đến suy kiệt
Sản lượng nhiều loài đã có dấu hiệu phục hồi và mức tổng sản lượng được phép khai thác
22 OECD (2004) được nâng cao 23 Thị trường mua bán, cho thuê hạn ngạch khai được vận hành khá hiệu quả Trong năm đầu hoạt động chỉ có 22% người sở hữu hạn ngạch tham gia thị trường, đến năm 2000 số người tham gia mua bán hạn ngạch đã lên đến 70% 24 Tuy nhiên, vấn đề tồn tại khi áp dụng ITQ là giải quyết sinh kế cho những người khai thác thủ công và người khai thác nhỏ đã bị loại ra trong quá trình áp dụng hệ thống quản lý ITQ Mặc dù hệ thống ITQ tại New Zealand vẫn còn tồn tại những vấn đề chưa được giải quyết triệt để Tuy nhiên, kết quả đạt của New Zealand trong việc quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản rất trân trọng Việc so sánh đúc kết những kinh nghiệm thành công trong việc thực thi chính sách quản lý thủy sản tại New Zealand là rất hữu ích cho hoạt động quản lý thủy sản của nước ta
Như vậy luận văn sẽ sử dụng cơ sở lý thuyết về cơ chế quyền tài sản, nguồn lợi cộng đồng và thuyết khai thác thủy sản bền vững để phân tích dựa trên các yếu tố của khung phân tích của FAO để giải quyết vấn đề chính sách
23 Suzi, K trích dẫn Annala và các cộng sự (2000)
QUẢN LÝ NGUỒN LỢI THỦY SẢN TẠI VIỆT NAM
Lịch sử chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản qua các thời kỳ
Các chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản tại nước ta thay đổi theo hoàn cảnh lịch sử đất nước và chính sách chung của nền kinh tế 25
Giai đoạn trước 1985: Khai thác nguồn lợi thủy sản quy mô còn nhỏ phục vụ cho mục đích tiêu thụ nội địa Việc khai thác nguồn lợi thủy sản do các hợp tác xã và các công ty thuộc sở hữu nhà nước
Giai đoạn 1986 - 2003: Năm 1986 cùng với chính sách đổi mới của kinh tế, tư nhân được tham gia nhiều hơn các hoạt động khai thác thủy sản, thay thế dần các hợp hợp tác xã Năm
1989, trước sự phát triển mạnh mẽ các hoạt động khai thác thủy sản, Pháp lệnh về quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ra đời đã thể chế hóa hoạt động quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta đáp ứng các yêu cầu đặt ra đối với chính sách quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản trong tình hình mới
Giai đoạn 2003 - nay: Luật Thủy sản được thông qua năm 2003, có hiệu lực từ ngày 01-07-
2004 Tại thời điểm được ban hành, với 9 chương, 62 điều Luật Thủy sản đã bao quát khá tốt các hoạt động liên quan đến thủy sản; tạo nền tảng pháp lý quan trọng trong việc điều chỉnh các hoạt động quản lý khai thác và nuôi trồng thủy sản tuân thu quy định pháp luật
Các quy định về bảo vệ nguồn lợi thủy sản và khai thác thủy sản được quy định tại Chương
2 và Chương 3 của Luật Các quy định hướng đến việc quản lý thủy sản có trách nhiệm và bền vững hơn Tuy nhiên quá trình thực thi, áp dụng trong công tác quản lý rất kho khăn
Hơn 200 văn bản hướng dẫn đã được ban hành nhằm hỗ trợ quá trình thực nhưng vẫn không theo kịp sự biến đổi nhanh chóng và phức tạp các hoạt động của ngành thủy sản Đánh giá tổng kết sau 7 năm thực hiện Luật Thủy sản, đã có nhiều ý kiến nêu lên sự cần thiết phải sửa đổi một số nội dung của Luật Thủy sản 2003 cho phù hợp với điều kiện phát triển thực tế và các thông lệ quốc tế
25 Tác giả tham khảo sự phân chia theo các giai đoạn lịch sử từ Pomeroy, R và cộng sự (2008),
Tình hình quản lý nguồn lợi thủy sản ở nước ta hiện nay
Ngành thủy hải sản có vai trò quan trọng trong cơ cấu nền nông nghiệp nước ta Cụ thể năm 2012, giá trị xuất khẩu thủy sản đạt 6,134 tỷ USD, chiếm 22,27% tổng giá trị xuất khẩu toàn ngành nông nghiệp Cơ cấu sản lượng trong ngành thủy sản đang có sự chuyển biến theo hướng gia tăng tỷ trọng sản lượng thủy sản từ nuôi trồng, giảm tỷ trọng sản lượng từ khai thác Tuy nhiên sản lượng thủy sản từ khai thác vẫn chiếm trên 50% tổng sản lượng thủy sản nước ta
Việt Nam được đánh giá là nước có nguồn lợi thủy sản phong phú Tổng trữ lượng nguồn lợi hải sản nước ta ước 5.075.143 triệu tấn với mức khai thác bền vững 2.147.444 triệu tấn 26 Tuy nhiên có sự khác biệt rất lớn giữa mức sản lượng khai thác bền vững vùng gần bờ và vùng xa bờ Phần lớn sản lượng tập trung tại vùng biển ngoài khơi, vùng khai thác xa bờ Sản lượng khai thác bền vững vùng ven bờ (khu vực có độ sâu nhỏ hơn 50m) ước tính chỉ khoảng 582.212 tấn 27 Tương đương mức sản lượng khai thác những năm 1985-1990, cùng với sự gia tăng dân số và nhu cầu của thực phẩm của con người, nếu như khoảng năm
1990 sản lượng khai thác chỉ có 779.151 tấn thì đến năm 2011 sản lượng khai thác tăng gấp 3,2 lần lên mức 2.502.500 tấn 28 Do đó, nguồn lợi thủy sản ven bờ đã bị khai thác vượt ngưỡng bền vững trong khoảng thời gian dài hơn 20 năm qua Hậu quả của việc khai thác quá mức giới hạn bị là nguồn lợi thủy sản nhiều ngư trường suy giảm, nhiều loài thủy sản có nguy cơ tuyệt chủng
27 Pomeroy, R và cộng sự (2008) trích dẫn số liệu nghiên cứu Nguyen Long (2002)
28 Tác giả tự tổng hợp từ FISHSTAT
Hình 3.1: Sản lượng thủy sản khai thác giai đoạn 1990-2011
(Đơn vị tính: tấn/năm)
(Nguồn : Tác giả tổng hợp từ FISHSTAT)
Theo nhận định của FAO, chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản tại Việt Nam là theo hướng tự do tiếp cận”, 29 mọi người dân đều có quyền tham gia hoạt động khai thác nguồn lợi thủy sản Nhà nước quản lý, kiểm soát bằng các biện pháp hành chính Các cơ quan quản lý bằng các biện pháp hành chính như thiết lập hệ thống giấy phép, ban hành quy định về đăng kiểm tàu cá, quy hoạch các vùng, khu vực bảo tồn cấm khai thác, ban hành quy định cấm sử dụng các phương tiện khai thác mang tính hủy diệt như kích điện, chất nổ, quy định mắt lưới được phép sử dụng và mùa vụ được phép khai thác Để đuợc tham gia hoạt động khai thác thủy sản, các tàu phải được các cơ quan quản lý cấp giấy phép đạt được các yêu cầu về đảm bảo quy định về đảm bảo an toàn Chỉ những thuyền công suất trên 90 CV, đảm bảo an toàn mới được cấp phép khai thác xa bờ Những tàu có công suất nhỏ hơn chỉ tham gia khai thác ven bờ Riêng những tàu công suất nhỏ 20 CV được phép khai thác tự do ven bờ mà không cần giấy phép từ cơ quan quản lý Điều này đã khuyến khích các hộ ngư dân chỉ trang bị tàu nhỏ hơn 20 CV để tránh sự quản lý của các cơ quan chức năng mà không đầu tư trang bị các tàu lớn hơn để khai thác xa bờ Dẫn đến tình trạng số lượng tàu cá công suất nhỏ tham gia khai thác tăng rất nhanh gây áp lực lớn lên nguồn
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 lợi thủy sản ven bờ Mặc dù Chính phủ đã có những chính sách hỗ trợ phát triển đội tàu đánh bắt xa bờ nhưng sự mất cân đối giữa khai thác ven bờ và xa bờ vẫn chưa chấm dứt
Bảng 3.1: Số lượng tàu khai thác thủy sản chia theo công suất 30
(Nguồn: Trích dẫn số liệu từ báo báo Viện Kinh tế quy hoạch thủy sản năm 2012)
Nhiệm vụ quản lý khai thác nguồn lợi thủy sản trước đây do Bộ Thủy sản trực tiếp quản lý
Từ năm 2007, Bộ Thủy sản sáp nhập vào Bộ NN&PTNT, việc quản lý đã được sắp xếp, tổ chức lại và giao Bộ NN&PTNT phụ trách Cơ cấu tổ chức được phân cấp từ trung ương đến địa phương bao gồm: Bộ NN&PTNT, Tổng cục Thủy sản, Cục Khai thác & bảo vệ nguồn lợi thủy sản, Chi Cục khai thác & bảo vệ nguồn lợi thủy sản trực thuộc Sở NN&PTNT hoặc Sở Thủy sản Năm 2013, Chính phủ đã quyết định thành lập Cục Kiểm ngư nhằm tăng cường cho công tác quản lý bảo vệ nguồn lợi thủy sản Điều đó cho thấy sự quan trọng của công tác quản lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản hiện nay
30 Viện Kinh tế quy hoạch thủy sản, trích dẫn số liệu Cục KT&BVNLTS-Tổng cục Thủy Sản
Hình 3.2: Sơ đồ phân cấp tổ chức quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Việt
(Nguồn: Tác giả tự vẽ)
Bên cạnh các chính sách nhằm ngăn chặn tình trạng khai thác quá mức và nạn khai thác trái phép Một trọng tâm trong chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản là chương trình bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản theo Quyết định 131/2004/QĐ-TTg và 188/2012/QĐ- TTg của Chính phủ, tập trung vào các nội dung chính:
+ Điều tra, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu nguồn lợi thủy sản xa bờ, ven bờ và hiện trạng nguồn lợi thủy sản nội địa, trong đó ưu tiên các loài có sản lượng và giá trị kinh tế Chú ý các thủy vực sông, hồ lớn có tính đa dạng sinh học cao
BỘ NN&PTNT UBND TỈNH
SỞ THỦY SẢN/ CHI CỤC KT&BVNLTS
+ Ngăn chặn sự suy giảm nguồn lợi thông qua việc tăng cường kiểm tra và xử nghiêm các hoạt động khai thác trái pháp luật Điều chỉnh lại cơ cấu loài khai thác Tổ chức lại sản xuất theo hướng phát triển các hình thức kinh tế tập thể, quản lý dựa vào cộng đồng
+ Bảo tồn nguồn lợi thủy sản Thành lập các khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa, trạm cứu hộ động vật biển
+ Phục hồi và tái tạo nguồn lợi thủy sản và các hệ sinh thái như ran san hô, cỏ biển, rừng ngập mặn Khôi phục và bảo vệ môi trường sống các loài thủy sản, đặc biệt là các bãi đẻ
Thả bổ sung các loài thủy sản vào các thủy vực tự nhiên.
Mô hình quản lý nguồn lợi thủy sản tại Đồng Nai
Hồ Trị An được xây dựng từ năm 1984, là hồ nhân tạo có lớn nhất khu vực phía nam, hồ Trị An có diện tích mặt hồ 33.400 ha, nằm trên địa bàn 04 huyện Định Quán, Thống Nhất, Trảng Bom, Vĩnh Cửu thuộc tỉnh Đồng Nai Nhiệm vụ chính của hồ là cung cấp nguồn nước nhà máy thủy điện Trị An Bên cạnh đó hồ Trị An còn có giá trị về mặt khai thác và nuôi trồng thủy sản cũng như giá trị lớn về du lịch Theo đánh giá của các chuyên gia, khu hệ cá trên hồ Trị An khá đa dạng với khoảng 109 loài cá, thuộc 28 họ, 09 bộ khác nhau, 31 trong đó có nhiều loài cá có giá trị kinh tế, đặc biệt là các loài thuộc bộ cá Chép So với nguồn lợi thủy sản hồ Dầu Tiếng, nguồn lợi thủy sản hồ Trị An có sự đa dạng về thành phần loài gấp 2 lần Do vai trò quan trọng và tính đa dạng hiếm có của nguồn lợi thủy sản nên hồ Trị An và rừng Quốc Gia Cát Tiên nên Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông Thôn,
Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng với UBND Tỉnh Đồng Nai đã quy hoạch trở thành Khu bảo tồn thiên nhiên- văn hóa Đồng Nai Chức năng của Khu bảo tồn là vừa bảo vệ tính đa dạng các loài động thực vật thuộc rừng quốc gia Nam Cát Tiên đồng thời bảo vệ các loài thủy sản trên hồ Trị An nên công tác tổ chức và phối hợp còn gặp nhiều bất cập Dự kiến trong tương lai, tỉnh Đồng Nai sẽ xây dựng các khu bảo tồn chuyên biệt cho lĩnh vực thủy sản trong đó có khu bảo tồn trên sông Đồng Nai - hồ Trị An Chính sách thành lập các khu bảo tồn trên hồ Trị An được xem là yếu tố quan trọng giúp bảo vệ môi trường sống và tính đa dạng các loài thủy sản trên hồ Trị An
31 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012) Đặc thù Tỉnh Đồng Nai là Tỉnh không giáp biển, nguồn lợi thủy sản mang tính nội đồng, được khai thác từ các sông, hồ, kênh rạch Sản lượng thủy sản khai thác trung bình hàng năm trên địa bàn tỉnh Đồng Nai trong giai đoạn 2005-2010 là 3.077,6 tấn, giá trị kinh tế đạt khoảng 75,9 tỷ đồng năm 2010 32 Trong đó, sản lượng thủy sản nước ngọt chiếm đến 89%
Phần lớn sản lượng các loài thủy sản nước ngọt được khai thác tại hồ Trị An Do đó, nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp thực phẩm cho dân cư trong tỉnh
Mùa vụ khai thác trên hồ Trị An diễn ra quanh năm Đặc biệt khoảng thời gian cuối mùa khô đầu mùa mưa là thời gian cá về nhiều và mực nước trong hồ còn thấp nên ngư dân khai thác được nhiều thủy sản nhất Tuy nhiên đây cũng là thời gian sinh sản của nhiều loài cá trong hồ nên bảo vệ nguồn lợi thủy sản cho tương lai là rất cần thiết
Hình 3.3: Sản lượng khai thác thủy sản trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2005-2010
(Đơn vị tính: tấn/năm)
( Nguồn: Tổng cục thống kê)
32 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012)
Mặc dù người dân khai thác thủy sản trên hồ Trị An hàng năm phải nộp phí quản lý, bảo vệ và tái tạo nguồn lợi cho Trung tâm Thủy sản Đồng Nai Nhưng cơ chế quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An vẫn là “tự do tiếp cận”, không cá nhân chính thức thực sự sở hữu nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Bất cứ cá nhân có mong muốn và tuân thủ các quy định pháp luật đều có thể tham gia hoạt động khai thác nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An
Theo Quyết định 15/2010/QĐ-UBND của UBND tỉnh Đồng Nai, nguồn lợi thủy sản tại hồ thủy điện Trị An được quản lý trực tiếp bởi 02 đơn vị
+ Chi cục thủy sản quản lý việc đăng ký đăng kiểm tàu cá, thanh kiểm tra, xử lý các hoạt động khai thác trái phép trên hồ
+ Trung tâm thủy sản (nay thuộc Khu bảo tồn thiên nhiên-văn hóa Đồng Nai) quản lý hoạt động khai thác trên hồ Trị An, kiểm tra phát hiện các vi phạm về khai thác trái phép trên hồ và thu phí khai thác- bảo vệ nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Đến năm 2010, Hợp tác xã Phước Lộc hợp đồng Trung tâm thủy sản thuê toàn bộ quyền khai thác mặt nước để nuôi trồng và khai thác thủy sản trên hồ Trị An Do đó, việc thu phí khai thác thủy sản và bảo vệ nguồn lợi thủy sản trên hồ được giao cho hợp tác xã đảm nhiệm
Hình 3.4: Hệ thống các cơ quan quản lý nguồn lợi thủy sản hồ Trị An
(Nguồn: Tác giả tự vẽ lại theo cơ cấu tổ chức, phối hợp trong quyết định 15/2010/QĐ-
KHU BẢO TÔN THIÊN NHIÊN - VĂN HÓA ĐỒNG
TRUNG TÂM THỦY SẢN ĐỒNG NAI
HỢP TÁC XÃ PHƯỚC LỘC
Hệ thống tổ chức phân cấp tách biệt 02 cơ quan quản lý: cấp giấy phép và thu phí quản lý hoạt động trên hồ Trị An sẽ khiến hiệu quả quản lý kém hiệu quả hơn Sự thiếu phối hợp và trao đổi thông tin về tình hình hoạt động khai thác thủy sản giữa 02 cơ quan sẽ khiến hoạt động thanh kiểm tra trở nên chồng chéo, hiệu quả thấp Hơn nữa, cơ chế tự do tiếp cận nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An sẽ tạo động lực thu hút ngày càng nhiều ngư dân di cư từ các vùng khác đến sinh sống và khai thác thủy sản trên hồ Điều này được thể hiện rõ qua tỷ lệ người dân di dư từ Campuchia chiếm hơn 40% số lượng người dân hoạt động khai thác trên hồ Tình trạng này gây áp lực lớn lên nguồn lợi thủy sản trên hồ; khiến cơ quan ngày càng khó khăn hơn trong công tác quản lý, kiểm soát.
ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CHÍNH SÁCH
Tiêu chí về sinh thái
Mục tiêu của chính sách quản lý nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An là bảo vệ tính đa dạng về thành phần loài và ngăn chặn tình trạng khai thác quá mức gây sụt giảm về sản lượng các loài cá trên hồ Trị An Tuy nhiên thực tế dưới đây cho thấy các chính sách quản lý được áp dụng trong thời gian qua đã không đáp ứng được mục tiêu trên
Mỗi loài thủy sản dù kích thước lớn hay nhỏ trong thủy vực đều có một vai trò nhất định trong chuỗi thức ăn của quần thể sinh vật trong hồ Trị An Sự biến mất của một vài loài sẽ phá vỡ chuỗi thức ăn làm biến đổi cấu trúc thành phần loài trong hồ Trị An, gây ra những biến đổi không mong muốn cho hệ sinh thái Kết quả từ việc phỏng vấn trực tiếp người dân khai thác thủy sản lâu năm trên hồ Trị An cho thấy nhiều loài cá có giá trị kinh tế, xuất hiện nhiều trên hồ Trị An trước đây như Tôm Càng xanh, Cá Duồng bay, Ét mọi, Lăng đá,
Cá Trê trắng… hiện ngày càng ít, có nguy cơ tuyệt chủng Đặc biệt cá Duồng bay (tên khoa học Cirrhinus microlepis Sauvage,1878) đã được đưa vào “Sách đỏ Việt Nam”
(1992, 2007), phân loại ở mức sẽ nguy cấp (VU-Vulnerable) Những bằng chứng trên cho thấy mức độ đa dạng sinh học trên hồ Trị An đang giảm sút nghiêm trọng
Nguồn lợi thủy sản có dấu hiệu suy giảm không chỉ về tính đa dạng sinh học mà còn về sản lượng các loài trên hồ Trị An Khảo sát sản lượng cá thu hoạch trên mỗi chuyến khai thác của người dân cho thấy một xu hướng sụt giảm về sản lượng đang lo ngại Có 86% người dân khai thác nhận định sản lượng đánh bắt của họ đang bị suy giảm, 14% người dân cho rằng sản lượng khai thác của họ vẫn ổn định và không có người dân nào nhận định sản lượng đánh bắt có xu hướng tăng lên Điều này cho thấy nguồn lợi đã bị khai thác quá mức dẫn đến sản lượng sụt thủy sản khai thác giảm có xu hướng giảm dần qua các năm
Hình 4.1: Đánh giá của người dân về sản lượng thủy sản khai thác trên hồ Trị An
(Nguồn: Tác giả tự vẽ từ kết quả phỏng vấn nông hộ)
Tính bền vững của hệ sinh thái hồ Trị An còn thể hiện qua kích thước trung bình các loài cá đánh bắt Kết quả khảo sát người dân khai thác thủy sản trên hồ Trị An cho thấy có xu hướng ngày càng nhỏ hơn, đặc biệt những loài cá sinh trưởng chậm, có giá trị kinh tế cao
Kết quả khảo sát từ những ngư dân về kích thước đánh bắt các loại thủy sản có thời gian sinh trưởng dài, kích thước lớn, dễ nhận biết sự thay đổi như cá Chép, cá Mè, cá Lăng…cho thấy 71% ngư dân cho rằng kích thước cá đánh bắt được ngày càng nhỏ hơn, 29% ngư dân nhận định kích thước thủy sản đánh bắt không thay đổi và không có nhận định ủng hộ kích thước thủy sản đánh bắt trên hồ Trị An tăng lên Điều này được giải thích do sản lượng cá trong hồ ngày càng giảm, việc đánh bắt trở nên khó khăn hơn nên để đảm bảo thu nhập người dân phải chuyển sang loại lưới có mắt nhỏ hơn, đánh bắt cả những loài cá chưa trưởng thành, dẫn đến kích cỡ đánh bắt ngày càng có xu hướng giảm đi Điều này tác động xấu, khiến sản lượng thủy sản trong hồ sụt giảm trong tương lai Nghiên cứu do
Giảm đi Không đổi Tăng lên
Vũ Cẩm Lương, Lê Thanh Hùng (2010) thực hiện cũng đưa đến kết luận tương tự đã củng cố thêm nhận định của của tác giả 33
Cả 3 chỉ báo trên đều cho thấy tính bền vững về khía cạnh sinh thái của quần thể loài trên hồ Trị An là thấp Các chính sách quản lý, kiểm soát bằng hành chính như quy định mắt lưới, mùa vụ được phép khai thác; cấm sử dụng xung điện, chất nổ trong khai thác thủy sản theo Chỉ thị 01/1998/CT-TTg của Thủ tướng; xây dựng khu bảo tồn nhằm bảo vệ và phục hồi nguồn lợi thủy sản hồ Trị An… đã không phát huy hiệu quả Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An có dấu hiệu rõ ràng của tình trạng bị khai thác quá mức.
Tiêu chí về môi trường
Sông Đồng Nai được đánh giá là sông có tiềm năng thủy điện lớn ngoài hồ thủy điện Trị
An đã xây dựng, thì sông Đồng Nai tiếp tục dự kiến sẽ xây dựng thủy điện Đồng Nai 6, 6A Việc xây dựng các công trình thủy điện sẽ ảnh hưởng đến đường di chuyển các loài cá đặc biệt là các loài cá phải di cư để sinh sản Chẳng hạn, kết quả tác động lên hệ sinh thái của việc xây dựng đập thủy điện Trị An đã làm biến mất 32 loài cá bản địa trên sông Đồng Nai 34 Điều này không những ảnh hưởng làm sụt giảm sản lượng mà còn gây ra những tác động về lâu dài như một số loài cá sẽ có nguy cơ bị tuyệt chủng do không thích nghi được với sự thay đổi của môi trường, dẫn đến thay đổi cấu trúc quần thể các loài trên sông thay đổi khó lường
Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An còn bị đe dọa bởi tình trạng nuôi eo ngách vẫn diễn ra khá phổ biến Các eo ngách thường là khu vực sinh sản của rất nhiều loài cá Việc đăng chắn nuôi eo ngách sẽ ngăn cản sự di chuyển của cá từ khu vực sinh sản trở lại dòng sông
Hoạt động nuôi eo ngách trên hồ đã bị nghiêm cấm theo văn bản 499/BTNMT-TNN ngày 08/02/2006 và công văn số 1050/VPCP-V.II, ngày 28/02/2006 của Văn phòng Chính phủ; công văn 3906/CV-UBT, ngày 13/07/2004 của Chủ tịch Ủy Ban Nhân Dân Tỉnh Đồng Nai Tuy nhiên, hiện nay trên hồ Trị An vẫn tồn tại khoảng 27 eo ngách quanh hồ, trong đó khoảng 17 eo ngách được tận dụng để đăng chắn nuôi trồng thủy sản 35 Đặc biệt tại các
33 Xem chi tiết tại phụ lục 5
34 Nguyễn Thanh Tùng, Nguyễn Văn Trọng (2003)
35 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012) khu vực eo ngách tập trung nhiều cá như Phú Cường, La Ngà Tình trạng nuôi eo ngách phát triển quá mức sẽ ảnh hưởng xấu đến nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Ô nhiễm nguồn nước là một trong những mối đe dọa đến sự sống của các loài thủy sản trên hồ Trị An Việc quan trắc, giám sát chất lượng nước trên hồ Trị An được đảm trách bởi cùng lúc 02 đơn vị chuyên môn Trung tâm quan trắc thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường Đồng Nai và Chi cục Thủy sản Đồng Nai phụ theo dõi chất lượng môi trường và cảnh báo dịch bệnh Theo kết quả quan trắc của Sở Tài nguyên môi trường Đồng Nai, chất lượng nước trên hồ Trị An vẫn ở mức tốt, ít bị ô nhiễm hơn so với các khu vực khác, có thể dùng cho việc cấp nước sinh hoạt Tần xuất phát hiện ô nhiễm qua các năm 2008-2009-2010 lần lượt là 17%-4%-7% 36 Tuy nhiên, kết quả khảo sát của tác giả về nguyên nhân làm suy giảm nguồn lợi thủy sản cho thấy một dấu hiệu đáng lo ngại về tình trạng ô nhiêm nguồn nước trên hồ Trị An, 56,86% ngư dân tập trung tại khu vực xã La Ngà và Phú Cường huyện Định Quán cho rằng ô nhiễm nguồn nước là nguyên nhân gây suy giảm nguồn lợi thủy sản trên hồ trị An Điều này được giải thích ở một số điểm cục bộ như tại khu vực xã
La Ngà, Phú Cường- Huyện Định Quán tình trạng ô nhiễm vẫn xảy ra, xuất phát từ hoạt động công nghiệp và hoạt động sản xuất nông nghiệp, nuôi cá lồng bè
Như vậy, nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An đang phải đối diện với những nguy cơ tiềm ẩn làm thay đổi môi trường sống và cấu trúc loài trong quần thể.
Tiêu chí về công nghệ
Trình độ công nghệ khai thác được đánh giá qua công suất tàu, thuyền và các loại ngư cụ sử dụng trong hoạt động khai thác Đặc điểm nghề khai thác thủy sản trên hồ Trị An là nghề khai thác quy mô nhỏ, mang tính thủ công Chi phí người dân đầu tư không cao, trang bị tàu, ghe nhỏ để thực hiện khai thác trong ngày Số lượng tàu lớn trên 20CV hoặc có chiều dài đường nước thiết kế trên 15m, tải trọng 0,5 tấn thuộc diện phải đăng ký tại Chi cục Thủy sản Đồng tại thời điểm 2012 là 375 phương tiện trên tổng số 1954 phương tiện, chiếm tỷ lệ 19,2% tổng phương tiện tham gia hoạt động khai thác thủy sản 37 Tình trạng
37 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012), Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 và định hướng đến năm 2020 phần lớn tàu, thuyền nhỏ không phải đăng ký theo quy định của pháp luật (chiếm 81,8%) khiến việc theo dõi, quản lý tình hình khai thác trở nên khó khăn hơn
Hình 4.2: Tỷ lệ tàu, thuyền khai thác thủy sản trên hồ Trị An chia theo công suất năm
(Nguồn: Tác giả tự vẽ dựa số liệu sở NN&PTNT Đồng Nai)
Các ngư cụ trên hồ Trị An được chia làm 13 nhóm ngành nghề, trong đó nhiều nhất là các ngư cụ lưới, te, câu 38 Người dân trên hồ Trị An rất linh động trong việc thay đổi các ngư cụ theo mùa vụ để có thể khai thác được quanh năm Ngư cụ sử dụng trên hồ Trị An tuy đa dạng về chủng loại, nhưng mang tính thủ công phù hợp với đánh bắt quy mô nhỏ, hộ gia đình Bên cạnh các loại ngư cụ truyền thống, tình trạng ngư dân sử dụng các loài ngư cụ mang tính tàn phá, hủy diệt nguồn lợi thủy sản như te điện, cào điện…vẫn xảy ra khá phổ biến trên hồ Trị An Khảo sát người dân sinh sống bằng nghề khai thác thủy sản cho thấy 66% người dân cho rằng khai thác bằng các ngư cụ có sử dụng xung điện là nguyên nhân chính gây ra sự sụt giảm nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Đây vẫn là vấn đề đang tồn tại, chưa giải quyết được đối với các cơ quan quản lý nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An
Từ những năm 2000, Tỉnh đã có rất nhiều nỗ lực hỗ trợ ngư dân chuyển đổi nghề nghiệp, xây dựng khu tái định cư cho ngư dân trên hồ Trị An nhằm làm giảm số lượng phương
38 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012), Quy hoạch tổng thể phát triển ngành thủy sản tỉnh Đồng Nai đến năm
Công suất trên 20CV Công suất dưới 20CV&Không gắn máy tiện, ngư cụ và cường lực khai thác thủy sản trên hồ nhưng do tập quán sinh sống của ngư dân và việc được tiếp dễ dàng đối với nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An do cơ chế tự do tiếp cận Nên các nỗ lực đều thất bại, kết quả cho thấy sản lượng khai thác hằng năm vẫn không giảm, số lượng phương tiện và ngư cụ có dấu hiệu gia tăng Công tác quản lý các phương tiện, ngư cụ càng trở nên khó khăn và phức tạp.
Tiêu chí về khía cạnh con người
Giá trị lợi ích khai thác của hồ mang lại cho con người thể hiện thành phần loài thủy sản đánh bắt được trong hồ Trị An Sản lượng đánh bắt của hồ Trị An hơn 50% là các loài cá mồi, cá có kích thước nhỏ như sơn xiêm, ba dong, cá cơm sông, cá lìm kìm, giá trị kinh tế không cao, sử dụng chủ yếu làm thức ăn cho hoạt động nuôi trồng thủy sản trên hồ Các loài cá có giá trị kinh tế, là nguồn thực phẩm cho con người như cá bống tượng, cá rô phi, cá chéo, cá leo sản lượng khai thác rất thấp, chỉ chiếm từ 0,1- 4,6% tổng sản lượng cá thu hoạch trên hồ
Hình 4.3: Sản lượng khai thác một số loài thủy sản trên hồ Trị An
( Đơn vị tính: tấn/năm)
(Nguồn: Vũ Cẩm Lương, Lê Thanh Hùng (2010))
Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An là sinh kế của 935 hộ với khoảng 1945 nhân khẩu sinh sống bằng nghề khai thác thủy sản Phần lớn các hộ thuộc diện nghèo, không có đất để
Cá Sơn xiêm Cá Cơm sông Cá Ba dong Cá Lìm kìm Cá Bống tượng Cá Rô phi Cá Chép Cá Leo canh tác, sản xuất, trình độ văn hóa không cao Khai thác chủ yếu dựa vào kinh nghiệm hoặc được truyền nghề từ các thế hệ trước Khảo sát cho thấy, số năm kinh nghiệm hoạt động trong nghề khai thác thủy sản trên Trị An biến động từ 5-27 năm, số năm kinh nghiệm trung bình 13,7 năm Trong đó có nhiều ngư dân tham gia hoạt động khai thác trên hồ ngay từ những ngày đầu hồ Trị An được đưa vào sử dụng Số còn lại thuộc thế hệ thứ 2 trong gia đình hoặc là ngư dân nơi khác di cư đến sinh sống trên hồ Điều này cho thấy, những năm qua nghề khai thác thủy sản là sinh kế quan trọng đối với những người dân sinh sống trên hồ, giúp họ có thu nhập ổn định cuộc sống
Nghề khai thác thủy sản trên hồ đã mang lại mức thu nhập 40-60 triệu đồng/năm Đây là mức thu nhập khá cao so với mức thu nhập trung bình của người dân trên địa bàn tỉnh Đồng Nai là 29,54 triệu đồng/người năm 2010 39 Tuy nhiên, kết quả khảo sát về cơ cấu nguồn thu nhập cho thấy, thu nhập từ nghề khai thác đã không còn là thu nhập chính của nhiều hộ ngư dân trên hồ Trị An Chỉ có 38% ngư dân được hỏi vẫn phải dựa chủ yếu vào nghề khai thác thủy sản trên hồ Trị An, 62% còn lại đã có sự chuyển biến nguồn thu nhập, thu nhập từ khai thác thủy sản chỉ còn vai trò là thu nhập phụ bên cạnh các nguồn thu nhập khác như nuôi trồng thủy sản, buôn bán, làm thuê… Điều này có thể được giải thích do nguồn thu nhập từ khai thác thủy sản không còn ổn định và dồi dào như trước và khi được tiếp tự do và dễ dàng với nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An Ngư dân sẽ vẫn có xu hướng tham gia hoạt động khai thác mặc dù khai thác không còn là nguồn thu nhập chính đối với họ.
Tiêu chí về thể chế
Mục tiêu của hoạt động thanh kiểm tra hoạt động khai thác trên hồ Trị An là phát hiện kịp thời ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép quy định tại Luật Thủy sản 2003 và nghị định 31/2010/NĐ-CP, chủ yếu là khai thác bằng các ngư cụ mang tính hủy diệt nguồn lợi như xung điện, chất nổ Thống kê từ hoạt động thanh kiểm tra của các cơ quan quản lý địa phương cho thấy số vụ vi phạm bị xử lý hàng năm dao động tương đối ổn định từ 24-39 vụ/năm trong giai đoạn 2005-2011, không có sự gia tăng đáng kể qua các năm
39 Sở NN&PTNT Đồng Nai (2012)
Hình 4.4: Số vụ khai thác trái phép bị phát hiện qua các năm
(Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các báo cáo của Chi cục Thủy sản Đồng Nai)
Tuy nhiên, kết quả khảo sát người dân sinh sống trên hồ Trị An cho thấy một kết luận trái ngược 98% ngư dân nhận định số lượng tàu thuyền khai thác trái phép bằng xung điện, chất nổ đang có chiều hướng gia tăng trên hồ Trị An Trong khi 2% còn lại cho rằng số lượng tàu thuyền khai thác trái phép là không có sự thay đổi Điều này cho thấy chính sách quản lý của các cơ quan tại địa phương đã không hiệu quả trong việc ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép bằng xung điện, chất nổ trên hồ Trị An Theo ý kiến của các cán bộ trực tiếp quản lý nguồn lợi trên hồ Trị An, nguyên nhân của tình trạng này là do:
Thứ nhất, mặc dù hệ thống các văn bản, quy phạm pháp luật rất đồ sộ với hơn 200 văn bản hương dẫn Tuy nhiên, theo ý kiến của những người thực hiện quản lý khai thác trên hồ Trị
An việc thực thi các quy định pháp luật chỉ thực sự phù hợp cho việc ngành khai thác tại các vùng ven biển và ngoài khơi Việc áp dụng các quy định trên các thủy vực nội địa còn rất nhiều điều vướng mắc, bất cập Chẳng hạn như quy định về mắt lưới, mùa vụ khai thác
Thứ hai, sự phân quyền không hợp lý giữa Chi cục thủy sản và Khu bảo tồn thiên nhiên- văn hóa Đồng Nai khiến cho việc thực thi pháp luật trở nên càng khó khăn Cụ thể, Chi cục thủy sản chịu trách nhiệm đăng ký, đăng kiểm tàu thuyền được phép khai thác, trong khi phí khai thác và bảo vệ hàng năm trên hồ Trị An được giao Trung tâm thủy sản Đồng Nai, nay trực thuộc Khu bảo tồn Thiên nhiên - Văn hóa Đồng Nai quản lý Hai đơn vị tự chịu
2005 2006 2007 2008 2009 2011 trách nhiệm thanh kiểm tra lĩnh vực mà mình quản lý Mặc dù UBND Tỉnh đã ban hành Quyết định 15/2010/QĐ-UBND ngày 11-03-2013 về việc “Ban hành quy chế phối hợp quản lý, phối hợp quản lý,bảo vệ và khai thác tổng hợp tài nguyên và môi trường hồ thủy điện Trị An”, nhưng qua triển khai nội dung còn thiếu sót nên sự chế phối hợp giữa 02 đơn vị quản lý rất lỏng lẻo, dẫn đến việc chia sẻ thông tin, hỗ trợ lẫn nhau trong công tác thanh kiểm tra gặp nhiều khó khăn Một bất cập khác trong công tác tổ chức là 02 đơn vị trực thuộc 02 cơ quan quản lý khác nhau, Chi cục Thủy Sản chịu sự quản lý của Sở Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn còn Khu bảo tồn chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Ủy ban nhân dân tỉnh đã khiến cho sự phối hợp của hai đơn vị càng trở nên khó khăn hơn Năm 2010, chức năng thu lệ phí khai thác thủy sản hàng tháng được giao cho hợp tác xã Phước Lộc - đơn vị thứ 3, riêng chức năng kiểm tra giấy phép quyền khai thác vẫn do Khu bảo tồn đảm nhiệm Như vậy, người dân khai thác thủy sản trên hồ Trị An sẽ được quản lý, kiểm tra bởi
03 đơn vị với 03 chức năng riêng biệt Sự phân quyền thiếu hợp lý này đã khiến công tác quản lý khai thác thủy sản trên hồ Trị An trở nên phức tạp và phân tán Sự thiếu hiệu quả của việc phối hợp trong công tác quản lý được thể hiện rõ qua việc: dù số lượng cán bộ trực tiếp quản lý của 03 đơn vị là 20 cán bộ và 7-16 nhân viên của hợp tác xã, được trang bị 04 cano kiểm tra, thực hiện nhiệm vụ quản lý 296 tàu 20 CV, tương đương mật độ cán bộ quản lý 0,067 cán bộ/tàu trên 20 CV, gấp hơn 02 lần mật độ toàn quốc 40 nhưng vẫn không đủ để quản lý có hiệu quả tình trạng khai thác trái phép và khai thác quá mức nguồn lợi trên hồ Đặc thù các hoạt động khai thác trái phép trên hồ Trị An là diễn ra vào ban đêm và các ngư cụ sử dụng mang tính sát thương cao đối với cả con người Do đó, các cán bộ thực hiện thanh kiểm tra hoạt động khai thác trái phép trên hồ Trị An phải đối mặt với rất nhiều nguy hiểm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình Sự thiếu cơ chế phối hợp, hỗ trợ từ các cơ quan chính quyền địa phương và các ngành liên quan khiến cho hoạt động kiểm tra trở nên đơn độc và kém hiệu quả Bên cạnh đó, nguồn kinh phí cho hoạt động kiểm tra còn hạn hẹp Kinh phí phân bổ hàng năm chỉ có thể thực hiện 02 lần kiểm tra/tháng, trong khi hoạt động khai thác trái phép diễn ra hàng ngày trên hồ Trị An Chế độ tiền lương, phụ cấp
40 Tác giả tự tính toán dựa trên quy định biên chế các đơn vị và số lượng thống kê tàu, thuyền đăng ký quản lý công tác phí bình quân 100.000-200.000 đồng/đêm đi công tác tùy từng vị trí công tác, căn cứ theo Thông tư 97/2010/TT-BTC của Bộ Tài chính ban hành năm 2010 Mức thu nhập này quá thấp so với tính chất nguy hiểm của nhiệm vụ công việc nên đã không khuyến khích cán bộ thực hiện tốt công việc của mình
Những nhận định trên cho thấy, với cơ chế và cách thức tổ chức quản lý trên hồ Trị An như hiện nay, cơ quan quản lý địa phương sẽ không đủ nguồn lực để ngăn chặn hiệu quả tình trạng khai thác trái phép đang diễn ra trên hồ Trị An
Kết quả đánh giá dựa theo khung phân tích của FAO đã phản ánh tương đối rõ ràng mức độ bền vững của nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An là thấp Nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị
An đang bị suy giảm rõ rệt Môi trường sống các loài thủy sản bị thay đổi, khu vực sinh sản của các loài thủy sản bị lấn chiếm Các thể chế quản lý đã không hiệu quả trong việc ngăn chặn tình trạng khai thác trái phép bằng xung điện Các mục tiêu của chính sách quản lý khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản trên hồ Trị An đều đã không đạt được.
