PHẦN MỞ ĐẦU
Bối cảnh và vấn đề chính sách
Việt Nam bắt đầu công cuộc “đổi mới” từ sau năm 1986 bằng quyết tâm chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam Kể từ đó, đất nước đã trải qua quá trình cải cách mạnh mẽ mang tính định hướng thị trường (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008) Từ những năm đầu của cải cách, với mong muốn tạo ra những khu vực có cơ sở hạ tầng tốt với thủ tục hành chính thuận lợi để thu hút đầu tư nước ngoài, ở Việt Nam bắt đầu xuất hiện các khu vực lãnh thổ theo mệnh lệnh hành chính, có hoạt động kinh tế và quản lý nhà nước (QLNN) đặc thù Đầu tiên là sự ra đời các khu chế xuất (KCX) Tân Thuận, Linh Trung ở thành phố Hồ Chí Minh vào năm 1991 Sau đó Nghị định 192 ngày 28/12/1994 về ban hành Quy chế khu công nghiệp (KCN) đã tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời của hàng loạt KCN trên cả nước Đến năm 1998 mô hình khu kinh tế (KKT) cửa khẩu ra đời và sau đó là mô hình KKT ven biển với KKT mở Chu Lai vào năm 2003 Hàng loạt KCN, KCX và KKT đã được thành lập trên cả nước không những chỉ để thu hút đầu tư nước ngoài mà còn được xem như là giải pháp thúc đẩy phát triển nông thôn (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006) Tính đến tháng 6 năm 2011, cả nước đã có 15 KKT ven biển, 29 KKT cửa khẩu, 173 KCN/KCX (trên tổng số hơn 260 khu) đang hoạt động (Lê Tuấn Dũng, 2011)
Trong xu thế đó, năm 1996 KCN Dung Quất được thành lập với quy mô diện tích khoảng 14.000 ha Tháng 3/2005, trên cơ sở KCN Dung Quất, Chính phủ (CP) đã thành lập KKT Dung Quất với diện tích khoảng 10.300 ha, trên địa bàn 09 xã của huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi Đến cuối năm 2011, KKT Dung Quất đã cấp giấy chứng nhận đầu tư cho 111 dự án với tổng vốn đăng ký là 8 tỷ USD (trong đó có 98 dự án trong nước với tổng vốn đăng ký là 75.080,61 tỷ đồng; 13 dự án nước ngoài với tổng vốn đăng ký là 3.745,15 triệu USD); có 67 dự án đã đi vào hoạt động sản xuất - kinh doanh Địa bàn KKT vừa có cơ sở công nghiệp lớn đang hoạt động như: tổ hợp lọc hóa dầu, nhà máy đóng tàu, cảng nước sâu, tổ hợp công nghiệp nặng Doosan,… còn có 16 khu tái định cư cho người dân bị thu hồi đất (với tổng quy mô
2.275 lô đất tái định cư), bệnh viện, trường học, hàng trăm khu dân cư tự nhiên tại các xã với dân số 71.426 người 1
QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất là mô hình Ban quản lý (BQL) KKT do Thủ tướng CP thành lập, trực thuộc Thủ tướng CP, sau đó được chuyển giao về cho Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Quảng Ngãi Hiện nay, BQL KKT Dung Quất là cơ quan trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi, thực hiện chức năng QLNN trực tiếp đối với KKT Dung Quất theo quy định của pháp luật, quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính công và dịch vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh cho nhà đầu tư trong KKT 2 Tuy nhiên, BQL KKT Dung Quất lại không phải là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Trong khi đó, bộ máy chính quyền của Việt Nam hiện được tổ chức theo mô hình chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP) ba cấp tỉnh, huyện và xã Do đó, trên cùng địa bàn KKT Dung Quất, vừa tồn tại chức năng QLNN của UBND tỉnh, của UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã theo phân cấp của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND năm 2003, lại vừa có chức năng quản lý trực tiếp của BQL KKT Dung Quất
BQL được giao thực hiện chức năng quản lý trực tiếp đối với KKT, nhưng thực tế chủ yếu thực hiện quản lý các hoạt động về phát triển kinh tế như: quy hoạch, kế hoạch, xây dựng, đầu tư, sử dụng vốn ngân sách,… Nhiệm vụ quản lý các hoạt động về xã hội, quản lý dân cư, an ninh, bảo vệ môi trường (BVMT) khu dân cư,… chủ yếu do CQĐP phụ trách Quá trình đầu tư của một dự án thường liên quan tới nhiều khâu, nhiều hoạt động từ kinh tế đến xã hội, an ninh quốc phòng,… và QLNN trên địa bàn không chỉ đơn thuần là quản lý các nhà đầu tư nên đã dẫn tới hiện tượng chồng chéo trong công tác QLNN Bên cạnh đó, việc phối hợp thực hiện nhiệm vụ giữa các thiết chế liên quan (BQL với chính quyền các cấp trên địa bàn KKT, các sở, ban ngành cấp tỉnh) còn thiếu gắn kết nên nảy sinh hiện tượng nhiều cơ quan cùng quản lý
1 Số liệu lấy từ Báo cáo đánh giá công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư giai đoạn 2005 – 2010 của UBND huyện Bình Sơn Riêng số liệu dân số tính cho địa bàn 09 xã thuộc KKT Dung Quất, lấy từ Cục Thống kê tỉnh Quảng Ngãi
2 Xem thêm Nghị định 29/2008/NĐ-CP của CP quy định về KCN, KCX và KKT, ngày 14/3/2008, Điều 36 nhưng không rõ trách nhiệm và nhiều vấn đề phát sinh chậm được giải quyết Một số vướng mắc trong QLNN trên địa bàn khi có mô hình BQL:
(i) BQL KKT Dung Quất được trao nhiều chức năng và thẩm quyền trong quản lý hành chính trên địa bàn nhưng không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã làm giảm hiệu lực quản lý của Ban
(ii) BQL KKT Dung Quất được giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư vào khu kinh tế (trong số diện tích đất được UBND tỉnh thu hồi và giao cho Ban) Nhưng quản lý đất đai được phân cấp cho UBND tỉnh, UBND huyện và UBND xã tùy thuộc vào nội dung quản lý, việc thu hồi đất và giải phóng mặt bằng trên địa bàn khu kinh tế liên quan đến rất nhiều cơ quan ở cả ba cấp của chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã Ban quản lý thành lập Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất có chức năng thực hiện việc bồi thường, thu hồi đất trên địa bàn KKT, và UBND huyện Bình Sơn cũng có tổ chức trực thuộc làm nhiệm vụ bồi thường, thu hồi đất (Trung tâm Phát triển quỹ đất của huyện) là trùng lắp về chức năng, nhiều đầu mối phối hợp trong thu hồi đất trên địa bàn, các dự án thu hồi đất do Trung tâm Phát triển quỹ đất của huyện thực hiện luôn nhanh hơn, ít phát sinh khiếu kiện và vướng mắc hơn so với các dự án do Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất thực hiện (UBND huyện Bình Sơn,
(iii) KKT Dung Quất với cảng nước sâu Dung Quất là lợi thế chính được giới thiệu trong thu hút đầu tư Tuy nhiên cơ quan quản lý Cảng Dung Quất không thuộc BQL KKT Dung Quất, cũng không phải là cơ quan thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi mà là cơ quan trực thuộc Cục Hàng hải Việt Nam (thuộc Bộ Giao thông và Vận tải) BQL KKT Dung Quất không có quyền chủ động trong quản lý, khai thác cảng Dung Quất để phục vụ cho mục tiêu thu hút đầu tư của mình
Trong khi đó, Thủ tướng CP vừa phê duyệt quy hoạch mở rộng khu kinh tế Dung Quất từ 10.300ha thành 45.332ha, phạm vi khu kinh tế nằm trên 22 xã thuộc 02 huyện Sơn Tịnh, Bình
Sơn và bao gồm toàn bộ huyện đảo Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi 3 càng đặt ra tính cấp thiết phải có giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN trên địa bàn KKT
Từ thực tiễn QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất như nêu trên, đề tài này nghiên cứu mối quan hệ giữa BQL KKT Dung Quất với CQĐP nhằm có cái nhìn tổng quan về mô hình QLNN đối với KKT Dung Quất hiện nay, vị trí và vai trò của BQL KKT Dung Quất trong bộ máy CQĐP, nhận diện các nguyên nhân để tìm kiếm giải pháp cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn KKT.
Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn
Đề tài nghiên cứu về sự hình thành và phát triển của mô hình BQL đối với các khu vực lãnh thổ đặc thù trong hệ thống chính quyền, từ đó lý giải sự tồn tại, xác định vị trí và vai trò của mô hình này trong hệ thống CQĐP, liên hệ trực tiếp đến BQL KKT Dung Quất Từ vị trí của mô hình BQL KKT, đề tài xác định các lĩnh vực trọng tâm cần có sự phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP trong QLNN trên địa bàn Qua đó tìm kiếm các giải pháp nhằm phân định rõ trách nhiệm quyền hạn và cải thiện chất lượng của hoạt động phối hợp trong QLNN đối với lĩnh vực trọng tâm trên địa bàn KKT
Câu hỏi 1: BQL KKT Dung Quất có vị trí như thế nào trong hệ thống CQĐP?
Câu hỏi 2: Các lĩnh vực QLNN nào trên địa bàn KKT Dung Quất cần có sự phối hợp giữa
BQL KKT Dung Quất và CQĐP?
Câu hỏi 3: Làm thế nào để cải thiện chất lượng của công tác phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất với CQĐP, hay cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn?
1.2.3 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Kết quả nghiên cứu của đề tài không những sẽ đóng góp một góc nhìn cho quá trình tìm kiếm và xây dựng mô hình QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất, mà còn có thể khái quát rộng ra
3 Quyết định số 124/QĐ-TTg của Thủ tướng CP phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng KKT Dung Quất tỉnh Quảng Ngãi đến năm 2025, ngày 20/01/2011 cho cả 15 KKT hiện đang hoạt động trên cả nước, giúp mang lại cái nhìn tổng quát về chức năng QLNN của mô hình BQL đặt trong mối quan hệ với CQĐP ba cấp đối với các KKT, từ đó có thể xác định những nguyên tắc trong phân quyền, ủy quyền cũng như công tác phối hợp để thực hiện tốt chức năng QLNN trên địa bàn các KKT này.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
1.3.1 Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là BQL KKT Dung Quất, một số cơ quan trong bộ máy chính quyền tỉnh Quảng Ngãi và mối quan hệ giữa BQL KKT với các cơ quan này trong thực hiện các hoạt động QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất
Nghiên cứu tại tỉnh Quảng Ngãi, trọng tâm chủ yếu là trên địa bàn KKT Dung Quất Có kết hợp tham khảo kinh nghiệm thành công trong QLNN của một số KCN, KCX, KKT chọn lọc trên toàn quốc
1.3.3 Giới hạn phạm vi nghiên cứu: Đề tài này không hướng đến việc nghiên cứu thiết lập một mô hình chính quyền mới cho KKT Dung Quất, mà chỉ nghiên cứu mối quan hệ giữa BQL KKT với CQĐP và sự phối hợp giữa BQL với CQĐP để tìm kiếm các giải pháp về mặt thực thi trên cơ sở các thiết chế quản lý hiện đang tồn tại nhằm cải thiện chất lượng của sự phối hợp Đề tài quan sát và thu thập số liệu từ năm 2005 đến năm 2011 để dùng cho phân tích.
Phương pháp luận
Để đạt được mục tiêu và trả lời các câu hỏi nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính:
(i) Sử dụng phương pháp nghiên cứu lịch sử, dựa trên cơ sở lý thuyết về phân cấp và trao quyền phân tích quá trình hình thành và phát triển của mô hình QLNN bằng thiết chế “BQL” đối với các khu vực lãnh thổ có tính chất đặc biệt (KCN, KCX, KKT) trong xu thế phân quyền của hệ thống chính quyền từ trung ương xuống địa phương Từ đó xác định vị trí và vai trò của mô hình BQL trong hệ thống CQĐP ba cấp, cách thức phân quyền, đồng thời phát hiện ra các nguyên nhân dẫn đến sự bất cập trong QLNN bằng mô hình BQL, việc gì và lĩnh vực nào cần phân quyền, ủy quyền cho BQL và việc gì thì không, cơ chế ủy quyền nào là hiệu quả
(ii) Nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động, nhiệm vụ và quyền hạn của BQL KKT Dung Quất đặt trong tương quan với các cơ quan thuộc CQĐP (phương pháp phân tích tài liệu), kết hợp với việc sử dụng kết quả điều tra, phỏng vấn các cán bộ công tác tại các sở, ngành thuộc UBND tỉnh, của BQL, của UBND huyện Bình Sơn (phương pháp phỏng vấn sâu) để xác định được các lĩnh vực then chốt trong phối hợp và thực tế của công tác phối hợp hiện nay trong QLNN ở từng lĩnh vực đó Từ đó tìm kiếm các giải pháp để có thể cải thiện chất lượng của công tác phối hợp Đề tài kết hợp sử dụng nguyên tắc về trách nhiệm giải trình trong hệ thống hành chính nhằm phát hiện giải pháp cải thiện chất lượng trong phối hợp
(iii) Ngoài ra, đề tài sẽ nghiên cứu kinh nghiệm thành công của một số BQL (các KCN, KCX, KKT hoặc khu đô thị mới) để đề xuất các giải pháp nhằm cải thiện chất lượng của công tác phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP, qua đó giúp công tác QLNN trên địa bàn được hiệu quả hơn.
Cấu trúc dự kiến của đề tài
Đề tài dự kiến sẽ bao gồm năm phần: phần 1 giới thiệu về đề tài; phần 2 nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của mô hình BQL trong hệ thống chính quyền; phần 3 nghiên cứu cụ thể quá trình phát triển của BQL KKT Dung Quất; phần 4 tìm hiểu về vị trí, mối quan hệ của BQL KKT trong hệ thống CQĐP; phần 5 sẽ đưa ra kết luận và kiến nghị các giải pháp giúp cải thiện chất lượng QLNN của BQL KKT Dung Quất.
MÔ HÌNH BAN QUẢN LÝ TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH
Lịch sử và phát triển của mô hình Ban quản lý Khu chế xuất, Khu công nghiệp
Việt Nam bắt đầu công cuộc “Đổi Mới” từ sau năm 1986 bằng quyết tâm chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam Hàng loạt văn bản luật sau đó được ban hành như: Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989, Luật Sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam ngày 30/6/1990, Luật Công ty năm 1990, Luật Doanh nghiệp tư nhân năm 1990, đã thay đổi và xác định lại chức năng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền, trao thêm quyền cho các tổ chức, cá nhân hoạt động kinh doanh trên thị trường, phản ánh xu hướng cải cách mang tính định hướng thị trường, đồng thời khởi đầu cho quá trình phân cấp và trao quyền trong hệ thống (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, tr 8 - 9)
Trong những năm đầu của quá trình Đổi Mới, học tập kinh nghiệm thành công từ mô hình KCX của các nước Đông Á, CP Việt Nam đã có ý tưởng thành lập các khu vực tập trung có cơ sở hạ tầng đặc biệt để có thể thu hút đầu tư nước ngoài bằng nhiều ưu đãi với ít thủ tục hành chính (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006, tr.10) Để hiện thực hóa ý tưởng đó, Hội đồng Bộ trưởng (HĐBT) đã ban hành Quy chế KCX làm cơ sở cho sự ra đời của các KCX 4 (thực tế Nghị định này hình thành dựa trên tiến trình thành lập KCX đầu tiên của nước ta, xem Hộp 2.1) Và KCX đầu tiên của cả nước, đã được thành lập ngày 25/11/1991 5 Để quản lý hoạt động của KCX này, BQL KCX Tân Thuận cũng đã được Chủ tịch HĐBT thành lập, là cơ quan trực thuộc Chủ tịch HĐBT, với Trưởng ban và thành viên đều do Chủ tịch HĐBT bổ nhiệm 6 Đây là mô hình cơ quan quản lý khu vực lãnh thổ đặc biệt đầu tiên xuất hiện trong hệ thống bộ máy chính quyền trung ương của Việt Nam, lúc này được tổ chức gồm HĐBT và các
Bộ, Ủy ban nhà nước trực thuộc HĐBT
4 Nghị định số 322-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quy chế Khu chế xuất, ngày 18/10/1991
5 Quyết định số 394/CT của Chủ tịch HĐBT về việc thành lập Khu chế xuất Tân Thuận, ngày 25/11/1991
6 Quyết định số 62/CT của Chủ tịch HĐBT về việc thành lập Ban quản lý Khu chế xuất Tân Thuận, ngày 26/2/1992
Các quy định thời điểm đó chỉ trao cho BQL KCX một số quyền hạn chế: được làm đầu mối tiếp nhận các thủ tục của DN đầu tư vào khu, được Ủy ban Hợp tác kinh tế nhà nước ủy quyền cấp giấy phép kinh doanh và chứng nhận đăng ký điều lệ cho nhà đầu tư (sau khi Ủy ban hợp tác kinh tế nhà nước chấp thuận) BQL KCX còn có quyền quản lý về hành chính các hoạt động trong KCX; có thẩm quyền cho thuê đất thu hồi đất trong khu; đăng ký lao động làm việc trong KCX; cấp chứng chỉ xuất xứ hàng hóa; hòa giải tranh chấp lao động và tranh chấp hợp đồng kinh tế Còn lại phần lớn các quy định trong quy chế KCX là dành cho DN đầu tư vào KCX, cụ thể là nhà đầu tư được làm những gì, thủ tục như thế nào Trong thời gian đầu của quá trình phân cấp, có thể thấy việc nhà nước giảm dần các hoạt động của mình liên quan đến thị trường, tăng quyền cho doanh nghiệp (trao quyền cho thị trường, phân cấp ra bên ngoài) là xu hướng chủ đạo hơn so với việc phân quyền quyết định, quản lý cho BQL KCX (phân cấp xuống bên dưới) 7
Từ những hiệu ứng tích cực của KCX Tân Thuận trong thu hút đầu tư, cuối năm 1994 CP tiếp tục thử nghiệm với một mô hình lớn hơn: mô hình KCN, với cơ sở pháp lý là Nghị định số 192-CP ngày 28/12/1994 ban hành quy chế KCN KCN là “khu vực tập trung, có ranh giới địa lý xác định, chuyên sản xuất công nghiệp và thực hiện các dịch vụ hỗ trợ sản xuất công nghiệp, không có dân cư sinh sống” 8 , trong KCN có thể bao gồm cả KCX và doanh nghiệp chế xuất Quản lý KCN tiếp tục là mô hình BQL, một cơ quan thuộc Thủ tướng CP, nhưng khác với BQL KCX, thành viên BQL KCN (các Phó Trưởng BQL) là do Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thành phố thuộc trung ương bổ nhiệm Quyền hạn của BQL KCN được mở rộng hơn dù không nhiều (xem Bảng 2.1) Thay đổi lớn của mô hình BQL so với Nghị định 322-HĐBT chính là nhân sự và tổ chức bộ máy giúp việc của BQL, cùng với việc các Bộ ủy quyền cho
7 Nghị định 322-HĐBT quy định nhiệm vụ và quyền hạn của BQL KCX chỉ trong một điều luật (Điều 57, có 8 khoản), trong khi quy định rất nhiều quyền và những ưu đãi đối với doanh nghiệp, nhà đầu tư vào KCX (có ở 18 điều luật)
8 Nghị định số 192-CP của CP về việc ban hành Quy chế Khu công nghiệp, ngày 28/12/1994, Điều 2
BQL thực hiện một số nhiệm vụ QLNN 9 , thể hiện việc trao dần quyền cho cấp dưới Bên cạnh việc tự do hóa thị trường, phân cấp cho tư nhân thì quá trình phân cấp hành chính cho các cơ quan cấp dưới của bộ máy đã được quan tâm hơn, dù trên thực tế còn có hạn chế và chưa triệt để (xem Hộp 2.2)
Tiếp tục hoàn thiện mô hình khu vực nhằm thu hút đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế, CP đã bổ sung thêm KCNC vào chiến lược, trong bối cảnh CP đã tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan trực thuộc (Bảng 2.2), và nhiều quy định mới có hiệu lực, đã cho thấy không chỉ phân cấp cho thị trường, mà cả việc phân cấp hành chính cho cấp dưới cũng diễn ra mạnh mẽ hơn
Mô hình BQL tiếp tục được sử dụng để QLNN các KCN, KCX và khu công nghệ cao Chức năng và thẩm quyền của BQL được hoàn thiện và mở rộng đáng kể cùng với tiến trình phân quyền hành chính trong hệ thống
Ngoài những nhiệm vụ quyền hạn chung được quy định trong Nghị định 36/CP năm 1997, BQL KCN được thực hiện các công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, cơ quan thuộc CP do các cơ quan này ủy quyền (các Bộ đã ủy quyền cho BQL KCN cấp tỉnh một số nhiệm vụ, chức năng QLNN thuộc thẩm quyền của mình, và được kiểm soát thông qua việc quyết định cho từng BQL 10 ) Ngoài một số chức năng hạn chế được phân quyền, thẩm quyền về hành chính của mô hình BQL KCN vẫn phụ thuộc chủ yếu vào ủy quyền, nghĩa là chỉ phân cấp ở mức độ trung bình (trong 3 cấp độ: phi tập trung - ủy quyền - phân quyền theo Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008, tr.10)) Do vị trí của BQL KCN cấp tỉnh được thiết kế thuộc Thủ tướng CP, nên dù UBND cấp tỉnh đã được phân cấp mạnh trong nhiều lĩnh vực QLNN nhưng vẫn không xuất hiện khả năng ủy quyền một số chức năng cho BQL KCN từ UBND cấp tỉnh
9 Việc ủy quyền được thực hiện cho từng BQL chứ không áp dụng chung cho tất cả Trong giai đoạn này, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và đầu tư chỉ ủy quyền cho BQL KCN Việt Nam - Singapore thẩm định, cấp Giấy phép đầu tư cho các dự án đáp ứng điều kiện do Bộ quy định trước (Quyết định số 67 ngày 17/3/1997 của Bộ trưởng)
10 Từ năm 1997 - 1999, các Bộ đã có 19 Quyết định ủy quyền cho BQL KCN cấp tỉnh về các hoạt động cấp, điều chỉnh, thu hồi giấy phép đầu tư, quản lý hoạt động thương mại, xuất nhập khẩu, quản lý lao động.
Cơ quan quản lý các Ban quản lý Khu công nghiệp, Khu chế xuất và Khu công nghệ cao 10
Ban đầu, Ủy ban nhà nước về hợp tác và đầu tư, thuộc HĐBT, là cơ quan được giao quản lý và hướng dẫn hoạt động BQL KCX Từ năm 1994 - 1996 không có cơ quan nào thực sự là đầu mối quản lý các BQL KCN Đến 8/1996, Văn phòng quản lý các KCN tập trung ra đời với chức năng “giúp Thủ tướng CP chỉ đạo việc xây dựng và quản lý các KCN tập trung và các KCX trên địa bàn cả nước” 11 Văn phòng này là cơ quan trực thuộc Thủ tướng CP nhưng tổ chức và bộ máy nằm trong Văn phòng CP, hoạt động thông qua Văn phòng CP Cuối năm
1996, BQL các KCN Việt Nam đã thay thế cho Văn phòng quản lý các KCN tập trung 12 BQL các KCN Việt Nam cũng là một cơ quan thuộc Thủ tướng CP (tức ngang hàng với BQL KCN cấp tỉnh), có vai trò là đầu mối giúp Thủ tướng QLNN đối với BQL KCN cấp tỉnh BQL các KCN Việt Nam dù có con dấu, biên chế, kinh phí riêng nhưng thẩm quyền về hành chính của BQL các KCN Việt Nam rất hạn chế, nhiệm vụ chính chỉ là tham gia cùng các bộ, cơ quan ngang bộ, hoặc làm đầu mối thông tin Từ đó cho thấy có sự lúng túng trong thiết kế các cơ quan nhằm phục vụ cho mục tiêu quản lý các KCN, KCX và KCNC, thiếu thiết chế đủ mạnh để quản lý, theo dõi và chủ trì thực hiện một cách bao quát và toàn diện nên bức tranh chung của việc phân cấp quản lý cho mô hình BQL các KCN cấp tỉnh là rối rắm, không đồng bộ
Năm 2000, Thủ tướng CP đã chuyển BQL các KCN cấp tỉnh về trực thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố thuộc trung ương, do UBND cấp tỉnh quản lý về tổ chức, biên chế, chương trình kế hoạch công tác và kinh phí hoạt động 13 Động thái này góp phần tạo thêm kênh phân quyền, ủy quyền QLNN cho BQL về sau này nhưng làm giảm đi vị thế của BQL trong mối quan hệ với địa phương
11 Quyết định số 595/TTg của Thủ tướng CP về việc thành lập Văn phòng quản lý các KCN tập trung, ngày 27/8/1996
12 Quyết định số 969/TTg của Thủ tướng CP về việc thành lập BQL các KCN VIệt Nam, ngày 28/12/1996
13 Ngoại trừ BQL KCN Dung Quất và BQL KCN Việt Nam – Singapore (Quyết định số 100/QĐ-TTg của Thủ tướng CP về việc chuyển giao các BQL KCN cấp tỉnh về cho địa phương, ngày 17/8/2000).
Sự ra đời của khu kinh tế, đòi hỏi mới của quản lý nhà nước
Sau thành công của những KCN ở các đô thị lớn, vị trí thuận lợi, việc thành lập các KCN ở nông thôn, các vùng xa trung tâm được xem như là một giải pháp nhằm thúc đẩy phát triển nông thôn, làm giảm khoảng cách vùng miền, hạn chế di cư đến các đô thị lớn Và các KKT ra đời cũng không ngoài mục đích đó (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006, tr.13 – 15)
Mô hình KKT cửa khẩu xuất hiện vào đầu năm 1996 là khu vực cửa khẩu Móng Cái, thuộc tỉnh Quảng Ninh Đến năm 2010, cả nước đã có 26 KKT cửa khẩu được thành lập trên cơ sở các khu vực cửa khẩu biên giới của 18 tỉnh Các KKT cửa khẩu đều nằm trên khu vực địa lý rộng bao gồm một hoặc nhiều xã biên giới, QLNN bằng BQL KKT cửa khẩu với nhiều chức năng quản lý được phân cấp trực tiếp Tuy nhiên cách thức thành lập và hoạt động, cũng như mô hình QLNN tại các KKT cửa khẩu không nhất quán, quá trình định hình chúng trong hệ thống bộ máy cho thấy sự rối rắm và lúng túng trong một thời gian dài đối với mô hình này (xem Bảng 2.3 và Hộp 2.3)
Tiếp sau mô hình KKT cửa khẩu là mô hình KKT ven biển với sự ra đời của KKT mở Chu Lai vào năm 2003 14 Thời điểm này, chính quyền cấp tỉnh đã được phân cấp nhiều mảng chức năng hơn và có nhiều quyền tự quyết hơn Về đầu tư công, chính quyền cấp tỉnh có thể được quyết định dự án thuộc nhóm A (có giá trị trên 600 tỷ đồng) và ủy quyền cho cấp dưới quyết định các dự án thuộc nhóm B và C (có giá trị đến 600 tỷ đồng) 15 ; được trao nhiều quyền hơn trong lập quy hoạch kinh tế xã hội của địa phương, trong quản lý và quyết định nhân sự, trong quản lý đất đai và thu, chi ngân sách (Ngân hàng thế giới, 2009, tr.157 - 174) Do đó dù đã được bổ sung nhiều chức năng trực tiếp nhưng quyền hạn thực tế trong QLNN của BQL KKT mở Chu Lai vẫn phụ thuộc nhiều vào sự ủy quyền của các cơ quan Trung ương lẫn UBND tỉnh Quảng Nam
14 Quyết định số 43/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng CP phê duyệt quy hoạch KKT mở Chu Lai, ngày 23/3/2004
KKT mở Chu Lai nằm trên địa bàn của 14 xã, phường, thị trấn thuộc huyện Núi Thành và thị xã Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam với tổng diện tích 27.040ha; bao gồm khu phi thuế quan (là khu vực có hàng rào cứng ngăn cách với xung quanh, không có khu dân cư) và khu thuế quan (là khu vực còn lại của KKT mở ngoài khu phi thuế quan, có KCN, KCX, khu giải trí đặc biệt, khu du lịch, khu dân cư và khu hành chính)
15 Nghị định số 07/2003/NĐ-CP của CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP của CP, ngày 30/01/2003
Sau mô hình KKT mở Chu Lai, tính đến tháng 3/2008 cả nước đã có 11 KKT ven biển ra đời với từng ấy quy chế hoạt động riêng Cách thức tổ chức QLNN trên địa bàn các KKT là nhất quán theo mô hình BQL, nhưng có sự khác nhau ở mỗi KKT theo quyết định của Thủ tướng mà không tuân theo một khung khổ chung nào (Bảng 2.4) Quy chế hoạt động của 10 KKT thành lập sau về căn bản là giống với quy chế hoạt động của Chu Lai, điều đó cho thấy ý nghĩa của việc tạo ra một không gian riêng để thí điểm chính sách của quốc gia không còn nữa Đến đầu năm 2008 chưa có khung pháp lý chung cho mô hình KKT, vẫn tồn tại 04 hành lang pháp lý cho hoạt động của các khu vực lãnh thổ này thông qua mô hình QLNN là BQL: quy định về KCN, KCX (Nghị định 36/CP ngày 24/4/1997 của CP); KCNC (Nghị định 99/2003/NĐ-CP ngày 28/8/2003 của CP); KKT cửa khẩu (Quyết định 53/2001/QĐ-TTg ngày 19/4/2001, Quyết định số 273/2005/QĐ-TTg ngày 31/10/2005 của Thủ tướng CP) và các quy chế hoạt động của các KKT ven biển (được Thủ tướng quy định riêng cho từng KKT)
Tháng 3/2008 CP có Nghị định số 29 ngày 14/3/2008 quy định thống nhất về KCN, KCX và KKT Theo đó, BQL KCN, KCX, KKT là cơ quan do Thủ tướng CP thành lập, trực thuộc UBND cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn của BQL được mở rộng đáng kể, cả trong cung ứng dịch vụ cho nhà đầu tư lẫn QLNN đối với KCN, KKT (Bảng 2.1) Kể từ sau khi Nghị định 29/2008/NĐ-CP ra đời, tính đến hết năm 2011 đã có thêm 7 KKT được thành lập 16
Từ mô hình ban đầu là các KCN, KCX, KCNC được quy hoạch và xây dựng hạ tầng hoàn chỉnh, có hàng rào cứng ngăn cách với bên ngoài, chỉ có các cơ sở công nghiệp mà không có dân cư, đến nay mô hình KKT cửa khẩu và KKT mở với ranh giới mềm, ngoài các cơ sở sản xuất còn có dân cư, khu hành chính với tính chất gần với đơn vị hành chính lãnh thổ Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mô hình BQL ngày càng được mở rộng để đáp ứng được với yêu cầu từ thực tiễn, và để phù hợp với tiến trình phân cấp đang diễn ra ở cả hai khía cạnh: phân cấp hành chính từ trung ương xuống địa phương và phân cấp cho thị trường Quyền của BQL tăng dần tương ứng với sự gia tăng quyền tự quyết của chính quyền cấp tỉnh, và phần nhiều hướng đến làm thuận lợi cho doanh nghiệp, nhà đầu tư vào các khu vực này
16 Nam Phú Yên (Phú Yên), Hòn La (Quảng Bình), Đinh An (Trà Vinh), Năm Căn (Cà Mau), Đông Nam (Quảng Trị), Ven biển Thái Bình (Thái Bình), Ninh Cơ (Nam Định)
Hai đặc điểm của quá trình phân cấp của Việt Nam đã được chỉ ra trong nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008, tr.11) là (1) phân cấp từ trên xuống dưới: chính quyền trung ương xem xét chuyển giao dần cho CQĐP các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình cũng như các dịch vụ công mình đang thực hiện chứ không phải theo cách thức từ dưới lên trên như thường được áp dụng (những gì CQĐP không thực hiện được mới chuyển lên trung ương) và (2) phân cấp theo quy mô: trung ương giữ lại những gì lớn hơn và chuyển giao cho địa phương quyết định những gì nhỏ hơn Quan sát sự tiến hóa của mô hình BQL có thể thấy quá trình phân cấp diễn ra đối với BQL các KCN, KKT không nằm ngoài hai đặc điểm trên CP quyết định những việc gì giao cho BQL, những việc gì giao cho các bộ và UBND tỉnh, BQL cũng bị hạn chế về phạm vi và quy mô của những quyết định của mình Sự rối rắm và lúng túng trong quá trình định hình vị trí, vai trò của mô hình BQL suốt khoảng thời gian hơn 20 năm đã khiến cho việc xác định mô hình phát triển và mô hình quản lý đối với các KCN, KCX, KKT vẫn chưa có hồi kết Nguyên nhân chính là thiếu một cơ quan đầu mối, không có định hướng ngay từ đầu và thiếu vắng một khung khổ rõ ràng cho việc phân cấp.
KHU KINH TẾ DUNG QUẤT
Sự ra đời và phát triển của mô hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất
Ngày 11/4/1996 Thủ tướng CP thành lập KCN Dung Quất với diện tích 14.000ha, trong đó diện tích của Quảng Ngãi là 10.300ha và phần diện tích của tỉnh Quảng Nam là 3.700ha BQL KCN Dung Quất cũng được thành lập ngay sau đó để quản lý hoạt động của KCN Dung Quất
BQL KCN Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan trực thuộc Thủ tướng, giúp Thủ tướng chỉ đạo việc xây dựng và phát triển KKT Trưởng ban và các Phó Trưởng ban của BQL KCN Dung Quất đều do Thủ tướng bổ nhiệm KCN Dung Quất không có hàng rào cứng cách ly với bên ngoài, lại nằm trên một địa bàn rộng lớn thuộc phạm vi của hai tỉnh, vừa có dân cư, có các KCN, vừa có nông nghiệp, nông thôn, do đó đòi hỏi vai trò, chức năng và nhiệm vụ của BQL KCN Dung Quất cũng phải đáp ứng được những gì CP đã gắn cho KCN Dung Quất
Năm 1997, CP đã cho phép BQL KCN Dung Quất làm cơ quan đầu mối trong nhiều mảng chức năng, tuy nhiên cũng chỉ mới giải quyết được phần nhiệm vụ đầu tư phát triển KCN và làm thuận lợi cho các thủ tục liên quan đến nhà đầu tư chứ chưa quan tâm đến nhiệm vụ QLNN trên một địa bàn rộng như KCN Dung Quất
Năm 2005, CP tiếp tục các thử nghiệm phát triển nông thôn bằng việc chuyển đổi KCN Dung Quất thành KKT Dung Quất Theo đó, KKT Dung Quất có diện tích 10.300ha, nằm trên địa bàn của 09 xã thuộc huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi, và là khu vực lãnh thổ có tính chất đặc biệt (Hộp 2.4)
QLNN trực tiếp đối với KKT là BQL KKT Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan thuộc Thủ tướng, có Trưởng ban và các Phó ban đều do Thủ tướng bổ nhiệm BQL KKT Dung Quất được trao cho một vị trí rất quan trọng: là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT Dung Quất, là đơn vị dự toán cấp một, được trực tiếp dự toán vốn đầu tư từ ngân sách và kinh phí hoạt động hàng năm để báo cáo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính trình CP 17 Tổ chức
17 Nghĩa là tương đương với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, điều mà ở vào thời điểm đó KKT mở Chu Lai dù là nơi thí điểm các cải cách cũng chưa được áp dụng bộ máy của BQL do Thủ tướng CP quyết định 18 BQL KKT Dung Quất được phân cấp trực tiếp nhiều chức năng, nhiệm vụ quan trọng và đã mở rộng đáng kể so với BQL KCN Dung Quất trước đây (Bảng 2.5) nhưng một chức năng rất quan trọng của QLNN là thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm hành chính lại không có bất kỳ sự ủy quyền này từ bộ, ngành, thậm chí cả từ UBND tỉnh, bởi thiết kế vị trí của BQL so với CQĐP là cơ quan ngang cấp, trong khi thiếu cơ chế rõ ràng cho việc ủy quyền trong QLNN khiến địa phương không có động lực ủy quyền, và cũng không thể ủy quyền từ CQĐP cho một cơ quan thuộc Thủ tướng CP Để khắc phục hạn chế trong nhiều mảng chức năng chưa được phân cấp trực tiếp cho BQL, một bản Quy chế phối hợp với CQĐP đã được hai bên thông qua Do BQL thuộc Thủ tướng
CP nên về nguyên tắc có 02 loại việc phải phối hợp: thuộc thẩm quyền của CQĐP, và thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP, bộ/ngành Có thể thấy không tồn tại việc ủy quyền của UBND tỉnh hay các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh cho BQL trong QLNN trên địa bàn KKT
Ngay cả các loại việc thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP và bộ, ngành thì UBND tỉnh vẫn duy trì sự kiểm soát bằng cơ chế báo cáo và thông qua tỉnh để trình lên cấp trên (Hình 3.1) Đến ngày 01/01/2008, BQL KKT Dung Quất được chuyển giao về cho UBND tỉnh Quảng Ngãi quản lý, trở thành cơ quan trực thuộc tỉnh, lãnh đạo Ban do Chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách thức 19 Động thái này thúc đẩy việc phân cấp cho CQĐP hơn là phân cấp riêng cho BQL KKT Dung Quất Sau khi trở thành cơ quan trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi, BQL không còn là đơn vị dự toán cấp một mà quy trình ngân sách của BQL phải thông quan đơn vị dự toán cấp một là UBND tỉnh; BQL không còn là cơ quan QLNN trực tiếp về đầu tư xây dựng và phát triển KKT mà trở thành cơ quan giúp UBND tỉnh Quảng Ngãi quản lý tập trung, thống nhất các hoạt động đầu tư, phát triển kinh tế tại KKT; thay đổi trách nhiệm giải trình đối với việc thực hiện các chức năng được giao Kể từ sau khi được chuyển giao về
18 Bao gồm các cơ quan: Văn phòng; Thanh tra; Ban Tổ chức và Đào tạo; Ban KHĐT; Ban Tài chính và Doanh nghiệp; Ban Tài nguyên và Môi trường; Ban Quy hoạch và Xây dựng; Ban Lao động và Văn xã; Ban Thương mại và Xuất nhập khẩu; cơ quan đại diện tại Hà Nội; các đơn vị sự nghiệp
19 Quyết định số 396/QĐ-TTg của Thủ tướng CP về việc chuyển giao BQL KKT Dung Quất về UBND tỉnh Quảng Ngãi, ngày 05/4/2007
UBND tỉnh, BQL KKT Dung Quất trở thành cơ quan ngang cấp với các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh, giúp UBND tỉnh QLNN trên địa bàn KKT
Như vậy từ vị trí là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT, BQL KKT Dung Quất trở thành cơ quan giúp UBND cấp tỉnh trong quản lý KKT Tuy nhiên khi quy định thống nhất về KCN, KCX, KKT được ban hành thì BQL KKT lại tiếp tục được xác định là “cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” 20 BQL KKT được trao trực tiếp nhiều chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn thuộc chính quyền trung ương và cả những chức năng, quyền hạn đã phân cấp cho địa phương (vừa phân cấp theo ngành, lĩnh vực vừa phân cấp theo lãnh thổ hành chính)
Năm 2009, để phục vụ chức năng QLNN trực tiếp trên địa bàn, UBND tỉnh Quảng Ngãi đã tổ chức bộ máy của BQL bao gồm 10 cơ quan cấp phòng và 06 đơn vị sự nghiệp trực thuộc 21 BQL được phân cấp thêm chức năng điều chỉnh cục bộ uy hoạch chung; lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện quy hoạch chi tiết, đồng thời được quyết định đầu tư dự án sử dụng vốn ngân sách đến mức 15 tỷ đồng 22
Như vậy, cùng với tiến trình phân cấp, BQL KKT Dung Quất dần được trao chức năng và thẩm quyền nhiều hơn, có được sử chủ động lớn trong quản lý, điều hành KKT Dung Quất, cung cấp hầu hết các dịch vụ công liên quan đến nhà đầu tư và hoạt động đầu tư tại địa bàn KKT… nhưng vẫn phải chịu sự QLNN theo ngành, lĩnh vực của các bộ, ngành và theo lãnh thổ hành chính của CQĐP Hơn nữa, do thiết kế vị trí ban đầu của KKT Dung Quất là trực thuộc Thủ tướng CP, vị thế của một đơn vị dự toán cấp một, sau đó chuyển giao toàn bộ về địa phương nhưng hầu như vẫn giữ nguyên các chức năng quản lý như khi còn trực thuộc Thủ tướng CP (ngoại trừ không còn là đơn vị dự toán cấp một) dù BQL lúc này trực thuộc UBND tỉnh Từ đó đặt ra yêu cầu mới của việc phối hợp thực hiện chức năng QLNN trên địa bàn giữa
20 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của CP về KCN, KCX và KKT, ngày 14/3/2008
21 Các phòng: Văn phòng; Thanh tra, Tổ chức và Đào tạo; KHĐT; Quy hoạch và Xây dựng; Tài nguyên và Môi trường; Lao động và Văn xã; BQL phát triển đô thị Vạn Tường; cơ quan đại diện tại Hà Nội Các đơn vị sự nghiệp: Bệnh viện Dung Quất; Trung tâm đào tạo nghề; Trung tâm Văn hóa – Thể thao; Trung tâm Phát triển quỹ đất; Trung tâm kỹ thuật quan trắc môi trường; Trung tâm hỗ trợ kỹ thuật nông-lâm nghiệp; BQL dự án quy hoạch KKT Dung Quất
22 Ngày 03 tháng 11 năm 2011 UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 26/2011/QĐ-UBND về tổ chức, hoạt động của BQL KKT Dung Quất (thay thế Quyết định số 60/2009/QĐ-UBND) với một số thay đổi trong tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của BQL (xem thêm ở Bảng 2.5) quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ của CQĐP ba cấp, vừa tồn tại một thiết chế quản lý mang tính đan xen là BQL KKT
3.2 Vị trí của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất trong bộ máy chính quyền địa phương ở Quảng Ngãi
Mối quan hệ của Ban với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân huyện Bình Sơn, Ủy ban nhân dân các xã trên địa bàn khu kinh tế
BQL KKT Dung Quất là cơ quan trực tiếp QLNN trên địa bàn, với nội dung QLNN thể hiện tại Hộp 3.1 Việc phân cấp trực tiếp cho BQL cũng chỉ dựa trên nhóm nội dung này, các nội dung khác do Bộ, ngành, CQĐP chịu trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực và hành chính lãnh thổ đối với KKT trong phạm vi quản lý theo ngành, theo lãnh thổ của mình, hoặc có thể hướng dẫn, ủy quyền cho BQL thực hiện QLNN hiện nay được thực hiện theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ Đặc thù của KKT là gần giống đơn vị hành chính lãnh thổ vốn đã tồn tại song song 02 chức năng QLNN cùng với các thiết chế quản lý đi kèm, nay xuất hiện thêm mô hình BQL cùng thực hiện chức năng QLNN nên hoạt động quản lý của BQL KKT Dung Quất phụ thuộc rất nhiều vào CQĐP, ở cấp tỉnh thì thông qua các cơ
25 Công chức, viên chức làm việc tại BQL KKT Dung Quất được hưởng thêm phụ cấp thu hút bằng 50% mức lương cấp bậc, chức vụ
26 Được phân công phụ trách điều hành toàn bộ hoạt động của KKT Dung Quất và chỉ đạo sự phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất với các cơ quan liên quan, trực tiếp giải quyết việc thu hồi đất, bồi thường, tái định cư, giải phóng mặt bằng, giao đất và cho thuê đất trên địa bàn KKT (Quyết định 1366/QĐ-UBND của UBND tỉnh Quảng Ngãi về phân công nhiệm vụ của lãnh đạo UBND tỉnh nhiệm kỳ 2011 - 2016, ngày 14/9/2011) quan chuyên môn cấp tỉnh, dưới nữa là UBND cấp huyện (cùng các cơ quan chuyên môn cấp huyện) và UBND cấp xã
Về thực hiện các dự án đầu tư từ ngân sách
Với vai trò là một chủ đầu tư của các dự án trên địa bàn KKT, BQL phải phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư trong thẩm định và trình UBND tỉnh phê duyệt các dự án sử dụng vốn ngân sách, trong tiếp nhận, quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức và các nguồn vốn mục tiêu khác; phối hợp với Sở Tài chính trong thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án đầu tư thuộc thẩm quyền của BQL Như vậy trên địa bàn xuất hiện thêm một cơ quan làm đầu mối thực hiện các dự án đầu tư thuộc ngân sách nhà nước
Về lập, quản lý và thực hiện quy hoạch
Với vai trò là cơ quan thống nhất quản lý quy hoạch trên địa bàn KKT, BQL phải phối hợp với
Sở Xây dựng, với UBND huyện trong việc lập và trình UBND tỉnh phê duyệt quy hoạch tỷ lệ 1/2000 của KKT, thẩm định và phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 theo hướng dẫn của Sở Xây dựng; phối hợp với Sở Xây dựng trong việc cấp phép xây dựng một số loại công trình trên địa bàn KKT BQL còn phối hợp với UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn trong quản lý quy hoạch chung của KKT Như vậy có sự thay đổi cơ quan đầu mối lập và quản lý quy hoạch 27
Về quản lý tài nguyên và môi trường
BQL phối hợp với Sở Tài nguyên và môi trường (TNMT), UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn trong quản lý về thu hồi đất, giao lại đất và cho thuê đất cho nhà đầu tư, cấp phép và quản lý khai thác khoáng sản, đánh giá tác động môi trường và xử lý ô nhiễm môi trường trên địa bàn KKT BQL còn phối hợp với Sở TNMT, UBND huyện và UBND xã trong xử lý các vi phạm hành chính về TNMT Như vậy, trên địa bàn có thêm một cơ quan làm đầu mối trong việc giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức (trước đây chỉ có Sở TNMT thực hiện), trong việc cấp phép và quản lý khai thác khoáng sản (trước đây là UBND tỉnh và UBND huyện), trong BVMT
27 Nếu không có BQL KKT, UBND huyện Bình Sơn là cơ quan thực hiện các chức năng này
Về quản lý lao động
BQL phối hợp với Sở Lao động, Thương binh và Xã hội (LĐTBXH) trong việc quản lý lao động, an toàn lao động đối với lao động tại các doanh nghiệp trên địa bàn KKT Theo đó Sở LĐTBXH ủy quyền, hướng dẫn BQL thực hiện một số chức năng trong quản lý lao động như: cấp sổ lao động, quản lý việc đăng ký các nội dung liên quan đến lao động tại doanh nghiệp
BQL còn phối hợp, tham gia cùng với Sở LĐTBXH, UBND huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn và ngành công an trong việc xử lý các vụ tranh chấp lao động tập thể, đình công trên địa bàn
Về quản lý đầu tư và xúc tiến đầu tư
BQL phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư, với Trung tâm Xúc tiến đầu tư của UBND tỉnh thu hút, kêu gọi đầu tư vào KKT; phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư trong thẩm định, thẩm tra các dự án đầu tư, trong cấp, điều chỉnh, thay đổi, thu hồi giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho các doanh nghiệp trên địa bàn
Ngoài ra, BQL còn phối hợp với Công an tỉnh thực hiện chức năng quản lý trong lĩnh vực an ninh trật tự và phòng cháy chữa cháy trên địa bàn KKT BQL cũng đảm nhận một phần vai trò bảo đảm an sinh xã hội và chăm lo đời sống của người dân trên địa bàn thông qua việc phối hợp với UBND huyện và UBND các xã hỗ trợ các hộ dân thuộc diện phải di dời để nhường đất cho nhà đầu tư: xây dựng các công trình phúc lợi, chuyển giao và hỗ trợ kỹ thuật nông-lâm nghiệp, tổ chức các hoạt động văn hóa – thể thao…
Như vậy, hầu hết các chức năng QLNN mà BQL thực hiện đều có sự phối hợp hoặc với các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, với UBND huyện Bình Sơn, hoặc UBND các xã trên địa bàn KKT
Do đó để cải thiện chất lượng QLNN trên địa bàn cần nâng hiệu quả của việc phối hợp giữa các cơ quan này.
SỰ PHỐI HỢP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN KHU KINH TẾ Ở CÁC LĨNH VỰC QUAN TRỌNG
Lập, quản lý và thực hiện quy hoạch
Quy hoạch chung trên địa bàn KKT Dung Quất do Thủ tướng CP phê duyệt Căn cứ trên quy hoạch chung, UBND tỉnh Quảng Ngãi chỉ đạo BQL lập quy hoạch chi tiết để trình UBND tỉnh phê duyệt Căn cứ trên quy hoạch chi tiết đã được UBND tỉnh phê duyệt, BQL thẩm tra, phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 trên địa bàn KKT, có quyền điều chỉnh cục bộ quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết Quá trình lập quy hoạch có sự phối hợp giữa BQL với UBND huyện Bình Sơn, với các sở, ngành liên quan và Sở Xây dựng (Hình 4.1) Việc phê duyệt quy hoạch chi tiết thuộc thẩm quyền của BQL thường xuyên được Sở Xây dựng hướng dẫn về nghiệp vụ thẩm định quy hoạch
Sau khi quy hoạch được phê duyệt, BQL phối hợp với UBND huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn công bố công khai nội dung quy hoạch 28 , tuy nhiên do KKT bao gồm cả dân cư nên việc quản lý quy hoạch trên địa bàn KKT gặp khó khăn BQL là cơ quan được giao nhiệm vụ thống nhất quản lý quy hoạch trên địa bàn KKT, nhưng chỉ quản lý trên hồ sơ, các doanh nghiệp đầu tư vào KKT sẽ được BQL cấp thỏa thuận địa điểm hoặc chứng chỉ quy hoạch, còn quản lý trên thực tế vẫn do UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn BQL được UBND tỉnh ủy quyền cấp giấy phép xây dựng đối với các công trình gắn liền với dự án đầu tư trên địa bàn, do đó thông qua việc cấp, điều chỉnh, thu hồi giấy phép xây dựng, BQL kiểm soát được phần lớn việc vi phạm quy hoạch của nhà đầu tư trên địa bàn KKT Nhưng BQL không kiểm soát được việc vi phạm quy hoạch của các hộ dân trên địa bàn KKT bởi thẩm
28 Thông báo trên các phương tiện truyền thông, niêm yết tại trụ sở UBND các xã nội dung quy hoạch, lưu giữ hồ sơ quy hoạch tại UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn quyền cấp giấy phép xây dựng các công trình riêng lẻ, nhà ở tại khu dân cư nông thôn do UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã dù không được thực hiện trên thực tế 29
Dù Nghị định 29/2008/NĐ-CP của CP và quy định của UBND tỉnh Quảng Ngãi có trao cho BQL quyền thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính nhưng BQL không xử phạt vi phạm hành chính được (Hộp 4.2) Hơn nữa, do không có quy chế phối hợp giữa BQL với các cơ quan có thẩm quyền xử lý nên BQL chỉ làm nhiệm vụ theo dõi và báo tin cho cơ quan có thẩm quyền xử lý, hoặc báo cáo trực tiếp cho UBND tỉnh Trong khi đó chính quyền huyện và xã không chủ động trong xử lý, thậm chí còn kiểm soát một cách không chính thức để tìm kiếm nguồn thu cho ngân sách cấp xã đã dẫn đến tình trạng xây dựng trái phép tràn lan, vi phạm chứng chỉ quy hoạch trên địa bàn KKT nhưng chưa được xử lý kịp thời (Hộp 4.3)
Như vậy, CP thiết kế ra mô hình BQL KKT và trao cho nó thẩm quyền trong lập, phê duyệt, quản lý quy hoạch Tuy nhiên đặt trong các quy định khác, BQL chỉ quản lý quy hoạch trên hồ sơ, việc theo dõi, xử lý vi phạm quy hoạch trên thực tế phụ thuộc vào các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, UBND huyện và UBND các xã trên địa bàn KKT BQL không được trao cho chức năng xử lý vi phạm, trong khi các cơ quan có chức năng thì không chỉ quản lý trên mỗi địa bàn KKT, hơn nữa giữa các cơ quan này chưa xây dựng được quy chế phối hợp, nên việc quản lý quy hoạch lúng túng, mục tiêu quản lý không đạt được Còn các xã trên địa bàn và UBND huyện Bình Sơn lại gần như mất hẳn sự chủ động đề xuất lập quy hoạch chi tiết phục vụ cho sự phát triển của địa phương mình 30 mặc dù vẫn phải chăm lo cho sự phát triển của địa phương và dân cư trên phạm vi lãnh thổ của mình.
Quản lý đất đai
Quản lý đất đai trong KKT phức tạp hơn rất nhiều so với KCN, KCX bởi tính chất gần giống với đơn vị hành chính lãnh thổ của KKT với ranh giới mềm và dân cư trong đó
29 UBND huyện Bình Sơn hiện chỉ cấp giấy phép xây dựng nhà ở, công trình riêng lẻ thuộc thẩm quyền trên địa bàn thị trấn Châu Ổ (nằm ngoài KKT Dung Quất), còn UBND các xã trên địa bàn từ năm 2005 đến nay chưa cấp bất kỳ giấy phép xây dựng nào cho người dân Nguồn: Phòng Kinh tế - Hạ tầng, UBND huyện Bình Sơn
30 Ví dụ: quy hoạch sử dụng đất chi tiết trên địa bàn KKT, quy hoạch các khu dân cư nhằm đáp ứng nhu cầu gia tăng dân số, quy hoạch các công trình cơ sở hạ tầng phục vụ cho xã (UBND xã Bình Thuận, 2011)
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 thì thẩm quyền QLNN về đất đai tại địa phương thuộc về UBND các cấp Nội dung quản lý đất đai rất đa dạng (Hộp 4.4), trong khi đó BQL KKT Dung Quất chỉ được giới thiệu địa điểm đầu tư, giao lại đất, cho thuê đất, quyết định mức thu, mức miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với phần diện tích đã được UBND tỉnh thu hồi, giao cho BQL quản lý Toàn bộ hồ sơ địa chính của từng thửa đất được hình thành, quản lý ở 03 cấp chính quyền (Sở TNMT, Phòng TNMT, UBND xã), BQL KKT chỉ có hồ sơ quy hoạch trên địa bàn KKT, không có hồ sơ địa chính trên địa bàn, do đó tất yếu phải phối hợp Sự phối hợp giữa BQL với CQĐP trong một quy trình QLNN về đất đai trên địa bàn được mô tả như sau:
Trong đó, thu hồi đất và xử lý vi phạm trong quản lý, sử dụng đất là hai giai đoạn phát sinh nhiều vướng mắc trong phối hợp
Quá trình phối hợp bắt đầu từ khi có thông báo thu hồi đất Tổ chức được giao làm nhiệm vụ bồi thường (xem Hộp 4.5) thực hiện việc khảo sát, kiểm kê lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư gửi Phòng TNMT thẩm định, trình UBND huyện Bình Sơn phê duyệt Quá trình phối hợp là xuyên suốt giữa BQL và UBND huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn (Hình 4.2)
Số lượng các dự án và quy mô thu hồi đất do TTPTQĐ Dung Quất thực hiện rất lớn 31 , UBND các xã và Phòng TNMT huyện Bình Sơn lại là những cơ quan nắm toàn bộ thông tin địa chính trên địa bàn, cùng với thẩm quyền xác nhận các loại thông tin liên quan đến sử dụng đất (Hộp 4.6), có thể thấy TTPTQĐ Dung Quất phụ thuộc hoàn toàn vào thông tin của UBND xã để lập phương án bồi thường mà khó có thể kiểm tra, xác minh nếu không nhận được sự hợp tác từ phía CQĐP Trong khi đó giữa TTPTQĐ và UBND các xã lại không có được sự tin cậy cần thiết trong quá trình lập phương án bồi thường nên khi vướng mắc xảy ra, việc phối giải quyết thường không suôn sẻ, nhịp nhàng, thiếu đầu mối, dẫn đến kéo dài, nảy sinh nhiều khiếu kiện phức tạp, khó giải quyết (Hộp 4.7) Tuy không có quy định thành văn nhưng việc giải quyết vướng mắc của các cơ quan liên quan thường diễn ra theo chu trình kép, nghĩa là được xem xét riêng phần từ cả hai phía (Hình 4.3), phối hợp chỉ thường xảy ra từ mức BQL KKT với UBND huyện nên hiệu quả kém, đặc biệt là những trường hợp BQL, UBND huyện có cách hiểu pháp luật khác nhau, làm chậm lại quá trình xử lý, ảnh hưởng tiến độ dự án (UBND huyện Bình Sơn, 2011)
Xử lý vi phạm trong quản lý, sử dụng đất
BQL có thể tự mình kiểm tra việc sử dụng đất của các nhà đầu tư trên địa bàn, nhưng không có chức năng kiểm tra việc sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân Trường hợp qua kiểm tra phát hiện các doanh nghiệp có vi phạm trong quản lý, sử dụng đất thì BQL phải tự phân loại, xác định thẩm quyền xử lý các vi phạm để thông báo, kiến nghị với UBND các xã trên địa bàn, UBND huyện Bình Sơn hoặc UBND tỉnh (thông qua Sở TNMT) để các cơ quan này xử lý theo thẩm quyền
31 Giai đoạn 2005 – 2010, TTPTQĐ Dung Quất làm nhiệm vụ bồi thường cho 78 phương án trên KKT với tổng diện tích thu hồi 600ha, tổng kinh phí bồi thường và hỗ trợ 360 tỷ đồng, di dời 417 hộ và 11.350 mồ mả (UBND huyện Bình Sơn, 2011)
BQL không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và cũng không quản lý hồ sơ địa chính trên địa bàn, trong khi CQĐP thiếu nguồn lực 32 , đồng thời do thiếu quy chế phối hợp nên việc kiểm tra, xử lý vi phạm về đất đai không được thường xuyên thực hiện ở cả 03 cấp chính quyền và BQL KKT 33 Cùng với việc buông lỏng trong quản lý quy hoạch, việc không kiểm tra xử lý vi phạm về đất đai góp phần gây ra nhiều khó khăn cho công tác thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng như đã phân tích ở trên
Như vậy, quản lý đất đai là chức năng cơ bản được trao cho CQĐP ba cấp Khi xuất hiện KKT Dung Quất, trên địa bàn có thêm một thiết chế quản lý đất đai nhưng không đầy đủ, phụ thuộc vào chính quyền trong quản lý sử dụng đất đối với dân cư, phụ thuộc về thông tin đầu vào cho các phương án bồi thường khi thu hồi đất, phụ thuộc vào việc chủ động kiểm tra xử lý vi phạm về đất đai nên tất yếu phải phối hợp với CQĐP Có quá nhiều công việc phải phối hợp trong khi không có quy chế phối hợp nào trên thực tế đã làm cho QLNN trong lĩnh vực này không hiệu quả, công tác bồi thường, thu hồi đất trên địa bàn vẫn còn nhiều khiếm khuyết, thiếu sót, nhiều dự án chậm giao mặt bằng cho nhà đầu tư, ảnh hướng đến thu hút đầu tư và sự phát triển của KKT Dung Quất (HĐND tỉnh Quảng Ngãi, 2009).
Quản lý môi trường
Theo quy định của Luật BVMT năm 2005, trách nhiệm QLNN về môi trường được giao cho các cơ quan trung ương (CP, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc CP) và CQĐP (xem Hộp 4.8) Đối với BQL KKT, pháp luật quy định việc tổ chức cơ quan chuyên môn về BVMT trực thuộc và trách nhiệm của BQL đối với nhiệm vụ QLNN về môi trường (Hộp 4.9), trong đó BQL được thực hiện một số chức năng theo ủy quyền và giữ vai trò là cơ quan chủ trì trong việc phối hợp để thống nhất quản lý trên địa bàn KKT Ngoài ra quy định về BVMT còn có ở
32 Theo quy định, UBND các xã chỉ được bố trí 01 công chức phụ trách 04 mảng công tác: địa chính, xây dựng, nông nghiệp và môi trường trên địa bàn Đến tháng 6 năm 2010, Bộ Nội vụ cho phép chức danh này được bố trí tối đa 02 người (trước đó, cuối năm 2009 UBND tỉnh đã cho phép tăng cường thêm 01 cán bộ địa chính hợp đồng cho các xã trên địa bàn KKT) nhưng vẫn bị khống chế số lượng công chức tối đa ở cấp xã nên không đáp ứng được yêu cầu
33 Từ năm 2005 đến 2011, không ghi nhận được trường hợp xử phạt vi phạm hành chính về đất đai nào của UBND các xã trên địa bàn KKT Đối với nhà đầu tư trong KKT, Thanh tra Sở TNMT chỉ tập trung 02 đợt kiểm tra (năm 2006 và 2009), đến nay cũng chỉ có 10 trường hợp bị xử phạt vi phạm hành chính về quản lý, sử dụng đất trên địa bàn theo kết luận của đoàn thanh tra liên ngành tỉnh vào năm 2006 Nguồn: UBND huyện Bình Sơn và Thanh tra sở TNMT rất nhiều văn bản pháp luật khác nhau do các cơ quan trung ương ban hành, tuy nhiên các nội dung còn bất cập, việc thực thi gặp nhiều hạn chế, vướng mắc (Bảng 4.1)
Hiện trạng môi trường của KKT Dung Quất theo kết quả giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội tại thời điểm năm 2010 đã có dấu hiệu ô nhiễm môi trường nước và không khí (Bảng 4.2) nhưng kết quả QLNN lĩnh vực này từ năm 2005 đến 2011 cho thấy công tác quản lý môi trường chưa được thực hiện thường xuyên (Bảng 4.3)
Trên địa bàn KKT Dung Quất ngoài các cơ quan được trao chức năng chính trong QLNN về môi trường, còn có rất nhiều cơ quan liên quan được giao trách nhiệm quản lý môi trường chung hoặc theo ngành, lĩnh vực 34 Quy chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong lĩnh vực BVMT đã được UBND tỉnh Quảng Ngãi ban hành vào tháng 4/2011 nhưng việc thực hiện trên thực tế vẫn có nhiều vướng mắc, một phần do các quy định mới của CP, Bộ TNMT và cả của UBND tỉnh, một phần do quy chế chưa phân loại rõ ràng các nhóm công việc phối hợp và cách thức phối hợp, trách nhiệm cụ thể của mỗi bên:
(i) Quy chế phối hợp xác định Sở TNMT là cơ quan đóng vai trò đầu mối, chủ trì trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ QLNN về BVMT tại KKT Dung Quất Nghị định số 29/2008/NĐ-CP trao quyền chủ trì cho BQL KKT nhưng thực tế BQL không làm vai trò chủ trì Thêm vào đó là hạn chế về nhân sự làm công tác BVMT ở Chi cục BVMT thuộc Sở TNMT, ở Thanh tra sở TNMT và Phòng TNMT huyện Bình Sơn 35 nên thực thi việc quản lý không được thường xuyên như đã thấy ở Bảng 4.3
34 UBND tỉnh, Sở TNMT, Chi cục BVMT (thuộc Sở TNMT), Công an tỉnh (Phòng cảnh sát Môi trường), Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Y tế, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Công thương, Bộ chỉ huy quân sự tỉnh, Bộ chỉ huy Bộ đội biên phòng tỉnh, UBND huyện Bình Sơn, Phòng TNMT huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn và BQL KKT Dung Quất
35 Đến cuối năm 2011, Chi cục BVMT có tất cả 17 người, trong số đó cán bộ làm chuyên môn BVMT chỉ có 8 người, phụ trách toàn tỉnh; Thanh tra sở TNMT cũng chỉ có 03 người làm nhiệm vụ thanh tra về đất đai, môi trường và khoáng sản trên toàn tỉnh; Phòng TNMT huyện Bình Sơn có 01 cán bộ chuyên môn phụ trách mảng môi trường trên địa bàn huyện; các xã trên địa bàn không có cán bộ chuyên môn về môi trường
Nguồn: Sở TNMT, Phòng TNMT huyện Bình Sơn
(ii) BQL KKT được UBND tỉnh ủy quyền thẩm định và phê duyệt ĐTM trên địa bàn, nhưng đến cuối năm 2011 BQL không còn được thực hiện chức năng này 36 Cùng với đó là việc xác nhận bản CKBVMT vẫn do UBND huyện Bình Sơn thực hiện dù BQL có tổ chức bộ phận chuyên môn về môi trường và pháp luật cho phép ủy quyền Trên thực tế BQL chỉ còn làm 02 việc: thu phí xả nước thải và tham gia cùng các cơ quan chức năng kiểm tra việc chấp hành quy định về BVMT Tuy nhiên do không là cơ quan chủ trì nên BQL phụ thuộc hoàn toàn vào kế hoạch của các cơ quan khác trong việc kiểm tra, xử lý vi phạm về môi trường, trong khi theo quy định cơ quan nào phê duyệt ĐTM và xác nhận CKBVMT thì cơ quan đó tổ chức kiểm tra việc tuân thủ báo cáo ĐTM và các biện pháp BVMT Trong quy trình kiểm tra, phát hiện vi phạm, xử lý vi phạm về môi trường (Hình 4.4), thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính 37 là quan trọng nhất Dù BQL được trao chức năng xử phạt vi phạm hành chính nhưng như đã phân tích ở mục 1 phần này, BQL không có thẩm quyền xử phạt và không được nhận ủy quyền
(iii) Đối với việc kiểm tra ô nhiễm môi trường trong khu dân cư và các cơ sở mà UBND huyện xác nhận bản CKBVMT do UBND các xã và Phòng TNMT huyện Bình Sơn thực hiện
(iv) Đối với việc cấp sổ đăng ký chủ nguồn thải 38 , trước đây thẩm quyền này được Bộ TNMT phân cấp trực tiếp cho Sở TNMT, đến tháng 4/2011 được Sở phân cấp lại cho Chi cục BVMT, hiện không có quy định ủy quyền tiếp, và đây không phải là thẩm quyền của UBND tỉnh 39 Như vậy Bộ TNMT không trao thẩm quyền này cho UBND tỉnh, nhưng cũng không có hướng dẫn ủy quyền lại nên việc UBND tỉnh ủy quyền cấp sổ đăng ký chủ nguồn thải cho BQL KKT Dung Quất hiện nay là không đúng, dù đang được BQL thực hiện
36 Theo Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 của CP quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết BVMT, có hiệu lực từ ngày 05/6/2011: việc thẩm định ĐTM phải do Hội đồng thẩm định (UBND tỉnh thành lập) thực hiện trình UBND tỉnh phê duyệt Thay đổi này đã được UBND tỉnh cập nhật trong Quyết định 26 năm 2011 quy định lại chức năng, nhiệm vụ của BQL
37 Chủ tịch UBND tỉnh, Thanh tra viên và Chánh Thanh tra Sở TNMT, chiến sĩ cảnh sát môi trường và Trưởng phòng Cảnh sát môi trường, Giám đốc Công an tỉnh, Chủ tịch UBND huyện, Chủ tịch UBND xã
38 Căn cứ để quản lý chất thải nguy hại từ các cơ sở sản xuất, kinh doanh
39 Theo quy định tại Thông tư số 12/2006/TT-BTNMT của Bộ TNMT quy định về quản lý chất thải nguy hại, ngày 26/12/2006 (sau này bị thay thế bởi Thông tư số 12/2011/TT-BTNMT của Bộ TNMT quy định về quản lý chất thải nguy hại, ngày 14/4/2011)
Như vậy, dù được ủy quyền và trao chức năng chủ trì trong QLNN về môi trường theo đúng tinh thần là cơ quan đầu mối trong QLNN trên địa bàn KKT, nhưng các quy định của trung ương lại có những nội dung phân cấp, trao quyền không nhất quán dẫn đến sự rối rắm của địa phương, làm cho việc phụ thuộc hoàn toàn của BQL vào các cơ quan có thẩm quyền khác ở địa phương Hơn nữa, BQL không có chức năng xử phạt và quy chế phối hợp chưa chỉ rõ nhóm công việc cũng như quy trình thực hiện cũng làm giảm hiệu quả của công tác phối hợp, làm mờ vai trò của BQL trong QLNN về môi trường trên địa bàn.
Quản lý lao động
Nội dung QLNN về lao động trên địa bàn các KKT gồm tất cả các mảng từ thu thập thông tin, thực hiện thủ tục hành chính về lao động, thanh tra, kiểm tra đến giải quyết tranh chấp lao động (Hộp 4.10) Trong khi đó nhiệm vụ QLNN về lao động của BQL chỉ giới hạn ở một số nội dung nhất định (Hộp 4.11), và BQL KKT thực hiện các nội dung này theo ủy quyền của
Với số lượng doanh nghiệp hoạt động và số lao động thường xuyên trên địa bàn cùng với lao động trong giai đoạn xây dựng công trình của các dự án trên KKT (Bảng 4.4) đã phát sinh một khối lượng lớn công việc liên quan đến quản lý lao động trên địa bàn Dù từ năm 2008 đến năm 2011 BQL đã thực hiện được nhiều việc (Bảng 4.5), tuy nhiên công tác QLNN về lao động trên địa bàn vẫn còn bất cập
Cấu trúc thẩm quyền trong QLNN về lao động được phân cấp cho địa phương theo hai chiều:
CP, Bộ LĐTBXH phân cấp cho UBND tỉnh, UBND huyện và Bộ LĐTBXH phân cấp cho Sở LĐTBXH BQL KKT Dung Quất thực hiện nhiệm vụ của mình theo ủy quyền từ Sở LĐTBXH, nhưng trong Biên bản ủy quyền ký năm 2010 của Sở cho BQL lại thiếu nội dung cấp phép cho lao động nước ngoài trên địa bàn KKT, trong khi trước đó BQL đang thực hiện tốt việc này (Bảng 4.5), đảm bảo vai trò đầu mối trong hỗ trợ doanh nghiệp trên địa bàn Việc áp dụng thiếu căn cứ của Sở LĐTBXH làm giảm đi vai trò hỗ trợ doanh nghiệp của BQL KKT, ảnh hưởng đến sự chủ động của BQL trong quản lý lao động trên địa bàn
Tình trạng phân chia thẩm quyền cung ứng dịch vụ công không căn cứ trên sự thuận tiện cho doanh nghiệp cũng diễn ra trong việc tổ chức tập huấn và cấp giấy chứng nhận an toàn lao động, vệ sinh lao động Theo nhu cầu của doanh nghiệp trên địa bàn, BQL KKT đã tổ chức tập huấn cho người sử dụng lao động về công tác này nhưng lại không được cấp giấy chứng nhận huấn luyện về an toàn, vệ sinh lao động mà phải báo cáo với Sở để xem xét cấp Vướng mắc này do quy định thẩm quyền cho “BQL KCN” chứ không phải “BQL KKT” của Bộ LĐTBXH từ năm 2005 40 Việc này trong thời gian dài chậm được thay đổi, BQL KKT cũng không được
Sở LĐTBXH ủy quyền, khiến nhu cầu của doanh nghiệp không được giải quyết kịp thời, tiếp tục làm giảm vai trò của BQL trong quản lý lao động trên địa bàn
Ngoài ra, đối với chiều phân cấp từ Bộ xuống Sở, hướng dẫn của Bộ cho phép Sở ủy quyền lại các nội dung được phân cấp, nhưng không có hướng dẫn ủy quyền lại đối với các nội dung được phân cấp cho UBND tỉnh và UBND huyện Chính vì thế, việc thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật về lao động thuộc thẩm quyền của Thanh tra Sở TBLĐXH và BQL chỉ tham gia với tư cách phối hợp (khi được mời) Và xuyên suốt quá trình giải quyết tranh chấp lao động theo quy định hiện hành (Hình 4.5) không xuất hiện vai trò nào của BQL KKT Dung Quất (trong khi BQL lại chịu trách nhiệm báo cáo về việc này), là một hạn chế
Như vậy, BQL KKT được thành lập trên cơ sở làm đầu mối trong hỗ trợ cho các doanh nghiệp trên địa bàn từ giai đoạn thu hút đầu tư và xuyên suốt thời gian hoạt động của doanh nghiệp tại KKT Quản lý lao động là một trong những nội dung quan trọng liên quan đến doanh nghiệp, nhưng cấu trúc chức năng quản lý của các cơ quan có thẩm quyền lại phân chia thành nhiều đầu mối trong quản lý lao động trên địa bàn KKT, và việc cung ứng dịch vụ công trong lĩnh vực này không xuất phát từ cách tiếp cận theo hướng từ dưới lên, trong khi đó sự thiếu vắng một quy chế phối hợp giữa các cơ quan cùng có chức năng quản lý lao động trên địa bàn KKT cũng làm hạn chế hiệu quả của công tác này trên địa bàn
40 Theo Thông tư số 37/2005/TT-BLĐTBXH ngày 29/12/2005 của Bộ LĐTBXH hướng dẫn công tác huấn luyện về an toàn lao động, vệ sinh lao động: thẩm quyền huấn luyện và cấp Giấy chứng nhận huấn luyện về an toàn, vệ sinh lao động cho người sử dụng lao động là của Sở LĐTBXH và BQL KCN mà không có BQL KKT.
