Báo cáo " Sự phát triển của luật hành chính Hợp chủng quốc Hoa Kỳ và những kinh nghiệm đối với Việt Nam " potx

T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 34 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 TS. Ph¹m Hång Quang * uật hành chính Hợp chúng quốc Hoa Kỳ (1) không có lịch sử phát triển lâu đời cùng với những thành tựu học thuật nổi bật như Đức, Pháp - các nước thuộc hệ thống châu Âu lục địa, vốn được xem là chiếc nôi phát triển của luật hành chính trên thế giới từ thế kỉ thứ XVIII. (2) Tuy vậy, luật hành chính Hợp chúng quốc Hoa Kỳ ở cuối thế kỉ XIX, đầu thế kỉ XX lại có những phát triển vượt bậc nhằm đảm bảo tính minh bạch của thủ tục hành chính cũng như tính công bằng trong việc phán xét các hành vi công quyền xâm phạm đến các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân. Sự phát triển của luật hành chính Hoa Kỳ cho thấy xu hướng ảnh hưởng lẫn nhau, xích lại gần nhau giữa các hệ thống pháp luật trên thế giới trong bối cảnh toàn cầu hoá diễn ra mạnh mẽ hiện nay. Trong phạm vi bài viết này, tác giả không nhằm mục đích giới thiệu toàn bộ quá trình hình thành, phát triển cũng như tất cả các chế định luật hành chính của Hoa Kỳ và so sánh với Việt Nam xuất phát từ sự khác nhau cơ bản của hệ thống pháp luật hai nước mà tập trung giới thiệu một vài nét về sự phát triển của luật hành chính Hoa Kỳ gắn với những bài học kinh nghiệm cho sự phát triển lí luận luật hành chính Việt Nam nhằm đáp ứng mục tiêu hội nhập hiện nay. 1. Sự phát triển của khái niệm luật hành chính ở Hoa Kỳ Khái niệm luật hành chính ở Hoa Kỳ nói riêng cũng như ở các nước thuộc hệ thống luật Anh - Mỹ nói chung ra đời muộn hơn so với ở các nước thuộc hệ thống luật châu Âu lục địa. Trong cuốn “Từ điển luật học” nổi tiếng của Francis Rawle xuất bản lần thứ ba năm 1914, thuật ngữ “luật hành chính” cũng không xuất hiện. Dicey - nhà luật học nổi tiếng người Anh trong cuốn sách “Luật hiến pháp” (Law of Constitution) xuất bản năm 1885 cũng hoàn toàn phủ nhận sự tồn tại của luật hành chính trong hệ thống pháp luật Anh. (3) Ông phê phán mô hình Hội đồng nhà nước (Conseil d’Etat) ở Pháp cũng như việc tách biệt toà án hành chính từ hệ thống toà án tư pháp và ủng hộ tính hợp nhất của hành chính trong cả lĩnh vực công và tư được xem là đặc điểm nổi trội của hệ thống pháp luật Anh. Cuốn sách đầu tiên xuất bản ở Hoa Kỳ có nhắc đến thuật ngữ “luật hành chính” là “Luật hành chính so sánh” (Comparative Administrative Law) của GS. Goodnow, năm 1893. Ông đã lí giải trong cuốn sách này lí do vì sao thuật ngữ “luật hành chính” L * Giảng viên Khoa hành chính-nhà nước Trường Đại học Luật Hà Nội T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 35 đến muộn ở Hoa Kỳ. Ông cũng phân tích làn sóng dịch thuật và tiếp nhận các thuật ngữ của luật hành chính Pháp vào hệ thống từ vựng pháp lí của Hoa Kỳ đồng thời nhấn mạnh đó là trào lưu mà ông coi là “sự đánh thức vĩ đại” của hệ thống luật châu Âu lục địa đối với những vấn đề thuộc về hành chính ở nước này. (4) GS. Goodnows đã đưa ra khái niệm “luật hành chính” như sau: “Luật hành chính là một nhánh của luật công, trong đó xác định cơ cấu tổ chức và phạm vi quyền hạn của các cơ quan nhà nước, công chức, đồng thời quy định các biện pháp khắc phục hành chính để buộc các cơ quan, công chức công quyền phải có trách nhiệm nếu như xâm hại các quyền cá nhân”. (5) Trong cuốn sách tiếp theo xuất bản năm 1905 - Các nguyên tắc luật hành chính của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, GS. Goodnows tiếp tục đưa ra khái niệm luật hành chính về cơ bản giống như đã nêu trên nhưng có bổ sung hai nội dung đó là: Xác định cơ cấu, tổ chức và quyền hạn của cơ quan và công chức nằm trong nhánh hành pháp và quy định cách thức thực hiện các biện pháp khắc phục hành chính khi tổ chức, cá nhân công quyền gây thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân. GS. Freund trong cuốn sách “Giới thiệu các bản án, tình huống nghiên cứu trong luật hành chính” xuất bản năm 1911 đã bổ sung: Thuật ngữ “luật hành chính” được sử dụng đối với các điều khoản luật liên quan đến các vấn đề của hành chính công, ví dụ như các dịch vụ xã hội dân sự, bầu cử, chính quyền địa phương, quản lí các trường học, bệnh viện, phúc lợi xã hội hay vấn đề xây dựng đường sá, cầu cống… Chính vì vậy, luật hành chính còn liên quan đến vấn đề lập pháp, vấn đề chính sách công và hiệu quả của nền hành chính. GS. Freund cũng đã thừa nhận rằng một trong những nội dung quan trọng của luật hành chính đó là vấn đề bảo vệ các quyền của cá nhân nếu như các quyền này bị xâm hại do hành vi lạm quyền hay vượt quá giới hạn tự định đoạt của quyền lực hành chính. Ông cũng đánh giá việc thiếu cơ chế kiểm soát độc lập đối với quyền lực hành chính, các chế định khắc phục hành chính (như giải quyết khiếu nại, kiện tụng hành chính, bồi thường nhà nước) là điểm hạn chế của luật hành chính Hoa Kỳ trong khi đây là vấn đề có lịch sử phát triển lâu đời ở các nước châu Âu lục địa như Pháp và Đức - vốn được xem là “quê hương” của luật hành chính. (6) Các luật sư Mỹ cho rằng thuật ngữ luật hành chính phức tạp và cần được định nghĩa một cách chính xác. Luật sư Edward trong bài viết “Luật hành chính của Hoa Kỳ” đăng trên tạp chí The Yale Law, xuất bản năm 1916 đã phân tích thuật ngữ “quyền lực hành chính” (administrative power) trong sự so sánh với các thuật ngữ “quyền lực lập pháp” (legislative power), “quyền lực hành pháp” (executive power) và “quyền lực tư pháp” (judicial power) – các thành tố cơ bản trong học thuyết phân chia quyền lực nhà nước của Mongtesquier. (7) Luật sư Edward cho rằng nếu như học thuyết này chi phối toàn bộ Hiến pháp, cũng như tổ chức hoạt động của T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 36 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 nhà nước Mỹ thì không có chỗ tồn tại cho quyền lực hành chính trong ba quyền nêu trên. Ông phân tích các thuật ngữ quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp có thể được xem xét dưới hai góc độ: Góc độ lịch sử và góc độ chức năng. Xem xét ở góc độ lịch sử, tất cả các quyền lực nhà nước đều được thực hiện ở trong tay các cá nhân được sử dụng một trong ba nhánh quyền lực nhưng lại hoàn toàn không có sự phân chia logic nào giữa các cá nhân sử dụng quyền lực này. Xem xét ở góc độ chức năng mà các quyền lực này thực hiện, không phải có ba mà là bốn loại cá nhân thực hiện các chức năng này bao gồm các cá nhân nắm quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và các cá nhân thực hiện quyền quản lí hành chính. Chức năng hành chính (administrative function) được xem là chức năng bổ sung cho ba chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền lực hành chính và quyền hành pháp theo luật sư Edward phân tích không phải là một. Đây cũng chính là vấn đề lí luận Việt Nam cần tiếp tục nghiên cứu để làm rõ nội dung quyền hành pháp và quyền quản lí hành chính. Như vậy, qua việc phân tích khái niệm luật hành chính và sự phát triển khái niệm này ở Hoa Kỳ, để liên hệ và rút ra những kinh nghiệm cho sự hoàn thiện khái niệm này ở Việt Nam, một số vấn đề có thể rút ra như sau: Một là cả hai khái niệm luật hành chính do GS. Goodnow và GS. Freund đưa ra đều phán ánh những nội hàm của luật hành chính hiện đại. Luật hành chính từ chỗ không được công nhận là ngành luật độc lập nằm trong nhánh luật công ở các nước như Anh, Hoa Kỳ (quan điểm của nhà luật học Dicey, thẩm phán Jurist Austin…) đến khi được thừa nhận như thuật ngữ pháp lí du nhập từ Pháp. Nội hàm của luật hành chính đầu tiên chỉ là xác định cơ cấu, tổ chức, chức năng của cơ quan thực thi quyền hành pháp (như GS. Wade đã đưa ra là ngành luật để điều chỉnh phạm vi các quyền của cơ quan, công chức hành chính khi thực thi các đạo luật của Nghị viện), (8) đến khái niệm đưa ra bởi GS. Goodnow đã bổ sung nội dung của chế định khắc phục hành chính, xác định cơ chế giúp cho các cá nhân có quyền yêu cầu phán xét và bảo vệ các quyền tự do của mình khỏi bị xâm hại bởi quyền lực hành chính. Nội dung về khắc phục hành chính hay nội dung về tài phán hành chính được xem là đến muộn trong luật hành chính của Hoa Kỳ so sánh với sự có mặt của nội dung này ngay từ khi hình thành khái niệm luật hành chính của Đức và Pháp, với sự phát triển lâu đời của Hội đồng nhà nước và hệ thống toà án hành chính địa phương (Pháp) hay hệ thống toà án hành chính độc lập từ trung ương đến địa phương (Đức). GS. Freund đã tiếp tục bổ sung các vấn đề về hành chính công, các dịch vụ xã hội dân sự, bảo hiểm, quản lí phúc lợi xã hội, vấn đề tư nhân hoá… trong nội hàm của luật hành chính Hoa Kỳ, cho thấy khái niệm này đã thực sự phát triển hoàn thiện và đảm bảo sự thống nhất với lí luận luật hành chính trên thế giới. Hai là so sánh với sự phát triển của khái T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 37 niệm luật hành chính ở Việt Nam, có thể thấy hơn 60 năm qua, khái niệm này vẫn đang trong giai đoạn tiếp tục hoàn thiện. Liên hệ với Trung Quốc cho đến trước khi chính sách đổi mới của Chính phủ Đặng Tiểu Bình dẫn đến sự ra đời của Hiến pháp năm 1982 và sau đó là hệ thống toà hành chính nằm trong toà án nhân dân ở bốn cấp năm 1989, GS. Yong Zhang đã thẳng thắn thừa nhận ở Trung Quốc trong 50 năm qua, chưa có luật hành chính theo đúng nghĩa của nó. (9) Sự phát triển về mảng tài phán hành chính từ cuối thế kỉ XX ở Trung Quốc và Việt Nam cho thấy các quốc gia trên thế giới có xu hướng mở cửa và học hỏi những kinh nghiệm từ nước ngoài, bất kể sự khác biệt về chính trị, điều kiện kinh tế, xã hội và văn hoá pháp lí quốc gia. Sự học tập kinh nghiệm từ nước ngoài như GS. David Nelken khẳng định là phương pháp tốt nhằm thúc đẩy và rút ngắn quá trình cải cách pháp luật trong nước. (10) Tuy nhiên, luật hành chính vốn là ngành luật phức tạp và có nhiều biến động, việc học tập kinh nghiệm nước ngoài cần phải có sự sàng lọc và phát triển theo trào lưu chung trên thế giới. Ba là như luật sư Edward đã phân tích về sự không đồng nhất giữa quyền hành pháp và quyền quản lí hành chính, ở Việt Nam mặc dù không công nhận nguyên tắc tam quyền phân lập nhưng trong nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất (Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất) cũng đã có sự phân định tương đối rõ ràng ba quyền này, trong đó quyền quản lí hành chính (hoạt động chấp hành-điều hành) được trao cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (đứng đầu là Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất). Kinh nghiệm của Hoa Kỳ như luật sư Edward chỉ ra quyền quản lí hành chính là một phần của quyền hành pháp nhưng nó cũng nằm một phần trong quyền lập pháp khi cần xác lập nguyên tắc của hành vi (rule of conducts). (11) Như vậy, cũng giống như kinh nghiệm của Hoa Kỳ, quyền hành pháp và quyền quản lí hành chính cần có sự phân biệt rõ. Cuối cùng mấu chốt vẫn là trả lời cho câu hỏi luật hành chính là gì hay đưa ra định nghĩa chính xác về luật hành chính. Nếu so sánh với việc phát triển khái niệm này ở Hoa Kỳ như đã phân tích ở trên, có thể thấy khái niệm luật hành chính ở Việt Nam chưa bao quát được tất cả các nội dung, nội hàm của khái niệm này. Giáo trình luật hành chính Việt Nam của Trường Đại học Luật Hà Nội (gọi tắt là Giáo trình luật hành chính) đưa ra khái niệm này như sau: “Luật hành chính là ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam, bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực hành pháp, hay còn gọi là chấp hành và điều hành”. (12) Như vậy, khái niệm đưa ra dường như chú trọng đến tính hình thức (ngành luật độc lập, bao gồm các quy phạm pháp luật được xem là vỏ bọc bên ngoài để điều chỉnh…) hơn là nội hàm, nội dung của khái niệm luật hành chính. Rõ ràng, so sánh với khái niệm luật hành chính của Hoa Kỳ, khái niệm này ở Việt Nam đã vô T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 38 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 hình trung bỏ đi hai mảng nội dung rất quan trọng của luật hành chính hiện đại, đó là mảng về khắc phục hành chính (khi đưa các quyết định hay hành vi công quyền ra phán xét để bảo vệ triệt để các quyền tự do cá nhân) hay mảng về hành chính công và vấn đề tư nhân hoá đang là vấn đề mới của luật hành chính hiện nay khi bản chất của các quan hệ này đã không còn đơn thuần là quan hệ chấp hành-điều hành, quan hệ mang tính quyền lực phục tùng như cách hiểu truyền thống trước đây. 2. Đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh và nguồn của luật hành chính Hoa Kỳ Luật hành chính Hoa Kỳ không đưa ra định nghĩa thống nhất về đối tượng điều chỉnh của ngành luật này như cách tiếp cận của khoa học luật hành chính Việt Nam, đó là hệ thống các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành. Trả lời cho câu hỏi: Luật hành chính điều chỉnh cái gì, tác giả J.M. Shafritz cho rằng: Phạm vi điều chỉnh của luật hành chính là tổ chức, hoạt động và thẩm quyền của các cơ quan hành chính trong khi tiến hành hoạt động quản lí, đồng thời là hoạt động kiểm tra của toà án đối với hệ thống hành chính. (13) Đối tượng tác động chủ yếu của luật hành chính hay nói cách khác đối tượng mà luật hành chính hướng tới để giúp cho hoạt động quản lí vận hành có hiệu quả chính là hoạt động lập quy, thủ tục hành chính minh bạch, công khai và hoạt động kiểm tra của toà án đối với hệ thống hành chính. GS. Freund và GS. Goodnow trong việc đưa ra khái niệm về luật hành chính như đã phân tích ở mục 1 đã khái quát tương đối đầy đủ nội dung của luật hành chính, đó là 1) Xác định cơ cấu, tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan hành chính và người làm việc trong hệ thống cơ quan đó; 2) Cách thức kiểm tra hoạt động hành chính thông qua các biện pháp khắc phục hành chính nhằm bảo vệ cá nhân thoát khỏi sự tuỳ tiện, sự lạm quyền của nền hành chính quan liêu; 3) Các dịch vụ hành chính công và vấn đề tư nhân hoá. Thẩm phán Austin khi liên hệ với đối tượng điều chỉnh của luật hiến pháp thì cho rằng nếu như luật hiến pháp xác định chủ thể là cá nhân hay giai tầng nào nắm giữ quyền lực thống trị trong nhà nước, các mối quan hệ giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước thì luật hành chính điều chỉnh cách thức làm sao để quyền lực này được triển khai thực hiện trong thực tế thông qua hệ thống cơ quan chuyên biệt với thủ tục tiến hành một cách công khai, minh bạch. Xem xét ở khía cạnh phạm vi quyền tự định đoạt của hành chính, GS. Wade cho rằng luật hành chính phải điều chỉnh các quyền tự định đoạt này, theo đó, các cơ quan và công chức hành chính có quyền tự do quyết định các vấn đề trong phạm vi mình quản lí để đảm bảo tính thông suốt, hiệu quả, kịp thời. Tuy nhiên, quyền tự định đoạt này cũng phải bị kiểm soát để tránh cho cỗ máy quyền lực hành chính vận hành một cách vô tổ chức như GS. Mark Aronson đã cảnh báo (14) – đấy chính là mảnh đất mà luật hành chính phải kịp thời có mặt để điều chỉnh. T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 39 Như vậy, xét về đối tượng điều chỉnh, luật hành chính Hoa Kỳ rộng hơn và cụ thể hơn so với luật hành chính Việt Nam. Mặc dù, Giáo trình luật hành chính chia đối tượng điều chỉnh thành ba nhóm nhưng tựu trung lại chỉ đề cập một quan hệ là chấp hành và điều hành, mối quan hệ trên dưới mang tính mệnh lệnh hành chính. Trong xu hướng hội nhập quốc tế hiện nay, cùng với việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế có sự tham gia ngày càng đông của các thành phần kinh tế tư nhân, cũng như sự mở rộng dân chủ xuống cấp cơ sở, hành chính không chỉ còn là vấn đề áp đặt mệnh lệnh từ trên xuống. Việt Nam đã thừa nhận sự tồn tại của các hợp đồng hành chính, các dịch vụ hành chính công như dịch vụ công chứng, y tế, bảo hiểm, vấn đề cổ phần hoá, tư nhân hoá các dịch vụ hành chính cũng đang được mở rộng… Điều này đòi hỏi luật hành chính Việt Nam cần phải có những thay đổi nhất định về đối tượng điều chỉnh cho phù hợp với những biến đổi của xã hội gần đây. Bên cạnh đó, không nên tách biệt các vấn đề của luật hành chính như vấn đề khắc phục hành chính thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, kiện tụng hay bồi thường nhà nước trở thành những ngành luật độc lập hay là một nhánh trong các ngành luật khác. Kinh nghiệm từ đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Hoa Kỳ như đã phân tích ở trên, cũng giống như của nhiều quốc gia khác như Pháp, Đức, Nhật Bản nên được Việt Nam tham khảo học tập để giúp cho luật hành chính Việt Nam phát triển hoà nhập vào dòng chảy chung. Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính Hoa Kỳ trên cơ sở đối tượng điều chỉnh như đã xác định ở trên cho thấy là sự kết hợp giữa phương pháp quyền lực, quyền uy phục tùng và phương pháp dân chủ, bình đẳng thỏa thuận. Trong thực tế thực hiện chức năng quản lí hành chính, các cơ quan ở Hoa Kỳ thường tiến hành các hoạt động như ban hành văn bản nhằm cụ thể luật hay đặt ra các quy định ở địa phương (appropriations), hoạt động cấp giấy phép (licenses), hoạt động quản lí việc xây dựng đường cao tốc, đường xe lửa (regulation of railways), hoạt động bổ nhiệm công chức (appointments of public officers)… Các hoạt động này không chỉ là kết quả của các mệnh lệnh đơn phương, áp đặt từ trên xuống mà còn có sự kết hợp với việc lấy ý kiến phản hồi của người dân địa phương, cũng như cơ chế trực tiếp kiểm tra giám sát của người dân. Cũng giống như ở Nhật Bản, chính quyền địa phương của Hoa Kỳ cũng thường ban hành các hình thức văn bản hướng dẫn hành chính, trong thực tế không mang tính mệnh lệnh áp đặt như việc ban hành các quyết định hành chính nhưng cũng có sức ảnh hưởng nhất định trong việc định hướng cho người dân tự nguyện hợp tác trong hoạt động quản lí hành chính. (15) Nguồn của luật hành chính của Hoa Kỳ bao gồm Hiến pháp liên bang và hiến pháp các bang, các đạo luật liên bang và các bang, các bản án và quyết định của toà án, các văn bản pháp luật của cơ quan hành chính. Việt Nam có thể học tập kinh nghiệm từ Hoa Kỳ ở góc độ xem xét và nghiên cứu án lệ như là T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 40 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 dạng nguồn chính thống của các ngành luật nói chung và ngành luật hành chính nói riêng. Giáo trình luật hành chính định nghĩa: Nguồn của luật hành chính là các văn bản pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành. Hiện nay, luật hành chính cũng như các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam mặc dù không coi các bản án của toà án là nguồn của luật, tuy nhiên trong những năm gần đây, việc Tòa án nhân dân tối cao công bố và xuất bản những bản án giám đốc thẩm ở tất cả các lĩnh vực hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính có thể cho thấy xu hướng coi trọng việc nghiên cứu bản án như là nguồn không chính thống của pháp luật. Một số nước không theo hệ thống án lệ giống Hoa Kỳ như Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc cũng chú trọng việc nghiên cứu bản án và xác định nó cũng là nguồn của pháp luật. Thực tiễn hoạt động nghiên cứu pháp luật, hoạt động lập pháp và áp dụng pháp luật ở Việt Nam cho thấy việc nghiên cứu bản án, đặc biệt là các bản án giám đốc thẩm của Toà án nhân dân tối cao có thể xem là các bản án mẫu, là điều hết sức cần thiết để giúp cho lí luận và thực tiễn luôn luôn song hành, giúp cho các nhà làm luật kịp thời bổ sung các tình huống mới nảy sinh trong thực tiễn. Trong tương lai, các bản án và quyết định của toà hành chính có thể là nguồn của ngành luật này hay không cũng là điều Việt Nam nên tiếp tục tham khảo, vì nó có ích trước hết cho chính sinh viên và giảng viên của ngành luật này khi nghiên cứu, trao đổi học thuật với nước ngoài, cũng như cho các nhà làm luật. 3. Khung hiến pháp của hệ thống luật hành chính và một số nguyên tắc chung Giáo trình luật hành chính có xác định các nguyên tắc nhưng đó là những nguyên tắc cơ bản trong quản lí hành chính nhà nước mà không phải là nguyên tắc của luật hành chính hay là khung hiến pháp của hệ thống luật hành chính giống như ở Hoa Kỳ hay một số nước khác như Nhật Bản, Hàn Quốc hoặc ngay ở các nước được coi là quê hương của luật hành chính như Pháp và Đức. Có thể thấy hai nguyên tắc cơ bản trong hệ thống pháp luật hành chính Hoa Kỳ đó là nguyên tắc pháp quyền (Rule of Law) và nguyên tắc phân chia quyền lực (Separation of Powers). Ngoài ra, còn có một số nguyên tắc khác như nguyên tắc chủ nghĩa liên bang (Federalism), nguyên tắc tự trị địa phương (Local Autonomy), nguyên tắc uỷ quyền hợp hiến (Constitutionality of Delegation of Powers). Luật hành chính Hoa Kỳ cho thấy phạm vi quyền lực giới hạn của hệ thống cơ quan hành chính đặt dưới quyền lực hành pháp của Tổng thống, được thể hiện rõ trong ý nghĩa pháp lí quy định tại Điều 3 Luật tự do thông tin (Freedom of Information Act), hay Điều 3A của Luật thủ tục hành chính liên bang năm 1946 (Federal Administrative Prodecure Act). Trong mối liên hệ với nguyên tắc phân chia quyền lực, theo Hiến pháp của Hoa Kỳ, có thể thấy tầm quan trọng của hệ thống cơ quan hành chính ở nước này và được xem như là hệ thống nắm T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 41 giữ quyền lực thứ tư – quyền quản lí hành chính bên cạnh ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ngoài ra, theo nguyên tắc uỷ quyền hiến pháp, hệ thống cơ quan hành chính ở Hoa Kỳ được hiểu không chỉ nắm giữ quyền quản lí hành chính mà còn nắm quyền “nửa lập pháp” (quasi-legislative) và “nửa tư pháp” (quasi-judicial). Đây được xem là nét đặc biệt của hệ thống cơ quan hành chính của Hoa Kỳ vì không có nhiều nước trên thế giới thừa nhận các chức năng một nửa như vậy lại gắn với cơ quan có chức năng quản lí hành chính. (16) Luật hành chính Hoa Kỳ còn xác định một số nguyên tắc khác như nguyên tắc công lí hành chính (administrative justice), bao gồm công lí về thủ tục và công lí về nội dung. Đây là nguyên tắc mà khái niệm của nó có nội hàm rất rộng, bao gồm giá trị điều chỉnh không chỉ hoạt động quản lí đơn thuần (hoạt động điều hành) mà còn là hoạt động kiểm soát thông qua con đường toà án hay cơ quan tài phán (hoạt động tài phán hành chính). Có thể thấy gần như lí luận hành chính của Hoa Kỳ cũng chịu ảnh hưởng của sự du nhập lí luận hành chính của Pháp diễn ra khá phổ biến trên thế giới, có nghĩa là bản thân hành chính luôn luôn bao gồm trong nó hai mặt tồn tại song song, không thể tách rời đó là vấn đề quản lí và vấn đề tài phán. Tuy nhiên, bị chi phối bởi nguyên tắc quyền lực nhà nước phân chia, cũng như nguyên tắc nhà nước pháp quyền (Rule of Law) khởi xướng bởi nhà luật học Dicey (1885) trong đó đề cao vai trò độc lập của toà án khác với việc tiếp cận nguyên tắc nhà nước làm theo luật (Rechstaatt hay Law based State) như ở các nước châu Âu lục địa, việc tìm kiếm mô hình để kiểm soát hoạt động quản lí hành chính ở Hoa Kỳ có những điểm khác biệt. Trong hệ thống pháp luật hành chính Hoa Kỳ, công lí về thủ tục thể hiện trong những nguyên tắc cụ thể như công bằng tự nhiên (natural justice), công bằng thủ tục (procedural fairness) hoặc quy trình hợp lí (due process). Có thể nói những khái niệm này còn tương đối xa lạ đối với các nước có hệ thống pháp luật chuyển đổi như Việt Nam và cũng không dễ dàng gì để có thể du nhập vào hệ thống từ vựng pháp lí của các nước này. Kinh nghiệm của Nhật Bản khi xây dựng Luật thủ tục hành chính năm 1993 cho thấy về mặt hình thức, nó chịu sự ảnh hưởng Luật thủ tục hành chính liên bang Mỹ nhưng về bản chất vẫn theo lí luận của hệ thống pháp luật châu Âu lục địa. Với cách tiếp cận truyền thống, nguyên tắc công lí hành chính của Hoa Kỳ có thể hiểu bao gồm công bằng về thủ tục - liên quan đến các vấn đề về tính hợp lí, tính có căn cứ của thủ tục liên quan đến việc ra các quyết định quản lí hành chính và công bằng về nội dung - liên quan đến tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định này. Để điều chỉnh pháp luật về hoạt động hành chính, luật hành chính của Hoa Kỳ đã xác định rõ phạm vi các hoạt động cần phải quy định và có sự kiểm soát chặt chẽ như hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, hoạt động thực hiện pháp luật thông qua việc áp dụng các thủ tục hành chính, hoạt động thanh tra, kiểm toán, giải quyết khiếu nại hành chính, hoạt động kiểm T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú 42 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 tra hành chính “nửa tư pháp” và tài phán hành chính, cuối cùng là hoạt động xét xử hành chính của toà án. Để thực hiện các hoạt động này, luật hành chính Hoa Kỳ còn đưa ra nhiều nguyên tắc quan trọng như nguyên tắc minh bạch về thủ tục hành chính, nguyên tắc ủy quyền, nguyên tắc thể chế hoá quyền lực hành chính, nguyên tắc xác định căn cứ để phán quyết tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính bị kiện, nguyên tắc xác định thẩm quyền của toà án trong giải quyết kiện tụng hành chính. Tóm lại, nghiên cứu về khung hiến pháp và một số nguyên tắc có liên quan của luật hành chính Hoa Kỳ, một số kinh nghiệm có thể rút ra đối với việc nghiên cứu vấn đề này ở Việt Nam như sau: Một là xuất phát từ nội hàm của luật hành chính Việt Nam hẹp hơn so với luật hành chính Hoa Kỳ như đã phân tích ở mục 1, cho nên việc xác định các nguyên tắc chung của ngành luật này có sự khó khăn nhất định. Việc tách biệt luật tố tụng hành chính, luật thanh tra, luật khiếu nại tố cáo là những ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam gây những cản trở nhất định trong việc xem xét tính tổng thể, thống nhất của các chế định luật hành chính, từ đó có khó thể tìm ra nguyên tắc chung cho ngành luật này. Hai là không những chỉ luật hành chính Hoa Kỳ mà luật hành chính của nhiều nước như Nhật Bản, Pháp, Đức cũng xác định rõ khung hiến pháp của ngành luật này, cụ thể là các nguyên tắc cơ bản nhất của hiến pháp làm cơ sở cho hệ thống pháp luật hành chính phát triển. Tất nhiên, luật hành chính Việt Nam cũng đã đưa ra các nguyên tắc cơ bản, được hiểu là những tư tưởng chủ đạo xuyên suốt trong hoạt động quản lí hành chính. Tuy nhiên, cần phải nghiên cứu và phân tích các nguyên tắc theo hướng là nguyên tắc của ngành luật. Chẳng hạn giống như việc giới thiệu nguyên tắc nhà nước pháp quyền, phân chia quyền lực trong nội dung luật hành chính ở Hoa Kỳ, luật hành chính Việt Nam có thể giới thiệu nguyên tắc nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nguyên tắc tập trung quyền lực, nguyên tắc Đảng lãnh đạo theo hướng đó thực sự là khung hiến pháp quy định cho sự tồn tại và phát triển của luật hành chính Việt Nam. Ba là liên quan đến các chế định của luật hành chính, luật hành chính Hoa Kỳ cũng đều xác định các nguyên tắc cơ bản, đặc thù để điều chỉnh các hoạt động có liên quan. Tuy nhiên, luật hành chính Việt Nam mới chỉ xác định hai nguyên tắc pháp lí đặc thù trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước, đó là nguyên tắc quản lí theo ngành kết hợp với quản lí theo địa phương và nguyên tắc quản lí theo ngành kết hợp với quản lí theo chức năng, chuyên môn tổng hợp. Như vậy, các nguyên tắc này mới chỉ bao trùm hoạt động quản lí hành chính đặc thù mà chưa bao gồm nhiều nguyên tắc khác trong các hoạt động quản lí hành chính, thủ tục hành chính cũng như vấn đề tài phán hành chính (nếu xem xét nó là nội dung của luật hành chính)… Cuối cùng, liên quan đến khía cạnh điều chỉnh pháp luật về hoạt động hành chính, T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 43 Việt Nam cần học tập Hoa Kỳ cũng như xu hướng của nhiều nước trên thế giới hiện nay là nên đa dạng hoá các biện pháp nhằm kiểm soát hoạt động quản lí hành chính, cũng như trao cho các tổ chức và cá nhân nhiều kênh lựa chọn hơn để phán quyết tính hợp pháp, hợp lí của các cơ quan công quyền xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Như thẩm phán Edwin Felter - một chuyên gia của dự án STAR-Việt Nam bình luận rằng: Việc thay đổi cách thức đưa vụ án hành chính ra trước cơ quan tài phán hành chính độc lập mà không chỉ đưa ra toà án là phù hợp với khuynh hướng trên thế giới, đó là trao thẩm quyền cho cơ quan đặc biệt với chất lượng cao và quen thuộc với công việc mà họ vẫn làm. (17) Do đó, để phát triển lí luận luật hành chính Việt Nam, ngoài việc đảm bảo sự phát triển thống nhất giữa các chế định luật hành chính như đã phân tích ở trên, Việt Nam có thể tham khảo những tư vấn của các chuyên gia Hoa Kỳ cũng như nhiều chuyên gia trong nước khác trong việc tiếp tục nghiên cứu xây dựng mô hình cơ quan tài phán hành chính, trao cho cơ quan này quyền phán quyết tính hợp pháp, hợp lí của tất cả các quyết định, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực đồng thời vẫn duy trì quyền phán quyết cuối cùng thuộc về toà án tư pháp, trong đó Toà án nhân dân tối cao có thẩm quyền cao nhất phán quyết mọi quyết định, hành vi của cơ quan công quyền, bao gồm cả các quyết định lập pháp vi hiến./. (1). Tên chính thức The United State of America xuất hiện lần đầu tiên năm 1776. Theo phiên âm Hán Việt được dịch ra là Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, trong đó “chúng” có nghĩa là nhiều, đôi khi được dùng là “chủng” theo nghĩa là chủng tộc. Năm 2007, Bộ ngoại giao Việt Nam đã có công văn chính thức công nhận và sử dụng thống nhất là Hợp chúng quốc Hoa Kỳ. Xem: http://vi.wikipedia.org/wiki/Hoa_Ky (2).Xem: Edward Harriman, Luật hành chính, 2006, tr. 659. (3).Xem: Z.M. Nedjati & J.E.Trice, Luật hành chính của Anh và hệ thống châu Âu lục địa, 1978, tr. 4. (4).Xem: Edward Harriman, Sự phát triển luật hành chính của Mỹ, The Yale Law Journal, Vol 25, No 8, 1916, tr. 65. (5).Xem: Frank Johnson Goodnow, Luật hành chính so sánh, 2005, tr. 20. (6).Xem: Edward Harriman, trích dẫn 1, tr. 660. (7).Xem: Edward Harriman, trích dẫn 3, tr. 67. (8).Xem: Z.M.Nedjati & J.E.Trice, tr. 10. (9).Xem: Yong Zhang, Nghiên cứu so sánh về tài phán hành chính ở Đông Á và Đông Nam Á, 1997, tr. 74 . (10).Xem: David Nelken, Legal transplants and. Beyond: Of Disciplines and Metaphors, trích trong Comparative Law in the 21st Century (Luật so sánh trong thế kỉ XXI), A.Harding & E.Orucu ed, 2002, tr. 27 . (11).Xem: Edward Harriman, trích dẫn 1, tr. 662. (12).Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, tr. 12. (13).Xem: J.M.Shafritz & A.C.Hyde, Sự phân loại hành chính công, 2005, tr. 464. (14).Xem: Mark Aronson & Bruce Dyer, Tài phán hành chính – Giới hạn của quyền lực, 2000, tr. 2. ( 15 ).Xem: Phạm Hồng Quang, “Hướng dẫn hành chính – Một nội dung quan trọng của Luật thủ tục hành chính Nhật Bản và vấn đề bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân”, Tạp chí dân chủ và pháp luật, số 3/2010, tr. 35. (16). An Introduction to American Law, (America Gyoseihou Giron), Hokkaigakuen Law Journal, 2004, tr. 654. (17).Xem: Báo cáo và khuyến nghị về việc thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, Dự án Vietnam – STAR, Thanh tra chính phủ, 2006, tr. 128. . pháp luật hai nước mà tập trung giới thiệu một vài nét về sự phát triển của luật hành chính Hoa Kỳ gắn với những bài học kinh nghiệm cho sự phát triển. luận luật hành chính Việt Nam nhằm đáp ứng mục tiêu hội nhập hiện nay. 1. Sự phát triển của khái niệm luật hành chính ở Hoa Kỳ Khái niệm luật hành chính