TRƯỜNG BẠI HỌC GẦN THƠ
KHOA LUẬT
PGS, TS PHAN TRUNG HIỂN (Chủ biên)
Trang 3Biên mục trên xuất bản phẩm của Thư viện Quốc gia Việt Nam Phan Trung Hiền
Giáo trình luật hành chính Việt Nam / Phan Trung Hiền (ch.b.),
Nguyễn Lan Hương, Võ Nguyễn Nam Trung - H : Chính trị Quốc gia - 24cm
Ph.I: Những vấn để chung của luật hành chính - 2017 - 368tr
1 Luật hành chính 2 Việt Nam 3 Giáo trình 342.597060711 - de23
Trang 4LOI NHA XUAT BAN
Luật hành chính là một ngành luật về quân lý nhà nước, có hệ thống quy phạm pháp luật phức tạp và thường xuyên được sửa
đối, bổ sung, thay thế dé đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trên
các lĩnh vực của đời sống xã hội Luật hành chính là môn học bắt buộc trong các cơ sở, đơn vị đào tạo cử nhân luật, hành chính công, quản lý nhà nước
Để hỗ trợ cho sinh viên, học viên khi nghiên cứu các nội dung
về quản lý nhà nước một cách có hệ thống, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách của tập thể tác giả do PGS TS
Phan Trung Hiền làm chủ biên: Giáo trình Luật hành chính
Việt Nam (Phần 1): Những vấn đề chung của Luật hành chính Trong bộ sách gồm bốn phần:
Phần thứ nhất: Những vấn đề chung của Luật hành chính;
Phần thứ hai: Phương cách quản lý nhà nước; |
Phần thứ ba: Quản lý nhà nước trong một số lĩnh vực;
Phần thứ tư: Pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện hành chính
Trong cuốn sách này, các tác giả đã cập nhật những quy định
pháp luật mới nhất trong quá trình phân tích, luận giải và minh họa
các nội dung về quản lý nhà nước như: Hiến pháp năm 2013, Luật tổ
chức Quốc hội năm 2014, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015
Xin trân trọng giới thiệu cuốn sách với bạn đọc Tháng 7 năm 2017
Trang 5Tap thé tac gia
Bai 1: GIGI THIEU VE LUAT HANH CH{NH PGS.TS Phan Trung Hiền Bai 2: CAC NGUYEN LY VA NGUYEN TAC
VẬN HANH TRONG QUAN LY NHA NUGC 6
VIET NAM PGS TS Phan Trung Hién
Bai 3: QUY PHAM PHAP LUAT HANH CHINH
VA QUAN HE PHAP LUAT HANH CHÍNH PGS TS Phan Trung Hién
Bai 4: NGUON CUA LUAT HANH CHINH
VIET NAM PGS TS Phan Trung Hién
Bài ð: CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯÓC ThS Võ Nguyễn Nam Trung
Bài 6: CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TS Nguyễn Lan Hương
Bài 7: TỔ CHỨC XÃ HỘI TS Nguyễn Lan Hương
Bài 8: CÔNG DÂN VIỆT NAM,
Trang 6MUC LUC Lời Nhà xuất bản Mục lục Lời nói đầu Chuong I:
KHÁI QUÁT VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM Bài 1: GIỚI THIỆU VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Khái niệm về quản lý nhà nước Khái niệm và đặc điểm quản lý
Khái niệm nhà nước và quản lý nhà nước
t9
¡mm
Đặc điểm của quản lý nhà nước
Il Luật hành chính - một ngành luật độc lập
Đối tượng điều chỉnh của ngành Luật hành chính Việt Nam
2 Phương pháp điều chỉnh của ngành Luật hành chính
Việt Nam
IT Mối tương quan giữa ngành Luật hành chính
với một số ngành luật khác
Ngành Luật hành chính và ngành Luật Hiến pháp Ngành Luật hành chính và ngành Luật đất đai Ngành Luật hành chính và ngành Luật hình sự Ngành TAật hành chính và ngành Luật dân sự Ngành Luật hành chính và ngành Luật lao động Ngành Luật hành chính và ngành Luật tài chính Ngành luật hành chính và vai trò
của Luật hành chính Việt Nam
Hệ thống ngành Luật hành chính Việt Nam Vai trò của ngành Luật hành chính Việt Nam Khoa học Luật hành chính
Đối tượng nghiên cứu
Nhiệm vụ của khoa học Luật hành chính
Trang 7Bai 2: CAC NGUYEN LY VA NGUYEN TAC VAN HANH ON RAR ww N — t TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Nguyên lý vận hành của một nền hành chính tiên tiến Tính pháp chế và chính thức Tính kiến tạo và hợp tác Tính công bằng và dân chủ Tính công khai và minh bạch Tính vô tư và ngay thẳng
Tính hệ thống và kế thừa Tính hiệu lực và hiệu quả Tính ổn định và bền vững
Khái niệm, đặc điểm và hệ thống các nguyên tắc
Khái niệm và đặc điểm
Hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý nhà nước
Các nguyên tắc chính trị - xã hội
Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý nhà nước
Nguyên tắc Nhân dân tham gia quản lý nhà nước
Nguyên tắc tập trung dân chủ
Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc Nguyên tắc thượng tôn pháp luật Các nguyên tắc tổ chức - kỹ thuật
Nguyên tac quan lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa giới hành chính
Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng
Phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất - kinh doanh
Quản lý nhà nước trong điều kiện có sự phát triển
vượt bậc của khoa học - kỹ thuật và yêu cầu của quá trình toàn cầu hóa
Trang 82 Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính
Phân loại quy phạm pháp luật hành chính
Thực hiện quy phạm pháp luật hành chính
II Hương ước - Quy phạm xã hội trong quan ly nhà nước
1 Khái niệm và đặc điểm của hương ước
2 Nội dung, tác dụng của hương ước trong quản lý nhà nước
3 Các biện pháp thưởng, phạt để bảo đảm thực hiện
hương ước
Hình thức thể hiện của hương ước
Trình tự, thủ tục soạn thảo, thông qua hương ước Tổ chức thực hiện và sửa đổi, bổ sung hương ước Quản lý hương ước
Thực trạng về việc xây dựng và thực hiện hương ước
hiện nay
1H Quan hệ pháp luật hành chính
Khái niệm và đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính
fen
Cấu thành của quan hệ pháp luật hành chính
3, Cơ sở của sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ
pháp luật hành chính
4, Phân loại quan hệ pháp luật hành chính
Bài 4: NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
I Khái quát nguồn của Luật hành chính Việt Nam
1 Khái niệm và đặc điểm nguồn của Luật hành chính
Các loại nguồn cơ bản của Luật hành chính Việt Nam IL Văn bản quy phạm pháp luật - nguồn cơ bản
và chính yếu của Luật hành chính Hiến pháp
Các đạo luật
Nghị quyết của Quốc hội
Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội
Trang 910 11 Hil Nr oe oP WNP H
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ
Các thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là bộ trưởng)
Quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp, quyết định
của Ủy ban nhân dân các cấp
Đánh giá chung về hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật
Hiệu lực áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật hành chính
Các loại hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật
Giải quyết các vấn đề phát sinh liên quan đến hiệu lực
của văn bản quy phạm pháp luật hành chính
Hiệu lực áp dụng đối với các nguồn khác của
Luật hành chính Điều ước quốc tế Án lệ
Chương I1:
CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM Bài 5: CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Khái quát về thẩm quyền quản lý nhà nước
và cơ quan hành chính nhà nước
Khái niệm, đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước Phân loại cơ quan hành chính nhà nước
Mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước của
nước ta hiện nay
_ Hệ thống cơ quan hành chỉnh nhà nước
Chính phủ
Bộ, cơ quan ngang bộ Ủy ban nhân dân
Trang 10III oF ON 1H a WANA TA Wh IL
Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước
Nội dung cải cách tổ chức bộ máy hành chính trong giai đoạn hiện nay
Kết quả thực hiện cải cách bộ máy hành chính Kế hoạch thực hiện cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong các năm tiếp theo
Bài 6: CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
Những vấn đề chung về công vụ nhà nước
Khái niệm và đặc điểm của công vụ nhà nước
Các nguyên tắc thực hiện công vụ
Những vấn đề chung về cán bộ, công chức
Khái niệm “cán bộ, công chức” Đặc điểm của cán bộ, công chức
Đối tượng không thể là cán bộ, công chức
Phân loại công chức
Ngạch công chức
Quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức Sự phát triển của quy chế pháp lý hành chính
của cán bộ, công chức ở nước ta
Nghĩa vụ và quyền của cán bộ, công chức
Bầu cử, phê chuẩn và bổ nhiệm cán bộ
Tuyển dụng công chức
Sử dụng cần bộ, công chức Quản lý cán bộ, công chức
Đánh giá và khen thưởng cán bộ, công chức Trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ
Bài 7: TỔ CHỨC XÃ HỘI
Quan niệm về các tổ chức xã hội ở nước ta Khái niệm về hệ thống chính trị và các tổ chức xã hội
Đặc điểm của các tổ chức xã hội
Trang 11oF WN 11 IV IL 1 2 Các tổ chức chính trị - xã hội Các tổ chức xã hội - nghề nghiệp Các tổ chức tự quản Các hội quần chúng Sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động của các tổ chức xã hội
Mối quan hệ giữa tổ chức xã hội và cơ quan nhà nước
Sự hợp tác phát sinh trong quá trình thiết lập các cơ quan nhà nước
Sự hợp tác phát sinh trong quá trình xây dựng pháp luật Sự hợp tác trong lĩnh vực thực hiện pháp luật
Quan hệ kiểm tra lẫn nhau, mối quan hệ này thể hiện ở hai chiều
Quyền và nghĩa vụ của tổ chức xã hội trong
quản lý nhà nước
Bài 8: CÔNG DÂN VIỆT NAM, NGƯỜI NƯỚC NGOÀI Quy chế pháp lý hành chính của công dân Việt Nam Quan niệm về công dân Việt Nam
Quy chế cụ thể về công dân Việt Nam trong quản lý
nhà nước
Những biện pháp nhằm bảo đảm cho việc thực hiện quy chế pháp lý hành chính của công dân Việt Nam
Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài
Quan niệm về người nước ngoài
Quy chế cụ thể về người nước ngoài trong quản lý nhà nước
Trang 12LOI NOI DAU
Quản lý nhà nước là một hoạt động thiết yếu của bộ máy nhà nước trong một xã hội có giai cấp với sự hiện diện của nhà nước và pháp luật Khoa học về quản lý, do đó, cũng là một trong
những khoa học chuyên ngành gắn với quá trình vận động và phát triển của các nhà nước hiện đại Chính vì vậy, khoa học
nghiên cứu hoạt động quản lý nhà nước - Luật hành chính - luôn là môn học bắt buộc trong tất cả các đơn vị đào tạo cử nhân luật, cử nhân quản lý nhà nước Nhằm hỗ trợ cho học viên ngành luật
nghiên cứu nội dung quản lý nhà nước một cách tập trung, có hệ thống, Tập thể các tác giả Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ do
PGS TS Phan Trung Hiền làm chủ biên đã biên soạn cuốn sách:
Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, được chia thành những
phần như sau:
Phần thứ nhất: Những vấn đề chung của Luật hành chính Phần thứ hai: Phương cách quản lý nhà nước
Phần thứ ba: Quản lý nhà nước trong một số lĩnh vực
Phần thứ tư: Pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện hành chính Qua quá trình giảng dạy và ghi nhận những phản hồi của
giáo viên, học viên cũng như nhằm đáp ứng nhu cầu cải cách của
hoạt động quản lý nhà nước ở Việt Nam, nội dung của môn học Luật hành chính được cải tiến những điểm quan trọng, thể hiện ở ba yếu tố sau đây:
- Tính cập nhật
Trước hết, Giáo trình cập nhật những quy định pháp luật mới
Trang 13năm 2015, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật tiếp cận thông tin năm 2016, Luật điều ước quốc tế năm 2016,
- Tính hiện đại
Điểm quan trọng được điều chỉnh trong Giáo trình là tiếp cận khái niệm quản lý nhà nước với cách nhìn hiện đại là quản lý - phục vụ Đây là cơ sở để xây dựng một nền hành chính kiến tạo,
chuyên nghiệp, hiện đại, “dân chủ, công bằng, văn minh” Mặt
khác, nội dung chương trình cũng được thiết kế rõ ràng, phục
vụ tốt hơn cho học viên Điển hình là bổ sung phần giới thiệu
chương và phần kết chương Trước khi bắt đầu các chương đều
có phần giới thiệu chương Phần giới thiệu này nêu rõ vai trò, ý nghĩa của việc nghiên cứu chương cũng như nội dung mà chương
đó đóng góp vào khối chương trình chung Nếu phần mở đầu là
định hướng cách thức triển khai nội dung, góp phần xây dựng
kế hoạch học tập và mục tiêu nghiên cứu thì phần kết luận là chốt lại những điểm quan trọng có tính cốt lõi của nội dung bài học Những nội dung này không chỉ tạo cơ sở và động lực để giúp người học dễ nắm bắt mục tiêu và nội dung chính yếu của môn học, mà còn giúp cho người đọc dễ hình dung bố cục của chương và bố cục của môn học, từ đó cụ thể hóa và dễ ghi nhớ những nội dung trừu tượng của môn học
- Tính hội nhập
Giáo trình bổ sung các tiêu chí về đánh giá hiệu quả nền hành chính, về công khai, minh bạch, về tiếp cận và phản hồi thông tin, về các nguồn da dạng của luật,: Ngoài ra, các tác giả còn cập nhật một số quy định để hoàn thiện cơ chế quản lý như: quản lý công sản, dân chủ cơ sở, tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt,
Trang 14giới hạn trong phạm vi thẩm quyền Thứ hai, việc quản lý không chỉ vì “để giữ gìn trật tự” mà quan trọng hơn là vì “sự phát triển
của đất nước” Mục tiêu chính nhằm hướng đến là sự phát triển
bền vững của xã hội trong một trật tự mà công bằng, bình đẳng
được bảo đảm và dân chủ được phát huy
Mặc dù đã có nhiều cố gắng, song, lĩnh vực quản lý nhà nước là lĩnh vực phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành Mặt
khác, nội dung phần chung khá trừu tượng và có phạm vi rộng;
do vậy, chắc chắn không tránh khỏi những hạn chế và thiếu sót
Nhóm tác giả mong nhận được những đóng góp từ phía bạn đọc
gần xa
Trang 15Chuong I
KHAI QUAT VE LUAT HANH CHINH VIET NAM
Bài 1: GIỚI THIỆU VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Luật hành chính là một trong những ngành luật có đối tượng
điều chỉnh rất rộng, gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước trên
tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Vì vậy, Luật hành chính của Việt Nam điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tính chất tiền dé cho các ngành luật khác Ví dụ như: các quyền về nhân
thân của cá nhân chỉ phát sinh khi cá nhân đó đã được đăng ký
khai sinh sau khi ra đời; tư cách của doanh nghiệp chỉ phát sinh
sau khi doanh nghiệp đó đã hoàn thành thủ tục đăng ký kinh doanh; cá nhân có quyền sử dụng đất sau khi được Nhà nước
giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, Vì vậy, để tiếp cận môn học Luật hành chính một cách thuận lợi, bài này _ cung cấp những nội dung liên quan đến bản chất của ngành Luật
hành chính như: khái niệm, đặc điểm của Luật hành chính, đối
tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh của ngành Luật hành
chính, mối quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác và phương pháp nghiên cứu khoa học luật hành chính
I KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1 Khái niệm và đặc điểm quản lý
Có nhiều cách giải thích khác nhau cho thuật ngữ “hành chính” và “Luật hành chính” Tuy nhiên, tất cả đều thống nhất ở
một điểm chung: Luật hành chính là ngành luật về quản lý nhà nước! Do vậy, thuật ngữ “hành chính” luôn luôn đi kèm và được
giải thích thông qua khái niệm “quản lý” và “quản lý nhà nước”
Trang 16a) Khai niém quan ly
Một cách tổng quát nhất, quản lý được xem là quá trình “tổ
chức và điều khiển các hoạt động theo những yêu cầu nhất định”,
đó là sự kết hợp giữa tr1 thức và lao động trên phương điện điều
hành Dưới góc độ chính trị: quản lý được hiểu là hành chính, là
ca trị; dưới góc độ kinh tế - xã hội: quản lý là điều hành, điều
khiển, chỉ huy phục vụ cho sự phát triển chung Dù dưới góc độ
nào đi chăng nữa, quần lý vẫn phải dựa trên những cơ sở nguyên lý, nguyên tắc đã được định sẵn và nhằm đạt được hiệu quả của việc quản lý, tức là phù hợp với bản chất của hoạt động quản lý trong yêu cầu, mục đích của quản lý Chính vì vậy, để quản lý hiệu quả cần phải có tính sáng tạo, lĩnh hoạt, biết vận dụng các
nguyên tắc, nguyên lý và các quy phạm pháp luật hành chính
Tóm lại, quản lý là sự điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay
một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật, nguyên lý hay nguyên tắc tương ứng cho hệ thống hay quá trình ấy vận
động theo đúng ý muốn của người quản lý phù hợp với quy luật khách quan nhằm đạt được mục đích đã đặt ra từ trước Là một yếu tố thiết yếu quan trọng, quản lý không thể thiếu được trong
đời sống xã hội Xã hội càng phát triển cao về phương diện cơ sở
hạ tầng và kiến trúc thượng tầng thì việc xác định vai trò của quản lý cũng phải được cải tiến cho phù hợp và tác phong quản lý cần phải chuyên nghiệp
b) Đặc điểm của quản lý
Hoạt động quản lý thể hiện các đặc điểm cơ bản như sau:
- Quản lý là sự tác động một cách có mục tiêu, mục đích Điều
Trang 17xem kết quả quản lý có phù hợp với mục tiêu đã đặt ra từ trước
hay không;
- Hoạt động quản lý chính là sự đòi hỏi tất yếu khi có hoạt động chung của con người Thật vậy, quản lý trong thời kỳ nào, xã hội nào thì phản ánh bản chất của thời kỳ đó, xã hội đó Ví dụ: ở thời kỳ Công xã nguyên thủy, thì hoạt động quản lý còn mang tính chất thuần túy, đơn giản vì lúc này con người lao động chung, hưởng thụ chung, hoạt động lao động chủ yếu dựa vào săn
bắn, hái lượm, người quản lý bấy giờ là các tù trưởng Thời kỳ này
chưa có nhà nước nên hoạt động quản lý dựa vào các phong tục,
tập quán chứ chưa có pháp luật để điều chỉnh Đây gọi là quản lý
xã hội dựa trên các quy phạm xã hội;
- Quản lý được thực hiện dựa trên cơ sở tổ chức và quyền uy Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín Quyền lực là công cụ để quản lý được xác định thông qua những thỏa ước chung của tập thể, của cộng đồng Ủy tín thể hiện ở kiến thức chuyên môn vững chắc, có năng lực điều hành, cùng với
phẩm chất đạo đức Nói một cách ngắn gọn, có quyền uy thì mới
bảo đảm sự phục tùng của cá nhân đối với tổ chức Quyển uy là phương tiện quan trọng để chủ thể quản lý điều khiển, chỉ đạo
cũng như bắt buộc đối với đối tượng quản lý trong việc thực hiện
các mệnh lệnh, yêu cầu mà chủ thể quản lý đề ra _ 2, Khai niém nhà nước và quản lý nhà nước
a) Khái niệm nhà nước -
Về phương diện bản chất, Nhà nước là một tổ chức đặc biệt
của quyền lực chính trị, chăm lo các lợi ích chung cho sự phát triển của xã hội phù hợp với lợi ích giai cấp mình Về phương điện chính trị - hành chính, Nhà nước là một bộ phận trung tâm của hệ thống chính trị, là chủ thể duy nhất nắm giữ quyền quản lý nhà nước trên toàn xã hội, phân biệt với các tổ chức khác trong
~ as Z v en
Trang 18- Nhà nước có chủ quyền quốc gia Nhà nước là đại dién chinh thức cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân, là đại diện chính thức của toàn xã hội, là chủ thể của luật quốc tế;
- Nhà nước tổ chức dân cư theo các đơn vị hành chính - lãnh
thổ, không phụ thuộc vào chính kiến, huyết thống, nghề nghiệp
hay giới tính Nhà nước thực hiện việc quản lý thống nhất trên
tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội;
_~ Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền ban hành hoặc công
nhận các quy tắc xử sự chung được gọi là pháp luật Pháp luật do Nhà nước ban hành hoặc công nhận có giá trị áp dụng bắt buộc đối với tất cả mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân;
- Nhà nước có bộ máy cưỡng chế, bao gồm lực lượng cảnh sát,
quân đội, nhà tù, tòa án, làm nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ chế độ;
- Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền phát hành tiển và thu các loại thuế
b) Quản lý nhà nước theo nghĩa rộng
Quản lý nhà nước là quần lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã
hội Từ khi xuất hiện, Nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội
được xem là quan trọng, cần thiết Quản lý nhà nước được thực hiện bởi toàn bộ hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước Điểm khác nhau cơ bản giữa quản lý nhà nước và các hình thức quản lý khác (ví dụ: quản lý của xã hội cộng sản nguyên thủy ) thể hiện:
- Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước;
- Quản lý nhà nước được thực hiện bằng bộ máy quần lý
chuyên nghiệp;
Trang 19- Quan lý nhà nước thể hiện cả tính giai cấp và tính xã hội;
- Có đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước chuyên trách được
hưởng chế độ đãi ngộ riêng
Như vậy, quản lý nhà nước theo nghĩa rộng là hoạt động điều chỉnh các quá trình xã hội nhằm bảo đảm trật tự xã hội theo ý chí của Nhà nước Theo nghĩa này, hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước, bao gồm cả ba hệ thống: cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước
c) Quản lý nhà nước theo nghĩa hep
Quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp chính là quá trình quản
lý nhà nước chủ yếu diễn ra trong lĩnh vực hành pháp và được
thực hiện bởi ít nhất một bên có thẩm quyền hành chính nhà
nước Có thể nói một cách ngắn gọn, đây là những chủ thể được
giao thẩm quyền quản lý nhà nước, tức là thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành Ở Việt Nam, hoạt động quản lý nhà nước trước hết được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức hành chính được giao quyền quản lý Tuy nhiên, căn cứ theo Hiến pháp và pháp luật, các cơ quan nhà
nước khác, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, đơn vị sự
nghiệp và cá nhân, trong những trường hợp nhất định, cũng được giao quyền quản lý
Vì vậy, quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp trước hết và chủ yếu được thực hiện bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước như
Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ và các cơ quan hành chính nhà nước các cấp ở địa phương, ngoại trừ các tổ chức trực thuộc Nhà nước mà không nằm trong cơ cấu quyền lực như các doanh nghiệp nhà nước Đây cũng là nguyên do tại sao cơ quan
hành chính nhà nước còn được gọi là cơ quan quản lý nhà nước, mặc dù trên thực tế, các cơ quan khác của Nhà nước cũng có
Trang 20Ngoại trừ các trường Hợp đặc biệt được để cập cụ thể, Giáo
trình sử dụng thuật ngữ “quản lý nhà nước” theo nghĩa hẹp, tức là chủ yếu đề cập hoạt động chấp hành, điều hành trong bộ máy
hành chính nhà nước
8 Đặc điểm của quản lý nhà nước
Hoạt động quản lý nhà nước thể hiện các đặc điểm cơ bản sau: - Quản lý nhà nước là hoạt động vừa mang tính chấp hành, vừa mang tính điều hành
Các cơ quan hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp,
không có quyền lập pháp và tư pháp nhưng góp phần quan trọng vào quy trình lập pháp và tư pháp Tính chấp hành của hoạt động quản lý nhà nước được thể hiện ở việc thực hiện trên thực tế các văn bản Hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị quyết của cơ
quan lập pháp - cơ quan dân cử Tính điều hành của hoạt động |
quản lý nhà nước thể hiện ở chỗ: để bảo đảm cho các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực được thực hiện trên thực tế thì các chủ thể của quản lý nhà nước phải tiến hành các hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền dựa trên Hiến pháp và pháp luật
Để bảo đảm sự thống nhất của hai yếu tố này đồi hỏi rất nhiều yêu cầu Trong đó, quản lý nhà nước trước hết phải bảo đảm việc chấp hành văn bản của cơ quan dân cử đại diện cho ý chí và nguyện vọng của Nhân dân, từ đó mà thực hiện quản lý điều hành Mọi hoạt động chấp hành và điều hành đều phải xuất phát từ mục đích nhằm phục vụ cho Nhân dân, bảo đảm đời sống
xã hội cho Nhân dân về mọi mặt, tương ứng với các lĩnh vực trong
quản lý nhà nước
- Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chủ
động và sáng tạo
Trang 21các biện pháp quản lý thích hợp Tính chủ động sáng tạo còn thể
hiện rõ nét trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng pháp luật hành chính để
điều chỉnh các hoạt động quản lý nhà nước
Chính do sự phức tạp, đa dạng, phong phú của đối tượng
quản lý, các chủ thể quản lý phải áp dụng biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả nhất Tuy nhiên,
chủ động và sáng tạo không vượt ra ngoài phạm vi của nguyên
tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật nhà nước Để đạt được điều này, đòi hỏi phải tôn trọng triệt để tất cả các nguyên tắc được ghi nhận trong Hiến pháp và các đạo luật
- Hoạt động quản lý nhà nước được bảo đảm về phương diện
tổ chức bộ máy hành chính nhà nước
Hoạt động quản lý nhà nước trước hết nhằm bảo đảm về
phương diện tổ chức bộ máy của cơ quan hành chính nhà nước
Đây là hệ thống cơ quan nhiều biên chế, có các đơn vị trực thuộc
đông đảo; đa đạng về chức năng, nhiệm vụ cũng như phương pháp hoạt động Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước có phạm
vì hoạt động rộng ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội; có cơ sở vật chất to lớn, có đối tượng quản lý đông đảo, đa dạng, chủ thể chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước Đây là điều kiện quan
trọng để thực hiện nhiệm vụ quản lý Các cơ quan hành chính
trực tiếp xử lý công việc hằng ngày của Nhà nước, thường xuyên tiếp xúc với người dân, giải quyết các yêu cầu của dân, là cầu nối quan trọng của Đảng, Nhà nước với Nhân dân Nhân dân đánh giá chế độ, đánh giá toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước trước hết thông qua hoạt động của bộ máy hành chính
Trang 22góp phần duy trì các thể chế hành chính Đó có thể nói là trách
nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước đối với xã hội
- Quản lý nhà nước là hoạt động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch để thực hiện mục tiêu
Công tác quản lý nhà nước là hoạt động có mục đích và định hướng Vì vậy, phải có chương trình, kế hoạch dài hạn, trung hạn và ngắn hạn Mặt khác, cần có các chỉ tiêu mang tính định hướng trên cơ sở hệ thống pháp luật được áp dụng thực thi triệt để cho hoạt động quản lý, đồng thời tạo hành lang pháp lý cho hoạt động đặt dưới sự quản lý ấy :
- Quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa không có sự cách biệt tuyệt đối về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý (chủ thể chịu sự quản lý)
Cán bộ quản lý nhà nước phải là “công bộc” của Nhân dân, biết lắng nghe ý kiến của quần chúng nhân dân, bảo đảm công
khai, minh bạch theo quy định pháp luật để người dân có điều
kiện tiếp cận và phản hồi thông tin; chống mọi biểu hiện của tiêu cực, quan liêu, cửa quyền, hách dịch, ức hiếp quần chúng
- Tính chuyên môn hóa và nghề nghiệp cao
Đó chính là nghiệp vụ của một nền hành chính văn minh,
hiện đại Khi nói đến một “nền kinh tế tri thức” - nền kinh tế mà ở đó giá trị của tri thức, của sự hiểu biết được đặt lên hàng đầu - thì đội ngũ quản lý nền kinh tế tri thức ấy phải có một tầm vóc tương xứng Quản lý nhà nước khác với hoạt động chính trị ở chỗ: trình độ kiến thức chuyên môn và kỹ năng quản lý thực tiễn làm tiêu chuẩn hàng đầu
- Tính không vụ lợi
Quản lý nhà nước lấy việc phục vụ lợi ích công làm động cơ và mục đích của hoạt động Quản lý nhà nước không phải vì lợi
Trang 23Cán bộ, công chức hành chính vì vậy phải bảo đảm “cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư” Tất nhiên, vẫn phải có những chế độ lương, thưởng tương thích với công sức của cán bộ, công chức để
họ an tâm công tác, tập trung năng lực và trí tuệ vào hoạt động
quân lý nhà nước
II LUẬT HÀNH CHÍNH - MỘT NGÀNH LUẬT ĐỘC LẬP
1 Đối tượng điều chỉnh của ngành Luật hành chính
Việt Nam
Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật nói chung là những
quan hệ xã hội xác định các đặc tính cơ bản giống nhau và do những quy phạm thuộc ngành luật đó điều chỉnh Cùng với
phương pháp điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh là cơ sở thiết yếu
để phân biệt ngành luật này với ngành luật khác
Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính Việt Nam là những quan hệ xã hội chủ yếu và cơ bản hình thành trong lĩnh vực quản lý nhà nước, hay nói cách khác, đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội hầu hết phát sinh trong hoạt, động chấp hành và điều hành của Nhà nước Nhìn chung, đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính bao gồm những vấn đề sau: - Trực tiếp phục vụ nhu cầu vật chất và tinh thần của Nhân dân Đây phải được xác định là mục tiêu hàng đầu của quản lý nhà nước Bởi vì, hoạt động quản lý không chỉ nhằm mục đích để quản lý mà chủ yếu để bảo đảm trật tự xã hội, phục vụ cho xã hội và tạo điều kiện cho sự phát triển toàn xã hội;
- Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm
việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước;
- Các hoạt động quân lý về kinh tế, văn hóa - xã hội, an ninh
quốc phòng, trật tự xã hội trên từng địa phương và từng ngành; - Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân, tổ chức có
Trang 24hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của đời sống xã hội theo luật định; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lý nhà nước
Tóm lại, căn cứ vào chủ thể tham gia, có thể phân loại các
quan hệ pháp luật thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành Luật hành chính thành hai nhóm: chủ yếu và thứ yếu, cụ thể như sau: a) Nhóm A: Nhóm quan hệ cơ bản và chủ yếu trong Luật
hành chính
Như trên đã trình bày, chức năng quản lý nhà nước được thực hiện chủ yếu bởi cơ quan hành chính nhà nước Nhóm A là nhóm quan hệ pháp luật hành chính, trong đó có ít nhất một chủ thể
là cơ quan hành chính nhà nước nên là nhóm quan trọng, cơ bản, được phân thành hai tiểu nhóm sau:
* Nhóm 1: Những quan hệ quản lý'phát sinh trong quá trình
các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành
và điều hành trong phạm vi các cơ quan hành chính nhà nước (ngoại trừ hoạt động trong quan hệ công tác nội bộ), với mục đích
chính là bảo đảm “trật tự quản lý”, hoạt động bình thường của
các cơ quan hành chính nhà nước
Nhóm này thường được gọi là nhóm “hành chính công quyền”
được hình thành giữa các bên chủ thể đều có thẩm quyền hành
chính nhà nước khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính
đó Đây là nhóm những quan hệ thuộc đối tượng điều chỉnh cơ bản của Luật hành chính Thông qua việc thiết lập những quan
hệ loại này, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các chức năng cơ bản của mình Những quan hệ này rất đa dạng, phong
phú bao gồm: |
- Quan hệ dọc:
Trang 25nhau về chuyên môn kỹ thuật, cơ cấu, tổ chức Ví dụ: mối quan hệ giữa Chính phủ với Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ; Bộ Tư pháp với Sở Tư pháp thành phố Cần Thơ, v.v
Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm quyền chung cấp đưới trực tiếp nhằm thực hiện chức năng theo quy định của pháp luật Ví dụ: mối quan hệ giữa
Bộ Tư pháp với Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ
Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị,
cơ sở trực thuộc Ví dụ: quan hệ giữa Bộ Giáo dục và Đào tạo với Trường Đại học Cần Thơ; giữa Bộ Y tế và các bệnh viện công lập
trực thuộc
- Quan hệ ngang:
Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp Ví dụ: mối quan hệ giữa Chính phủ với Bộ Tư pháp
Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp với nhau Các cơ quan này không có sự phụ thuộc nhau về mặt tổ chức, nhưng theo quy định của pháp luật
thì có thể thực hiện một trong hai trường hợp sau: | + Một khi quyết định vấn đề gi thi co quan này phải được sự
đồng ý, cho phép hay phê chuẩn của cơ quan kia trong lĩnh vực
mình quản lý Ví dụ: mối quan hệ giữa Bộ Tài chính với Bộ Giáo
dục và Đào tạo trong việc quản lý ngân sách nhà nước trong lĩnh
vực giáo dục - đào tạo | + Phải phối hợp với nhau trong một số lĩnh vực cụ thể Ví
dụ: thông tư liên tịch do Bộ Giáo dục và Đào tạo phối hợp với
Bộ Tư pháp ban hành về vấn đề liên quan đến việc đào tạo cử
Trang 26Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với
các đơn vị, cơ sở trực thuộc trung ương đóng tại địa phương đó
Ví dụ: quan hệ giữa Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ với Trường Đại học Cần Thơ
Tuy nhiên, mỗi cơ quan nhà nước đều có chức năng cơ bản riêng và muốn hoàn thành chức năng cơ bản của mình, mỗi cơ quan nhà nước phải tiến hành những hoạt động như kiểm tra
nội bộ trong một cơ quan, nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên
môn của cán bộ, phối hợp hoạt động giữa các bộ phận của cơ quan, công việc văn phòng, bảo đảm những điều kiện vật chất cần thiết Đây là hoạt động tổ chức nội bộ, còn gọi là quan hệ
công tác nội bộ, tuy khác với quan hệ pháp luật hành chính,
nhưng có quan hệ chặt chẽ với hoạt động hành chính Nếu hoạt
động này được tổ chức tốt thì hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính ấy sẽ cao và ngược lại, nếu việc tổ chức nội bộ quá cổng kểnh thì hoạt động hành chính của cơ quan đó sẽ mang lại
hiệu quả không cao
-Ò Nhóm 2: Các quan hệ quản lý hình thành khi các cơ quan
hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong các trường hợp cụ thể liên quan trực tiếp tới các đối
tượng không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia vào quan hệ đó không với tư cách của cơ quan hành chính nhà nước, với mục đích chính là phục vụ trực tiếp Nhân dân, đáp ứng
các quyền và lợi hợp pháp của công dân, tổ chức
Nói ngắn gọn, đây là quan hệ pháp luật hành chính công - tư, hình thành giữa một bên chủ thể tham gia với tư cách chủ thể
có thẩm quyền hành chính nhà nước và một bên chủ thể tham
gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước Đây là mục đích cao nhất của quản lý nhà nước khi cơ quan hành chính, quần lý hành chính vì quyền lợi Nhân dân, vì trật tự
Trang 27- Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức có thẩm quyền hành chính nhà nước với các đơn vị kinh tế
thuộc các thành phần kinh tế Các đơn vị kinh tế này được đặt đưới sự quản lý thường xuyên của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền Ví dụ: giữa Ủy ban nhân dân thành phố Cần thơ
với các doanh nghiệp đóng trên địa bàn thành phố Cần Thơ thuộc
các cơ quan ban ngành thành phố Cần Thơ quản lý;
- Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cân bộ, công
chức có thẩm quyền hành chính nhà nước với các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng Ví dụ: quan hệ giữa Chính phủ với Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam hoặc các tổ chức thành viên của Mặt trận; - Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức có thẩm quyền hành chính nhà nước với công dân Việt Nam,
người nước ngoài, người không quốc tịch đang làm việc, cư trú tại Việt Nam Ví dụ: quan hệ giữa cảnh sát giao thông với cá nhân (gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc
tịch) vi phạm trật tự an toàn giao thing;
- Mối liên hệ giữa hành chính công - tư và hành chính công quyền
Thật ra mọi sự phân chia chỉ mang tính chất tương đối để tạo
điều kiện thuận lợi cho quá trình nghiên cứu Hai lĩnh vực hành
chính công - tư và hành chính công quyền liên quan trực tiếp và
tương hỗ cho mục đích của quản lý nhà nước Quản lý hành chính công quyền là cơ sở để bảo đảm hoạt động bình thường của cơ quan
hành chính nhà nước Trong khi đó, quản lý hành chính công - tư
thể hiện rõ trực tiếp mục đích của quản lý hành chính, giữ gìn
trật tự quản lý xã hội theo nguyên vọng của Nhân dân Trong quá
Trang 28đất của một cá nhân công dân đối với cơ quan hành chính nhà
nước cấp dưới thì cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp
chỉ đạo bằng văn bản buộc eơ quan hành chính cấp dưới phải xem xét lại quyết định của cơ quan ấy Trường hợp này phát sinh ba
quan hệ pháp luật hành chính (hai quan hệ pháp luật hành chính
công - tư, một quan hệ pháp luật hành chính công quyền) b) Nhóm B: Nhóm quan hệ thứ yếu trong Luật hành chính Thực tiễn của hoạt động quản lý nhà nước cho thấy, trong
một số trường hợp pháp luật quy định có thể trao quyền thực
hiện hoạt động chấp hành - điều hành cho một số cơ quan nhà nước khác (không phải là cơ quan hành chính nhà nước), các tổ chức, cá nhân Điều này có nghĩa là hoạt động quản lý nhà nước không chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành Điều 83 Hiến pháp năm 1980 có quy định: “Quốc hội có thể định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết” Điều này cho thấy, Hiến pháp năm 1980 cho phép Quốc hội mở rộng
phạm vi quyền hạn của mình: ngoài chức năng lập pháp, còn có thể thực hiện chức năng hành pháp - chức năng quản lý nhà nước
Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 và Hiến pháp
năm 2013 không còn quy định này Tuy nhiên, ngoài quyền lập
hiến và lập pháp, Quốc hội Việt Nam còn “quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (Điều 69 Hiến pháp năm 2018), bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ; quyết
định thành lập hoặc bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ,
Những quan hệ có tính chất quản lý, hình thành trong quá
trình các cơ quan nhà nước xây dựng, củng cố tổ chức bộ máy
và chế độ công tác của hệ thống cơ quan, như thực hiện việc bổ nhiệm, thuyên chuyển, chế độ trách nhiệm, nhằm ổn định về tổ chức để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình
Trang 29Những quan hệ quần lý hình thành trong quá trình một số tổ
chức chính trị - xã hội và một số cá nhân thực hiện chức năng quản
lý nhà nước đối với những vấn đề cụ thể được pháp luật quy định Ví dụ: quan hệ giữa các ứng cử viên đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Quốc hội với Mặt trận Tổ quốc, khi Mặt trận Tổ quốc được giao quyền quản lý và tổ chức hội nghị hiệp thương; Cơng đồn được giao quản lý một số vấn đề về bảo hộ lao động; các đội bảo vệ dân phố của phường, thị trấn được giao nhiệm vụ giữ gìn trật tự
công cộng, an ninh trong phạm vi được giao thuộc địa bàn phường,
thị trấn
Lưu ý rằng, hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân được trao quyền có tất cả các hậu quả pháp lý
như hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhưng hoạt
động này chỉ giới hạn trong việc thực hiện hoạt động chấp hành điều hành Điều này cho thấy, việc quản lý trong nội bộ của các
tổ chức xã hội được điều lệ tổ chức đó quy định và vì vậy, không
thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính Tuy nhiên, tất cả các quan hệ quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã
hội do Luật hành chính điều chỉnh Ví dụ: quản lý nhà nước trong
lĩnh vực đất đai, nhà ở, kinh tế, văn hóa - xã hội,
Những quan hệ hình thành do cá nhân được “ủy nhiệm”, “ủy
quyền” quản lý nhà nước trong những trường hợp nhất định, xác
định rõ trong các quy phạm pháp luật hành chính
Ví dụ: “Người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu khi tàu bay, tàu biển, tàu hỏa đã rời sân bay, bến cảng, nhà ga”!
có thẩm quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính Trong
trường hợp này, pháp luật thậm chí không giới hạn, không phân
biệt những người này là công dân Việt Nam hay người nước ngồi,
người khơng quốc tịch, nếu là người chỉ huy thì có thẩm quyền
hành chính nhà nước nêu trên
Trang 30Trên cơ sở phân tích đặc điểm của các vấn đề liên quan đến
Luật hành chính, đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính, có
thể đưa ra định nghĩa Luật hành chính như sau: “Luật hành chính là một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình
quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan
hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây
dựng và ổn định chế độ công tác của hệ thống cơ quan, các quan
hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã
hội, cá nhân thực hiện hoạt động quản lý nhà nước đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định” Nói một cách ngắn gọn
hơn: “Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp
luật Việt Nam bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và
thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành của các cơ quan mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước”
Như vậy, qua định nghĩa trên ta thấy rằng, chỉ có thể nói
đến điều chỉnh bằng pháp luật hành chính khi trong quan hệ
quản lý phải có ít nhất một bên có thẩm quyền với tư cách
là chủ thể (không chỉ là cơ quan hành chính) thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của nhà nước Nếu cd quan hành chính nhà nước hoạt động không phải trong phạm vị, lĩnh vực thẩm quyền của mình, không sử dụng quyền lực nhà nước thì hoạt động đó không thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành
Luật hành chính
2 Phương pháp điều chỉnh của ngành Luật hành chính Việt Nam
Trang 31hay khơng Ngồi ra, phương pháp điều chỉnh còn góp phần xác định phạm vi điều chỉnh của các ngành luật trong trường hợp
những quan hệ xã hội có chỗ gần kề hoặc đan xen với nhau
Đặc trưng của phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính thể hiện qua hai yếu tố sau đây:
Thứ nhất, tính mệnh lệnh đơn phương trên cơ sở pháp luật Mệnh lệnh này xuất phát từ quan hệ quyền uy giữa một bên có
quyền nhân danh Nhà nước, căn cứ trên các quy định pháp luật
để bắt buộc đối với bên còn lại Sự áp đặt ý chí nhà nước được thể
hiện trong các trường hợp sau:
- Cả hai bên đều có những quyền hạn nhất định do pháp luật quy định, nhưng bên này quyết định vấn đề gì thì phải được bên kia cho phép, phê chuẩn Đây là quan hệ đặc trưng của hành chính công quyền;
- Một bên có quyền đưa ra những yêu cầu, kiến nghị còn bên kia có thẩm quyển xem xét, giải quyết, có thể thỏa mãn những yêu cầu, kiến nghị này hoặc có thể bác bỏ;
- Một bên có quyền ra các mệnh lệnh, yêu cầu còn bên kia
phải phục tùng các yêu cầu, mệnh lệnh đó;
- Một bên có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành
chính buộc đối tượng quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình
Ví dụ: công dân Nguyễn Văn A đến Ủy ban nhân dân quận B
làm hồ sơ xin cấp giấy phép xây dựng Phân tích: tính đơn phương thể hiện ở chỗ là việc quyết định cấp giấy phép xây dựng hay
không do Ủy ban nhân dân quận quyết định trong phạm vi quyền
hạn mà công dân A không thể can thiệp Trong trường hợp không được cấp giấy phép xây dựng hoặc được cấp mà không thỏa mãn, về nguyên tắc vẫn phải chấp hành Tuy nhiên, công dân A hoàn toàn có quyền khiếu nại, khiếu kiện quyết định hành chính hoặc
Trang 32Thứ hai, tính hợp tác, hỗ trợ nhằm phục vụ cho mục tiêu
chung của xã hội vì sự phát triển bền vững Các cơ quan hành
chính nhà nước và các chủ thể quản lý nhà nước, dựa vào thẩm quyền của mình trên cơ sở phân tích, đánh giá tình hình để đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng quản lý cụ thể Trong định hướng xây dựng nền kinh tế thị trường và thời kỳ toàn cầu hóa, các chủ thể có thẩm quyển quản lý nhà nước phải bảo đảm việc quản lý vĩ mô Một mặt, vẫn phải bảo đảm an ninh chính trị làm cơ sở cho hòa bình, ổn định Mặt khác, cần phải xây dựng cơ chế thơng thống để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế, chuyển từ đối tượng quản lý sang khách hàng Trong các mối
quan hệ (ví dụ như với các loại hình doanh nghiệp) cần có góc
nhìn cổi mở, thân thiện, chuyển từ “đối tượng” thành “đối tác”, chuyển từ việc quản lý theo cơ chế hành chính với thủ tục rườm
rà sang cách quản lý thơng thống nhằm kêu gọi sự phối hợp,
hợp tác vì sự phát triển chung mang tính bền vững
Ngoài ra, có những trường hợp phương pháp thỏa thuận được
áp dụng trong quan hệ pháp luật hành chính, còn gọi là “quan hệ
pháp luật hành chính theo chiều ngang” Ví dụ: quan hệ giữa bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Tổng Thanh tra Chính
phủ khi bổ nhiệm Chánh Thanh tra bộ, theo đó, “Chánh Thanh tra bộ do bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi
thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ”!; Ví dụ khác: khi một
cá nhân xin chuyển công tác hoặc thi biên chế vào làm việc trong một cơ quan hành chính nhà nước, quan hệ này xuất hiện trên cơ sở có sự thỏa thuận, giữa một bên là cá nhân người lao động
và bên kia là cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền Tuy nhiên, tất cả các quan hệ nêu trên đều phải trên cơ sở pháp luật và đề nghị hợp pháp của bên tuyển dụng sẽ có tác dụng nhất
định đối với bên được tuyển dụng Nói cách khác, các “quan hệ
Trang 33pháp luật hành chính theo chiều ngang” cũng là tiền đề cho sự
xuất hiện “quan hệ pháp luật hành chính theo chiều dọc” Trong
khuôn khổ quy định pháp luật, các bên chấp nhận những đề nghị
của nhau, cùng phục vụ cho mục đích quản lý nhà nước
Tóm lại: Phương pháp điều chỉnh chủ yếu của Luật hành
chính Việt Nam là phương pháp mệnh lệnh đơn phương, có sự
phối hợp vì sự phát triển bền vững Phương pháp điều chỉnh này
được xây dựng trên các nguyên tắc sau:
- Một bên được nhân danh Nhà nước sử dụng quyền lực trong
khuôn khổ pháp luật để đưa ra các quyết định hành chính còn
bên kia phải tuân theo những quyết định ấy;
- Quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của
bên nhân danh Nhà nước, vì lợi ích nhà nước, lợi ích xã hội, trên
cơ sở pháp luật có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên có liên quan và được bảo đảm thì hành bởi Nhà nước;
- Nền hành chính hiện đại cần chuyển tư duy từ “quản lý đối tượng” trở thành “phối hợp với đối tác”, tạo cơ chế công khal,
minh bạch, công bằng và dân chủ Các “khách hàng” có thể đánh giá thái độ và hiệu quả phục vụ của những “công bộc” hành chính
Từ các phân tích trên, có thể kết luận: ngành Luật hành chính là ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam, có đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh đặc thù gắn liền với khái niệm, đối tượng và phạm vi quản lý nhà nước
III MỐI TƯỞNG QUAN GIỮA NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VỚI MỘT SỐ NGÀNH LUẬT KHÁC
Hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm nhiều ngành luật khác
nhau, mỗi ngành luật điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất
định với những đối tượng riêng và bằng những phương pháp điều chỉnh nhất định Ngoài việc phân biệt các ngành luật với nhau
Trang 34mối quan hệ giữa chúng trong một chỉnh thể hoàn chỉnh là hệ thống pháp luật Việt Nam
1 Ngành Luật hành chính và ngành Luật Hiến pháp
Luật Hiến pháp là ngành luật có đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội cơ bản nhất, quan trọng nhất như chính sách cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực đối nội, đối ngoạ1; chế độ kinh tế - chính trị; thiết lập bộ máy nhà nước; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị của nước ta Đối tượng điều chỉnh của ngành Luật Hiến pháp rộng hơn đối tượng điều chỉnh của ngành Luật hành chính
Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc cụ thể hóa,
chỉ tiết hóa các quy phạm pháp luật để từ đó điều chỉnh những
quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều
hành của Nhà nước Ngược lại, các vấn đề quyền công dân, về tổ
chức bộ máy nhà nước được quy định cơ bản trong Hiến pháp, thể hiện rõ tính ưu việt trong các quy phạm pháp luật hành chính
2 Ngành Luật hành chính và ngành Luật đất đai
Luật hành chính, nói ngắn gọn là ngành luật về quan lý nhà
nước Quần lý nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội là
những mảng tương ứng của Luật hành chính Luật đất đai là một ví dụ Luật đất đai, về phương diện hành chính là ngành luật về quần lý nhà nước trong lĩnh vực đất đa1; quan hệ pháp luật đất đai xuất hiện, thay đổi và chấm dứt khi có quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hoặc thu hồi đất của
cơ quan nhà nước
Tuy nhiên, các quan hệ pháp luật này có những nét đặc thù
Ö nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn đân, do “Nhà nước đại điện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Điều 53 Hiến pháp năm
2013) Vì vậy, không có khái niệm “chuyển quyền sở hữu đất”,
Trang 35nhà nước điều chỉnh như một lĩnh vực có tính đặc thù, mà còn được điều chỉnh trên cơ sở quan hệ pháp luật dân sự liên quan đến các hợp đồng về đất đai như hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất, hợp đồng chuyển nhượng có sự thỏa thuận Vì vậy, mặc dù Luật đất đai là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam
nhưng xét về phương diện quản lý nhà nước, nó có quan hệ chặt
chẽ với ngành Luật hành chính Cụ thể, Luật đất đai Việt Nam là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa người sử dụng đất và Nhà nước, trong đó Nhà nước có tư cách là chủ thể duy nhất thi hành quyền sở hữu đối với đất đai nhưng cũng đồng thời là chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước trong quản lý việc sử dụng đất đai
3 Ngành Luật hành chính và ngành Luật hình sự
Cả hai ngành luật này đều có các chế định pháp lý quy định hành vi vi phạm pháp luật và các hình thức xử lý đối với người vi
phạm Trong cả hai quan hệ pháp luật này, ít nhất một bên trong
quan hệ nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước Hơn nữa, việc phân biệt tội phạm với vi phạm hành chính đôi khi khá phức tạp, nhất là những trường hợp vi phạm hành chính “chuyển
hóa” thành tội phạm Luật hành chính quy định nhiều nguyên tắc có tính bắt buộc chung, ví dụ như: quy tắc an toàn giao thông, quy tắc phòng cháy, chữa cháy, quy tắc lưu thông hàng hóa, văn hóa phẩm Trong một số trường hợp, người vi phạm các quy tắc này có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự Ví đụ như: hành vi buôn lậu, vận chuyển
trái phép hàng hóa, trốn thuế, Những hành vi nêu trên nếu thực hiện lần đầu với số lượng không lớn thì là vi phạm hành chính, còn nếu vi phạm với số lượng lớn hoặc đã bị phạt vi phạm hành chính mà
còn tái phạm thì đó là tội phạm Tuy nhiên, giữa chúng có sự khác
biệt cơ bản sau:
Luật hình sự quy định hành vi nào là tội phạm, hình phạt nào áp dụng cho hành vi phạm tội Để xác định hành vi nào thuộc
Trang 36các yếu tố cấu thành của tội phạm Còn Luật hành chính lại quy
định về các hành vi vi phạm hành chính, các hình thức xử lý vi
phạm hành chính và các vấn đề khác liên quan đến việc xử lý
đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính Thêm nữa, sự khác
nhau giữa hai ngành luật này còn ở tính chất, mức độ của hành
vi vi phạm Hành vi vi phạm pháp luật hình sự có tính nguy hiểm cao, mức độ thiệt hại lớn hơn cho xã hội so với vi phạm hành
chính Thiệt hại đề cập ở đây bao gồm cả thiệt hại về vật chất hoặc thiệt hại phi vật chất Mặt khác, mức độ tái phạm hoặc vi
phạm nhiều lần cũng là dấu hiệu giúp ta xác định ranh giới giữa vi phạm pháp luật hành chính và vi phạm pháp luật hình sự
Ngoài ra, có những khách thể luôn chịu sự điều chỉnh của ngành Luật hình sự mà không phải là khách thể của quan hệ pháp luật
hành chính Ví dụ: hành vi giết người, hành vi hiếp dâm, hành vi
hoạt động nhằm lật đổ chính quyén
Cũng cần nhấn mạnh rằng, các hình thức xử phạt vi phạm
hành chính không phải là hình phạt vi phạm hành chính mà là
chế tài đối với vi phạm hành chính Trong hệ thống pháp luật
Việt Nam, “tội phạm” và “hình phạt” chỉ được quy định và áp
dụng duy nhất trong pháp luật hình sự
4 Ngành Luật hành chính và ngành Luật dân sự
Đối tượng điều chỉnh của Luật dân sự là những quan hệ
tài sẵn mang tính chất hàng hóa tiền tệ và các quan hệ nhân
thân phi tài sẵn Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu,
những hình thức chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản, và phương pháp điều chỉnh của Luật dân sự là phương pháp
bình đẳng, thỏa thuận Trong quan hệ pháp luật dân sự, các chủ thể bình đẳng với nhau về quyển và nghĩa vụ Trong khi đó, đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là các quan hệ xã
Trang 37nhà nước trong quản lý nhà vắng chủ, trưng mua tài sản, trưng dụng đất,
Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là mệnh lệnh
đơn phương, dựa trên nguyên tắc “mệnh lệnh - quyển uy” Các cơ quan quản lý nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài
sản thông qua việc ban hành quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết
định tịch thu, kê biên tài sản hoặc phạt tiền Tuy nhiên, trong cơ
chế quản lý hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước chủ yếu điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn, chất lượng, về cơ chế định giá,
Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự Dù vậy, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà tham gia với tư cách một pháp nhân, do
vậy, không thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành Luật hành chính -
5 Ngành Luật hành chính và ngành Luật lao động Nhiều quy phạm của ngành Luật hành chính và ngành Luật
lao động đan xen, phối hợp để điều chỉnh những vấn đề cụ thể
liên quan tới hoạt động công vụ, lao động, cán bộ, công chức,
tuyển dụng, cho thôi việc đối với cán bộ, công chức nhà nước, nhưng điều chỉnh từ những góc độ khác nhau Nếu ngành Luật
lao động quy định “nội dung” của việc quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động, thì “trình tự ban hành” các quan hệ lao động ấy lại được quy định trong ngành Luật hành chính Nói một cách cụ thể:
- Luật lao động điều chỉnh những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyển và lợi ích của người lao động như quyền nghỉ ngơi, quyền được trả lương, quyền hưởng bảo hiểm xã hội và bảo hộ lao động, - Luật hành chính xác định thẩm quyền của các cơ quan
Trang 38điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức
quá trình lao động và chế độ công vụ, thủ tục tuyển dụng, thôi
việc, khen thưởng,
Hai ngành luật này quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện: - Quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động;
- Quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp
luật hành chính
6 Ngành Luật hành chính và ngành Luật tài chính
Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội
trong lĩnh vực hoạt động tài chính của Nhà nước, trong đó bao
gồm cả các lĩnh vực về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của Nhà nước mang tính chất tiền tệ liên quan đến nguồn thu
nhập quốc dân Nhìn một cách tổng quát, ngành Luật tài chính
và ngành Luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính của Nhà nước:
- Là một bộ phận chấp hành, điều hành nhà nước, ngành
Luật tài chính cũng sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh - Luật hành chính quy định cơ chế kiểm toán và thanh tra tài
chính nhằm bảo đảm tính đúng đắn trong các quan hệ tài chính - Luật hành chính chứa đựng các quy phạm pháp luật quy
định thẩm quyền của các cơ quan của các công tác tài chính vừa là quy phạm của Luật hành chính, đồng thời là nguồn của Luật
tài chính
Tuy vậy, không chỉ có nguồn gốc liên quan chặt chẽ đến ngành Luật hành chính, mà còn có mối quan hệ với ngành Luật Hiến pháp và một phần của ngành Luật dân sự Các nguyên tắc
của ngành Luật dân sự được áp dụng trong một số hoạt động tài
chính như tín dụng, thuế, còn ngành Luật tài chính đa phần là
Trang 39IV NGANH LUAT HANH CHINH VA VAI TRO CUA LUAT HANH CHINH VIET NAM
1 Hệ thống ngành Luật hành chính Việt Nam
Luật hành chính gồm tổng thể những quy phạm pháp luật điều
chỉnh những quan hệ quần lý nhà nước trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, có mối quan hệ mật thiết với nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất gọi là hệ thống ngành Luật hành chính
Việt Nam Hệ thống này được phân chia theo các tiêu chí sau:
- Theo yếu tố chủ thể: căn cứ vào yếu tố chủ thể, quy phạm
pháp luật hành chính được chia thành:
+ Quy phạm pháp luật hành chính công quyền: đây là quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành chính
mà cả hai bên đều là các chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà
nước Trong đó, có thể là mối quan hệ công tác giữa: (i) Cơ quan
quản lý nhà nước cấp trên và cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới
Ví dụ: quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh quan hệ công
tác giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (i) Quy phạm
pháp luật điều chỉnh quan hệ công tác giữa cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp với nhau (Ví dụ: quan hệ công tác giữa các bộ
trưởng với nhau)
+ Quy phạm pháp luật hành chính công - tư: đây là quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành chính, trong đó có một bên có thẩm quyền quản lý nhà nước Ví dụ: quy phạm
pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa chiến sĩ cảnh sát giao
thông với người điều khiển phương tiện giao thông đường bộ khi có hành vi vi phạm trật tự an tồn giao thơng
- Theo phạm vi quản lý: căn cứ vào phạm vi quản lý, quy phạm pháp luật hành chính được chia thành:
+ Quản lý nhà nước nói chung: các quy phạm pháp luật điều
Trang 40chủ thể chịu sự quản lý, các quy phạm điều chỉnh cách thức quản lý,
công cụ, phương tiện được sử dụng trong quá trình quản lý nhà nước
+ Quản lý nhà nước trong các lĩnh vực đời sống xã hội: đây là những quy phạm điều chỉnh các hoạt động quần lý trong các lĩnh vực như: tôn giáo, dân tộc, đối ngoại, quản lý công sản, quản lý viên chức, quản lý hành chính - tư pháp,
- Theo cách thức tiếp cận: Theo cách thức tiếp cận, các quy phạm pháp luật điều chỉnh các nội dung như sau:
+ Quy phạm pháp luật điều chỉnh chung về quản lý nhà nước, chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý nhà nước
+ Quy phạm pháp luật điều chỉnh cách thức quan ly nhà nước, những phương thức nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước + Quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nước trong một số lĩnh vực, cụ thể như: tôn giáo, dân tộc, đối ngoại, quản lý công sản, quản lý viên chức, quản lý hành chính - tư pháp,
+ Quy phạm pháp luật điều chỉnh việc kiểm tra, giám sát nền hành chính, xử lý cán bộ, công chức, viên chức như: pháp luật khiếu nại, tố cáo; pháp luật về thanh tra, về bổi thường nhà nước, về xử lý kỷ luật,
Trên cơ sở kết hợp các cách phân loại trên, ngành Luật hành chính sẽ được nghiên cứu tập trung ở các phần cơ bản và thiết yếu nhất và được trình bày chi tiết ở phần: môn học Luật hành chính
2 Vai trò của ngành Luật hành chính Việt Nam
Luật hành chính Việt Nam là một ngành luật về quản lý nhà nước, đóng một vai trò hết sức quan trọng trong mọi mặt của đời sống xã hội Cụ thể:
- Về phương diện chính trị - pháp lý:
Về phương điện chính trị - pháp lý, ngành Luật hành chính
tạo cơ sở vững chắc cho việc xây dựng và khơng ngừng hồn thiện