Tình trạng khẩn cấp theo quy định của hiến pháp và công ước

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP THEO QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VÀ CÔNG ƯỚC T Nguyễn Đăng Dung GS TS Đại học Quõc gia Hà Nội Thơn;’ tin vỉếl; Ị Từ khóa: Tình trạng khẩn cấp, quyền hành pháp, quyền ũgười dần Lịch sử viêt: Ngày nhận : 17/11/2020 Biên tập Duyệt : 22/SJ/2O2O : 23/4'2020 Tóm tat: Trong điều kiện khẩn cấp, lập pháp, tư pháp phải nhường cho hành phẳp cắc quyền, người bị hạn chế, bàn thân hành pháp phải theo trình tự định Bài viết phân tích sờ lý luận hành động hành pháp nong nhũng điều kiện này, củng điểm chưa hoàn thiện pháp luật ỴìệlNam, nhăm bảo vệ quyền người dân tình khẩn cấp cùa phịng chống covid-19 i Article infomation: ị Keywords: Emergencies, executive powers, people's rights.' Article History: Received Edited Approved : 17 Aug 2020 : 22 Sep 2020 : 23 Sep 2020 Abstract: In urgent conditions, the legislative and judicial powers must yield to the executive, and human rights are restricted, but the executive itself must follow a certain order This article provides analysis of the theoretical basis and the executive action in the urgent conditions, together with the incomplete points of Vietnamese laws, in order to protect the people's rights in the emergencies of covid-19 prevention ị Hiến pháp tmh trạng khẩn cấp Tình trạng khẩri cấp hay gọi tinh trạng đặc biệt l|ã khái niệm có từ lâu vả sủ dụng nhiều quốc gia chế độ trị Tibng khứ khải niệm biểu tình hạng quan trọng định, tỉnh trạng chicn tranh luật pháp nhiều quốc gia qụy định Sau Chiến tranh giới thứ hai, tỉnh trạng khấn cấp nhiều quốc gia giới áp dụng tình thể hịa bình hiến định Hiển pháp nước sau Chiến tranh thể giới thử hai bao hàm điều khoản quy định quyền ưu tìcn cùa hành pháp trường hợp khấn cấp Trong tình này, hành pháp thay lập pháp sắc lệnh tuyên bố tình NOHICN CƯU Số 18 (418) - T9/2O2Ũ>\_ LẬP pháp NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn cấp phần hay toàn lãnh thồ quốc gia: Trong trưởng hợp khấn cấp, iý thuyết, hành pháp có quyền ưu tiên Cơ quan hành pháp thảo luận mà phải hành động tình trạng nguy cấp bách sinh tồn quốc gia: đỉnh chi việc áp dụng luật lệ cán trở hành động khân cấp, cà luật bảo vệ quyên lợi cá nhân, với mục đích bảo vệ tồn đáng quốc gia Trong trường hợp đặc biệt, hành pháp cố bổn phận báo vệ tồn cùa quổc gia biện pháp để giúp cho sinh tồn quốc gia vãn hồi trật tự an ninh cỏ thể lảm tinh trạng khấn cẩp, biêu bat hợp pháp Hiên pháp Hợp chúng quốc Hoa Kỳ không đề cập đến vấn đề khẩn cấp Nhưng tất tổng thống lúc quốc gia trải qua khủng hoảng khắng định rằng, họ có quyền dùng biện pháp đặc biệt Tong thong A Lincoln vào đầu trận Nam Bắc phân tranh ký sắc lệnh đỉnh tất quyền tự công cộng trước Nghị viện, ơng đẵ biện hành động cũa thực tình hình khẩn cấp nhằm giữ gìn Hiến pháp bảo vệ quốc gia' Ở Mỳ, quyền khẩn cấp (emergency powers) hiểu hai nghĩa: i) quyền lực đặc biệt trao cho phủ cư quan hành pháp cho phép đình hiệu lực thủ tục lập pháp thơng thường trình tự tư pháp Trong dân chủ phương Tây, quyền lực khẩn cấp thường kiểm soát chặt chẽ quan lập pháp cho phép sử dụng thòi gian hạn chế Tại nước dân hơn, quyền lực khẩn cấp thường hiếu giai đoạn thắt chặt quyền lực tất quyền tự người dân bị đình chỉ; ii) quyền lực nới rộng cho Tổng thống Mỹ theo khoản Điều Hiến pháp tính khẩn cấp tinh hỉnh, nhằm đối phó với vấn đề diễn Ta Việc thực quyền hạn khẩn cấp sau khơng Tịa án tối cao xem xét Trong phán vụ Kormalsu kiện Hoa kỳ (1944), Tòa án tối cao khăng định, Chiến tranh giới thứ hai, Tổng thống Franklin D Roosevenlt cưỡng chế tập trung người Mỹ gốc Nhật Tuy nhiên, Đạo luật cốc quyền tự công dân 1988 xin lỗi cơng dân đối xử tệ bạc phủ quy định rằng, nêu cịn sống, cơng dân đền bù 20.000 đị la Nhưng Phán Youngstowwn Sheet and Tube Co V Sawyer, Tòa án tối cao bác bỏ yêu sách Tổng thống Harry s Truman đòi trao quyền lực khân cap đê trưng dụng nhà máy thép tư nhân nhằm đảm bào sản lượng thời chiên Tổng thống làm hầu hết ơng muốn khuôn khổ quyền lực khẩn cấp bị hui quyền lực lại ngăn cản Việc giám sát chéo giúp hạn chể hạn khẩn cấp Tổng thống quyền lực coi cẩn thiết12 Quyền hạn khẩn cấp (Emergency Powers) quyền hạn quyền thực giai đoạn khấn trương, quyền hạn Quốc hội trao cho Tổng thống ưong khoáng thời gian hạn chế Việc Tống thống nắm hạn cần thiết vẩn đề đối ngoại cung Xem: An outline of American History /Lịch sử khái quát nước Mỹ, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2000, tr 192 - 193 Jay M Shafritz, Từ điển Chính quyền trị Hoa kỳ, Nxb Chinh trị quốc gia Hà Nội năm 2002 in NOHtlN CVU Ị * LẬP PHÁP_/sô 18 (418) - T9/2020 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT cấp cho Tổng thệng nguồn lực giai hợp đình công Điều 16 Hiến pháp năm 1958 Pháp quốc quy định: ị "Khi nhiịng định chể cộng hịa, đội lập cùa qc gia, vẹn toàn lãnh tho hay thi hành hiệp ước quốc tế bị đe dọa cách trầm trọng, trực tiếp điều hành quan cơng ỉiịển pháp quy định bị đình trệ, Tổng thống cộng hịa ban hành biện pháp thích ứng sau hói ý kiến hành vi lập pháp bang cách sắc luật tuyên bố tinh trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn trương phần hay toàn vẹn lãnh thố quốc gia Tình trạng khấn cấp tình trạng giới nghiêm: Trong hai tình trạng này, việc thu hẹp nhiều cịn có thề đinh chĩ việc áp dụng quyền tự do, chế dơ dộc tài hợp pháp, khơng kiêm sốt, khơng giới hạn Đây định chế ngoại lộ pháp quyền So với tình trạng khẩn cấp thi tinh trạng giới nghiêm chặt chễ Nếu tình trạng khần câp, quyền điều hành, tinh trạng giới nghiêm dân thay quân Tinh trạng báo động trầm trọng vả nguy hiềm tình trạng khẩn cấp Tình trạng giới nghiêm ìà tình trạng gay gắt nhất, thường ban hành để ứng phó với biến loạn nước xâm lăng từ bên vào Tinh trạng khấn cấp giải pháp trung gian chinh thức Thủ tướng, cảc Chủ tịch hai Viện Hội đồng, Bảo hiến Việc tuyên bịố tình trạng khẩn cấp hay giới nghiêm sịỊ hạn chế quyền người công dân, vịề nguyên tắc thuộc thẩm quyền lập pháp, Tuy nhiên, tình trạng khấn cấp tình tịạng đặc biệt, xảy rât đột ngột, rằng, nẩu biểt trước biến cố lànị phát sinh tình trạng kể trên, ngưội ta cỏ thể ngăn ngừa để chúng khơng xảy Một biển loạn, hay biến cố tự nhiên lũ lụt, bão gió thường xảy bất ngờ, phải chờ có đạo luật cúa lập pháp ban bố tình trạng khẩn cấp, giới nghiêm chắn an ninh, sinh mạng người ệân bảo vệ cách kịp thờị Trong điều kiện dó, hành pháp phải cỏ quịyền hành động thực tình trạng bình thường tình trạng giới nghiêm, giải pháp ơn hịa cách tăng cường quyền hạn cùa hành pháp - hành để đối phó với nguy cấp bách thiên tai, bão lụt, động đất Tỉnh trạng khẩn cấp tình trạng cho phép quyền dùng biện pháp đặc biệt để đối phó với tình hạng đậc biệt, với biện pháp áp dụng, mà chi biện pháp cần thiết cho tình thể định mởi hợp pháp Việc xác định hiệu lực pháp lý cùa tình trạng khẩn cắp phải có tình thu hẹp Đề ứng phó với tình đặc biệt, theo quy định quan hành pháp, hay nhiều quyên tự Gồng dân, hay nhiều đạo luật bị đình chí bị hạn chế thi hành Có thề tun bơ tinh trạng khấn câp tồn đoạn khán trương' nước Anhịgiừa lúc phiền loạn vào cuối the kỷ 19, dhính phủ - hành pháp ký loạt sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation Acịs; đến nãm 1920, Quốc hội Anh biểuỊ thành đạo luật quyền khẩn cấp (Emergency Power Acts) có Hiệu lực - đạo luật có tính cách thường! trực cho phép Chính phủ tun bố tình trạlng khẩn cấp trường Xem: Tuyển tập Hiển pháp nước thê giới, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội năm 20 ỉ NGHIỀN cịni 11 số 1B (418) ■ TS/2ũ2o\ LẬP PHÁP ® ® NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT lãnh thơ quốc gia áp dụng vùng lãnh thổ vài vùng lãnh thổ mà an ninh trật tự bị xâm phạm khả nghiêm trọng Trong tình trạng này, tự người bị thu hẹp Những quyền thường bị hạn chế quyền tự ngôn luận, tự hội họp, tự lại, tự cư trú, tự xuất nhập cảnh, tự đình cơng Vi vậỵ, quyêt định tuyên bố tình trạng khẩn cấp phải nêu rõ Tuyên bố tình trạng khẩn cấp tức đình việc thực pháp luật, đinh quyền liên quan đển quyền người lợi ích người dân Sự tuyên bố cho phép nhân viên hành lả nới rộng quyền người đứng đầu hành pháp, có quyền cấm cư trú, cẩm giao thông vả vùng định Trong vùng nảy, hành pháp có quyền định nơi cư trú công dân, cấm tự hội họp, đóng cửa nơi cồng cộng, đình bầu cừ, kiêm tra người thường trú tạm trú ngày vả đêm, quyền kiểm soát tất số bảo chí, phương tiện tự ngơn luận khác Quyền phép thu hẹp quyền công dân quan hành pháp không tuyệt đối, mà phải tuân theo nguyên tắc tương ứng với tình trạng tuyên bồ Hơn nữa, cần phải lưu ý, định tình trạng khân câp, khơng xâm phạm số quyền tuyệt đổi người dân Đó lả quyên sống người dân, quyền không bị ưa tấn, quyền bị bắt làm nô lệ Chủ thể định tình ưạng khẩn cẩp khơng thể lập luận quyền người dân khơng pháp luật quy định cách rõ ràng quyền bất khả xâm phạm, mà áp dụng hạn chế đặc biệt tinh trạng khân cấp Chi có số quyền tuyệt đối (absolute right}, tức không bị giới hạn trường hợp nào, lả quyền tơn trọng nhân phẩm (trong bao gơm quyền khơng bị làm nơ lệ, quyền không 12 NGHIÊN cứu Ị LÂP PHĂPsố 18 (418) - T9/2020 bị tra tẩn đối xử cách tàn ác) Trong đó, số quyền cịn gây tranh cãi, quyền sống quyền xét xừ cơng Ngồi quyền tuyệt đối, quyền cịn lại bị giới hạn mức độ khác Việc thực quy định dễ dẫn hành pháp đến chỗ lạm quyền Để tránh tình trạng này, Hiến pháp nước thường yêu cầu lập pháp phải triệu tập thời gian định sau định tình trạng khẩn cấp ban hành, để phê chuần, sửa đổi bâi bỏ Mọi hạn chế quyên người công dân nguyên tắc phầi đạo luật quy định; đó, luật ấn định rõ phạm vi ảp dụng ương thời gian không gian Vê nguyên tắc, luật phải quan lập pháp làm ban hành Nhưng vỉ trường hợp đặc biệt, Hiến pháp đẫ dành cho quan hành pháp có quyền ban hành sãc lệnh để tuyên bố tình mạng giới nghiêm hay khẩn cấp Sự ban bô việc hạn chế quyền cùa công dân phải Quốc hội xem xét lại đế phê chuẩn sửa đổi bãi bỏ Vì vậy, Hiến pháp dân chủ thường phải quy định khoảng thời hạn định kể từ ngày quyét định tinh ưạng đặc biệt, Quốc hội phải triệu tập họp để phê chuân, đình chì hay bãi bị tình trạng đặc biệt Cơng ước quốc tế tình trạng khẩn cấp Cơng ước quốc tế quyền dân sự, trị (ICCPR) Cơng ước khác quyền người Liên hợp quốc có quy định mang tính chất chuẩn mực tương tự Công ước quốc tể nhân quyền chia quyên thành loại : quyền bị giới hạn áp dụng (limitation/ restriction rights) quyền cho phép quốc gia thành viên áp đặt sổ điều kiện cho việc áp dựng, quyền không bị giới hạn gọi quyền tuyệt đối (absolute fights) Điều Công ước quốc tế NHÀ NƯỚC VÁ PHÁP LUÂT quyền kinh tể, xà hội hóa (ICESCR)4 quy định, quốc gia thành viên đặt giới hạn với quyền ghi nhận Công ước, với cảc điều kiện sau: i) Những giới hạn phải đưực quy định pháp luật quôc gia; ii) Những giới hạn đặt không trải với với chất cùa quyền cỏ liên quan; iii) Việc đặt hạn chế quỵền cần thiểị xã hội dân chủ nhằm mục đích dẬy thúc đẩy lợi ích chung cùa cộng đèng Đế áp dụng cốc biện pháp tạm đình thực quyền, Qiều cùa ICCPR địi hói: i Các biện pháp áp dụng phai thực xuất phát từ tình khẩn cấp, tình hình băt buộc phái làm đê cứu vãn sống quốc gia; ii Các biện pháp áp dụng khơng trái với nghía vụ khác xuất phát từ luật pháp quốc tếị đặc biệt không mang tính chất phân biệỊ đối xử chủng tộc, màu da, tôn giáo, giới tỊnh, ngôn ngữ nguồn gốc dần tộc; iii Các quổc gia không tạm đỉnh chi việc thực quyền sống, quyền không bị tra tân, đổi xử tàn bạo, vô nhân đạo, hạ nhục, không bị bất giữ làm nỏ lệ, quyền tự tư tường, tín ngưỡng, tơn giảo (những qun khơng the tạm đình chi - nonderogatabc rights); iv Khi áp dụng biện pháp này, phải thông báo cho quốc gia thành viên khác ICCPR ịthông qua Tổng Thư ký Liên hợp quốc, tròng đổ nêu rỗ biện pháp cụ thể áp pụng thời gian dự định chấm dứt áp dụhg biện pháp này5 bàn chất, quy định kể lả tạm đình chi thực số quyền dân trị thời gian định bối cảnh khân câp cúa quốc gia, thông qua biện pháp cụ thè như: thiết quân luật cà nựớc hay cho địa phương, khu vực, cầm biểu tình, hội họp đơng người, cấm hạn che hoạt động cùa sổ quan thông tin đại chúng, cấm lại vào khu vực, cấm xuất nhập cảnh Mặc dù diễn đạt khác nhau, Công ước quốc tế Hiến pháp, bản, thể ba triết lý cùa việc giới hạn: Thứ nhất, nguyên tắc ghi nhận xung đột quyền cùa người với quyên cùa người khác với lợi ích chung cùa tồn xã hội Đây điều khơng tránh khỏi bào vệ phạm vi tự đáng cùa người lả giới hạn tự người khác Thứ hai, việc giới hạn quyền thực thông qua quy phạm pháp luật Hiến pháp Thứ ba, ngun tấc địi hịi đấm bào tính cân xứng quyền bị hạn chế với bảo vệ quyền cùa người khác lợi ich chung Tính cân xứng đám báo có nghĩa biện pháp giới hạn quyền mang tính hợp hiến Hiến pháp việt hỉam tình trạng khẩn cẩp Cũng giơng hiến pháp nhiều quốc gia khác, Hiền pháp Việt Nam quy định tình trạng chiến tranh, hịa binh tỉnh trạng khẩn cấp vấn đề chiến tranh hịa bình thuộc thẩm quyền cùa Quốc hội Vân đê khân cấp giới nghiêm thuộc thâm quyên thường trực hoạt động thường xuyên Quốc hội - ùy ban thường xụi Quốc hội (UBTVQH) Trình tự việc định công bô thường chia cơng đoạn: cơng đoạn định cơng đoạn cịng bố Cơng Cóng ước quốc tê quyền kinh tế, xã hội vả vãn hóa (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights- ICESCR) Giới thiệu Công ước quốc tế quyền dân trị (ĨCCPR, 1966), Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb Hồng EJức năm 2012 tr 49 - 50 - NOHItN CVU Số 18 (418) - T9/202Ò\_ LẬP pháp 10 •• NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LƯẶT đoạn định Hiên pháp quy định thẩm quyền Quôc hội ƯBTVQH Công đoạn công bố thuộc thẩm quyền cùa nguyên thủ quốc gia - Chủ tịch nước Điều 70 Hiển pháp năm 2013 quy định: Quyết định vấn đề chiến ưanh hồ bình; quy định tỉnh trạng khấn cấp, biện pháp đặc biệt khác bảo đàm quổc phòng an ninh quốc gia thuộc thẩm quyền Quốc hội - lập pháp Khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 quỵ định, UBTVQH có quyền: Quyết định tổng động viên động vicn cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cap nước địa phương Điều 88 Hiến pháp nàm 2013 nhiệm vụ Chú tịch nước khoản quy định, Chủ tịch nước, vào nghị Quốc hội UBTVỌH, công bố, bãi bổ định tuyên bổ tình trạng chiến tranh; vào nghị cùa UBTVQH, lệnh tông động viên động viên cục bộ, công bố, bâi bô tình trạng khan cấp; trường hợp UBTVQH khơng thể họp được, cơng bố, bãi bỏ tình trạng khấn cấp cà nước địa phương Pháp lệnh UBTVQH năm 2000 (Pháp lệnh năm 2000) quy định cốch chi tiết hon trình trạng khẩn cấp Điều Pháp lệnh quy định: Theo đề nghị Thủ tướng phủ, UBTVQII nghị tinh trạng khẩn cấp Trong trường hợp UBTVQH không họp, theo đề nghị Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước lệnh ban bố tình trạng khấn câp Điêu 16 cùa Pháp lệnh năm 2000 quy định: “Theo đề nghị Thủ tướng phũ, UBTVQH nghị quyết, Chủ tịch nước lệnh bãi bở tình trạng khẩn cấp, thảm họa ngăn ngừa, hạn chế khắc phục, dịch bệnh chặn đứng, dập tăt, tình trạng an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội ổn định” So với quốc gia đại, quy định có số điếm cần bàn luận sau đây: U NGHIÊN CỨU LẬP pháp ị số 18 (418) - TÔ/2020 Thứ nhất, tình trạng khẩn cấp tình hạng bẩt thường, lẩy quy định pháp luật bình thường để điều hành quản lý, người dân không thê thực quyền tự minh theo quy định pháp luật Tình trạng địi hỏi phải có ứng xử nhanh, nên pháp luật quôc gia khác thường ưu tiên cho người đứng đẩu hành pháp - hành phốp thực quyên Trong Hiến pháp hành cùa Việt Nam Thù tướng phù, cịn Chủ tịch nước theo quy định Hiến pháp hành pháp tượng trưng, không trực tìểp điều hành, chủ yếu chuyền hóa định lập pháp hành pháp thành định thức Nhà nước Theo quy định Pháp lệnh năm 2000, có chù thể định tình trạng khẩn cấp: UBTVQH Chù tịch nước (Điều 74) Việc quy định phần nhiệm vụ quyền hạn UBTVQH, cộng với việc quy định trước chứng tỏ UBTVQĨI chù thể quan trọng Chù tịch nước có quyền trường hợp mà UBTVQH khơng họp Tuy nhiên, việc UBTVQH triệu tập đủ thành viên bàn bạc, thảo luận đến định theo đa số khó cho việc định nhanh đáp ứng tình trạng khẩn cẩp vẩn đề Thứ hai, tiíứi trạng khấn cấp thúi trạng tạm thịi, quyền lợi ích người dân bị giới hạn, mà định cùa Nhà nước cần phải nhanh Đê tránh lạm dụng quyền lực cùa hành pháp, pháp luật nhiều quốc gia quy định khoảng thời gian định hành pháp quyền định tinh trạng khấn cấp khoảng thời gian định phải cỏ phê chuẩn lập pháp Pháp luật Việt Nam chưa quy định “chốt hãm” quyền lực với chủ thể có quyền định tình hạng khẩn cấp Thứ ba Hiến pháp Việt Nam chưa phân biệt rõ quyền tuyệt đồi quyên không bị giới hạn quyên có thê bị giới hạn® ... biện pháp giới hạn quy? ??n mang tính hợp hiến Hiến pháp việt hỉam tình trạng khẩn cẩp Cũng giơng hiến pháp nhiều quốc gia khác, Hiền pháp Việt Nam quy định tình trạng chiến tranh, hịa binh tỉnh trạng. .. phù, cịn Chủ tịch nước theo quy định Hiến pháp hành pháp tượng trưng, khơng trực tìểp điều hành, chủ yếu chuyền hóa định lập pháp hành pháp thành định thức Nhà nước Theo quy định Pháp lệnh năm 2000,... đoạn định Hiên pháp quy định thẩm quy? ??n Quôc hội ƯBTVQH Công đoạn công bố thuộc thẩm quy? ??n cùa nguyên thủ quốc gia - Chủ tịch nước Điều 70 Hiển pháp năm 2013 quy định: Quy? ??t định vấn đề chiến