TÔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH LANH THO THÀNH PHÓ THUỘC THÀNH PHÓ Ở VIỆT NAM - TỪ THỰC TIỀN ĐÈ ÁN THÀNH PHÓ THỦ ĐỨC
THUỘC THÀNH PHÓ HÒ CHÍ MINH
Nguyễn Thị Thiện Trí”
Tóm tắt: Thanh pho thuộc thành pho là đơn vị hành chính lãnh thổ mới, chưa có tiền lệ ở Việt Nam Việc thành lập lãnh thổ này thuộc các siêu đồ thị ở Việt Nam là một
sự tiễn bộ, phù hợp với quy luật về sự đa dạng tự nhiên của đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị Tuy nhiên, từ lý luận, pháp thành lập đơn vị hành chính lãnh thổ này phát sinh nhiều vấn đề chưa hợp lý Bài v này phân tích sự hợp lý, tương dong và những bat cập, vướng mắc về lý luận và thực tiễn phát sinh đối với đơn vị hành chính lãnh thổ thành phó thuộc thành phố nói chung và thành phó Thủ Đức thuộc thành phố Hà Chí Minh nói riêng
Abstract: City as a territorial administrative unit within a megacity is a novelty in
Viet Nam Its establishment is an advancement consistent with the principle of natural
diversity in an urban territorial administrative unit However, from theory, laws, its establishment has raised many unreasonable issues This article analyzes the reasonableness, resemblance, and theoretical and practical shortcomings and bottlenecks throughout the establishment of the city as a territorial administrative unit under a megacity in general and Thu Duc city under Ho Chi Minh city in particular
1 Kiểm sốt đơ thị hóa và nhu cầu thành lập đơn vị hành chính lãnh thổ
thành phố thuộc thành phố ở Việt Nam
Với quá trình đô thị hóa tự nhiên, các
đô thị lớn trên thế giới luôn đối diện với
nguy cơ quá tải về nhà ở, việc làm, ô nhiễm
môi trường, dịch vụ công, đặc biệt là cơ sở
hạ tầng giao thông Từ đó, chất lượng đời
sống và thương hiệu công dân đô thị cũng bị
ảnh hưởng bởi sự vượt quá khả năng kiêm soát do sự bành trướng của các yếu tố đô
thị! Vấn đề kiểm sốt đơ thị hóa và giải tỏa
* T§., Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường
Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh
' Ranjan J (2014), Significance of Satellite Cities in
India, hittps://www.commonfloor.com/guide/signifi
cance-of-satellite-cities-in-india, truy cập ngày 22/10/2020
38
áp lực cho các đô thị trung tâm là nhiệm vụ
chính trị, kinh tế, xã hội cấp bách của hầu
hết các quốc gia
Để kiểm sốt đơ thị hóa và giãn cách dân cư đô thị, từ lý thuyết về tô chức đơn vị hành chính lãnh thô và lý thuyết quản trị đô thị, một phương thức kiểm sốt đơ thị hóa
hiện đang rất phổ biến ở các quốc gia đô thị hóa cao, đó là tổ chức lại hợp lý các đơn Vị hành chính lãnh thổ đô thị
oe cac quy luat phat triển, phân hóa của đô ? Kết quả của sự sắp xếp này chính là sự th thành các đô thị mới thuộc vùng đô thị,
? Robert E Lang and Patrick A Simmons (2001),
“Boomburbs": The emergency of large, fast -
Trang 2TÔ CHỨC ĐƠN VỊ
thường gọi là các thành phố mới (new city)
Các thành phố mới được thành lập ở vùng
ven thành phố như một sự chia sẻ với đô thị trung tâm, giải tỏa áp lực cho các đô thị trung tâm và để bảo đảm đô thị hóa đồng
đều” Theo đó, thông qua sự tập trung của
cơ hội việc làm, nhà ở, thị trường mới và các dịch vụ công, các nút đô thị mới sẽ thu hút dân cư từ trung tâm ra khu đô thị mới,
giảm áp lực cho vùng đô thị trung tâm, hình thành cực tăng trưởng mới cho khu vực, tạo
thế phát triển đô thị bền vững, cân bằng!
Có thể nói, “thành phố mới” là một khái
niệm phố biến trong quy hoạch đô thị trong
những thập niên gần đây Nó được xác định
là những khu đô thị mới, có diện tích không quá lớn, được quy hoạch tiếp giáp với thành phố lớn hoặc thuộc vùng thành phố lớn
nhằm điều tiết và ngăn chặn sự phát triển
đàn trải của đô thị trung tâm hay còn gọi là
thành phố mẹŸ Hoặc có thể hiểu, đó là một
đô thị khép kín và được thành lập nhằm
mục đích hàng đầu là cân bằng xã hội, được
lên kế hoạch chủ yếu để giải tỏa dân số dư thừa và việc làm theo một tỷ lệ cân bằng nhằm tránh khỏi sự tắc nghẽn Thành pho mới được xem là giải pháp tốt nhất cho các
van đề đô thị hóa hiện nay®
3 Đỗ Đức Nhượng (2019), Đồ thi vé tinh (Satellite
Urban) là gì? Phân loại, chức năng và hướng phát
triển, https://vietnambiz.vn/do-thi-ve-tinh-satellite-ur ban-la-gi-phan-loai-chuc-nang-va-huong-phat-trien- 20191028171302777.htm, truy cập ngày 19/8/2020
+ Andre’ Sorensen (2001), Subcentres and Satellite
Cities: Tokyo's 20th Century Experience of Planned
Polycentrism, International Planning Studies, Vol 6,
No 1, 9-32, p.11
5 Ansumant (2020), Satellite City, Meaning,
Characteristics & Examples, https://planningtank com/settlement-geography/satellite-city, truy cập
ngay 22/10/2020
® Ansumant (2020), Satellite City, Meaning,
Characteristics & Examples, https://planningtank
Với vai trò là một đô thị mới, các thành
phó mới này được thành lập ở vùng lãnh thổ
tự nhiên, có vị trí địa lý thuận lợi cho sự phát triển toàn diện một đô thị và hiện đang chưa có yếu tố đô thị trước đó Về thực tiễn, việc thành lập thành phó mới là phù hợp với sự phát triển tự nhiên của các lãnh thé xung quanh đô thị trung tâm, đó là quy luật về sự đa dạng hóa của các lãnh thổ đô thị Với
việc tái cầu trúc lãnh thô đô thị thông qua
việc thành lập các tiểu trung tâm là các
thành phố mới, chính quyền có thể đạt được
hai mục tiêu trong quản trị đô thị, đó là
kiểm sốt đơ thị hóa và hình thành cực tăng
trưởng mới cho vùng đô thị
Hiện mô hình này đang rất phát triển ở các quốc gia đô thị hóa cao, nó được chấp nhận vì sự tương thích với tính quy luật của sự đa dạng hóa trong tính chất lãnh thổ của
đô thị, đồng thời có ý nghĩa thực tiễn trong
kiểm soát đô thị, giúp quản trị đô thị một cách hiệu quả Thực tiễn cho thấy, một số
thành phố mới đã phát triển vượt trội, vượt
ra ngoài nhiệm vụ thành phố vệ tỉnh của thành phố mẹ, và trở thành thành phố mẹ
của các thành phố vệ tỉnh lân cận, ví dụ
như: Một số khu đô thị lớn nỗi bật trên thế
giới được gọi là vùng đô thị như New York, London, Bắc Kinh, Thượng Hải, Seoul,
Tokyo, MumBai xung quanh các đô thị
trung tâm này sẽ có hai hoặc nhiều khu vực
đô thị phát triển kết hợp, được hình thành từ
các thành phố vệ tỉnh, hình thành nên các
chuỗi đô thị (Megalopolis) Tại Hoa Kỳ, các khu vực đô thị xung quanh Boston,
Massachusetts, lan rộng sang phía Nam
cũng như Washington DC tạo thành chuỗi
com/settlement-geography/satellite-city, truy cập ngày 22/10/2020
Trang 3NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT SÓ 5/2021
đô thị Hành lang Đông Bắc” Án Độ đã trở
nên nổi bật nhờ sự phát triển cơ sở hạ tầng và tiềm năng thu hút sự tăng trưởng thực tế thông qua các thành phố vệ tỉnh gần Delhi là Gurgaon, Noida, Ghaziabad và Faridabad Hoac Mumbai cting co mét số
thành phố vệ tỉnh nổi tiếng như Navi
Mumbai, Dombivli và Thane Ở Bangalore cũng có một số đô thị vệ tỉnh nổi bật như
Kengeri và Yelahanka Khi các thành phó
vệ tỉnh vào cuối thế kỷ XIX và đầu thế ký
XX đạt quy mô lớn, chúng đã phát triên như những lõi đô thị chuyên môn hóa cao Chang hạn như Malaysia đã phát triển
Cyber Jaya, một thị trấn mới ở phía Nam Kuala Lumpur thành một đô thị về ngành
công nghệ thông tin; Clark ở Philippines đã
trở thành một trung tâm hậu cần và điện tử
lớn cho sản xuất lắp ráp và hậu cần; Bekasi, phía Đông Nam của Jakarta, là một đô thị mới tập trung phát triển các ngành công nghiệp nặng Ở Trung Đông, Nam
Mỹ và châu Á - đặc biệt là ở Án Độ, Hàn
Quốc, Trung Quốc - nhiều thị trắn mới đã được phát triên như những thực thể riêng biệt xung quanh các khu liên hợp công
nghiệp lớnŸ
Ở Việt Nam, các đô thị trực thuộc trung ương có đặc trưng của một vùng thành
phó, đặc biệt là Tp Hồ Chí Minh được xếp
là một siêu đô thị và có nhu cầu bức thiết
kiểm sốt đơ thị hóa, giải tỏa áp lực đô thị
và quản trị đô thị hiệu quả hơn Về thực tiễn, đô thị hóa ở các đô thị nói chung và đô
7 National Geographic, Urban area, hup://national geographic.org/encyclopedia/urban-area, truy cập ngày 15/6/2020
* Brian H Roberts (2014), Managing Systems of Secondary Cities: Policy Responses in International Development, published by Cities Alliance, Belgium, p.119
40
thị Việt Nam nói riêng sẽ dẫn đến sự vượt
giới hạn và năng lực cung cấp cơ sở hạ tầng cơ bản và các tiện ích xã hội của chính quyền, cũng như sẽ vượt quá khả năng điều
chỉnh của chính sách hiện hữu về quản lý đô
thị” Trong bối cảnh đô thị hóa cao, các đô thị lớn nước ta đang đối điện với những vấn
để chung của một đô thị quá tải, chất lượng đời sống cư dân đô thị do đó cũng giảm
sút!” và phân hóa giàu nghèo đang có chiều
hướng ngày càng tăng'! Từ đó cho thấy,
việc tô chức lại đơn vị hành chính lãnh thô
đô thị trên cơ sở công nhận sự đa dạng của
các lãnh thô đô thị đề tiến tới tổ chức hợp lý
chính quyền địa phương ở vùng đô thị là
cấp bách và có ý nghĩa lớn về chính trị, kinh tế, xã hội ở Việt Nam hiện nay
Như vậy, từ góc độ lý luận và thực tiễn
hình thành các đô thị mới thuộc vùng đô thị trên thế giới, có thể khăng định, việc hình thành thành phố thuộc thành phố ở nước ta là giải pháp khách quan, đáp ứng nhu cầu
kiểm sốt đơ thị, quản trị đô thị hiệu quả Là
một siêu đô thị, Tp Hồ Chí Minh có đủ cơ
sở thực tiễn cho việc hình thành một đô thị
° Mohamed Arouri, Adel Ben Youssef, Cuong Nguyen-Viet, Agnés Soucat (2014), Effects of
urbanization on economic growth and human capital
formation in Africa, Working Paper Series, No.119,
Program on the global demography of aging at Havard University, p.6
!9 Nguyễn Quang Hưng (2018), Bảo đảm chất lượng
song tại độ thị, Báo Nhân dân điện từ, https://nhandan.com.vn/binh-luan-phe-phan/bao-dam -chat-luong-song-tai-do-thi-338451/, truy cập ngày
25/10/2020
!! Quỳnh Anh (2019), Chênh lệch giàu nghèo tại Việt Nam cỏ xu hướng ngàn ng gia tang, Trung
tâm Thông tin và Dự báo kinh tế quốc gia, Bộ Khoa
học và Công nghệ, http⁄/ncifgov.vn/Pages/
NewsDetail.aspx?newid=21631, truy cập ngày 25/10/20120; Thanh Tùng (2019), Người nghèo ở đô
thi, https://nhandan.com.vn/baothoinay-dothi/nguoi- ngheo-o-do-thi-381052, truy cập ngày 25/10/2020
Trang 4
mới thuộc ving Tp Hồ Chí Minh, vấn dé còn lại chính là vai trò của quy hoạch đô thị và thể chế pháp lý nhằm đáp ứng nhu cầu hình thành một đô thị mới với chức năng kép: Vừa là một cực tăng trưởng mới của
vùng, vừa làm chức năng, nhiệm vụ của một
đô thị vệ tỉnh
2 Những nội dung tương đồng, thuận lợi cho sự hình thành thành phố Thủ Đức
thuộc thành phố Hồ Chí Minh
Từ cơ sở hiến định về nguyên tắc chung trong tô chức chính quyền địa phương ở
nông thôn và đô thị của Hiến pháp năm
2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 đã góp phần đa dạng hóa đơn vị
hành chính lãnh thổ đô thị bằng việc bỏ
sung một đơn vị hành chính lãnh thỏ đô thị
mới là thành phó thuộc thành phó'? Với cơ sở pháp lý như trên, chính quyền Tp Hồ Chí Minh đã thông qua Đề án thành phố Thủ Đức thuộc Tp Hồ Chí Minh và trình trung ương phê duyệt Khi được thành lập,
Thủ Đức sẽ là thành phố thuộc thành phố
đầu tiên của Việt Nam, gánh vác không chỉ trọng trách là một cực tăng trưởng mới của khu vực miền Đông Nam Bộ, hay trách nhiệm đô thị vệ tỉnh của vùng đô thị Tp Hồ
Chí Minh, mà còn gánh trách nhiệm là một
tiền lệ về cơ chế hình thành đơn vị hành
chính lãnh thổ thành phó thuộc thành phố
trên cả nước trong bối cảnh thể chế pháp lý về vấn để này còn nhiều khoảng trống và vướng mắc
Thành phố Thủ Đức nhìn chung có những nét tương đồng vẻ điều kiện tự nhiên
và chính sách phát triển với các thành phố
!? Xem Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 (sửa đôi, b6 sung nam 2019)
TO CHỨC ĐƠN VỊ
mới thuộc vùng thành phố ở các quốc gia
trên thế giới, chang hạn như!)
Về vị trí địa lý và dân cư: Trên cơ sở kế
thừa những yếu tố tự nhiên về dân cư, địa lý, lịch sử, thành phó Thủ Đức được xác định ở vị trí địa lý tự nhiên thuận lợi cho việc phát triển thành phó mới Với vị trí
này, Thủ Đức sẽ vừa gắn kết với thành phố
trung tâm về việc làm, dịch vụ công, vừa là nơi kết nối khu vực cửa ngõ phía Đông của
Tp Hồ Chí Minh với khu vực Đông Nam Bộ Để khai thác lợi thế đó, Tp Hồ Chí
Minh cũng đầu tư các tuyến đường metro, cao tỐc ở vùng ven của vùng đô thị để Thủ
Đức có thể giữ vị trí liên kết, cầu nói giữa
Tp Hồ Chí Minh và các tỉnh khu vực phía Đông Thành phố Thủ Đức cũng có vị trí khá độc lập tự nhiên với Tp Hồ Chí Minh, tách biệt bởi hai con sông là sông Sài Gòn
và sông Đồng Nai
Với vị trí tự nhiên này, Thủ Đức được xem là có lợi thế về lãnh thổ Thực tiễn ra
đời của các thành phố mới thành công trên thế giới cho thấy, phần lớn các thành phó
mới có vị trí biệt lập tương đối với thành
phố trung tâm, thường được tách biệt nhau
bởi con sông, đường sắt đô thị, dãy đồi, tàu
điện ngầm) Khoảng cách này được cho
là hợp lý đề tạo sự độc lập nhất định cho các thành phố mới, vừa có giần cách với thành
phố trung tâm, vừa không quá xa thành phố trung tâm để bảo đảm sự bảo trợ của các đô
thị trung tâm về việc làm, dịch vụ, cũng như
để thu hut dan cu trung tâm di chuyển đến các đô thị mới Đặc biệt, khoảng cách này !3 Xem Để án thành lập thành phó Thủ Đức của Ủy ban nhân dân Tp Hồ Chí Minh
14 Nayef Alghais, David Pullar, Projection for new
city future scenarios - A case study for Kuwait,
Article Nowe 00590, Published by Elsevier Ltd., p.3
Trang 5NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT SỐ 5/2021
cũng được xem là khoảng cách an toản đối
với thành phố mẹ trong trường hợp các chính sách phát triển thành phố mới không
thành côngŠ,
Về chính sách phát triển: Thực tiễn cho
thấy, các thành phố mới nhìn chung được
thành lập vì những lý do chính trị, kinh tế -
xã hội nhất định, và được tông kết thành các lý do như sau: Thứ nhất, để thành lập một
thủ đô, thủ phủ mới như thủ đô mới Putrajaya ở Malaysia hay thủ đô mới của Ai
Cập Thứ hai, tạo ra các khu dân cư mới để thích ứng với sự phát triển đô thị, ví dụ như trường hợp của các thành phố mới xung quanh khu vực thành phố của Jakarta,
Surabaya và Manila hay các thành phố vệ tỉnh xung quanh ngoại vi Seoul của Hàn Quốc như Gangnam, Inchoen, Suwon, AnYang, Uejoenbu, Seongnam, Buchoen, được thành lập từ những năm 1970 với lý do chính là để giải quyết vấn đề của Seoul thiếu nhà ở và cung cấp nhà ở giá cả phải
chăng'® Thứ ba, để phát triển các khu đô thị
đặc biệt cho các chức năng chuyên biệt về tài chính, dịch vụ, du lịch, công nghệ hoặc giải trí, đó là trường hợp của các đô thị mới
xung quanh ở Qatar và Dubai! hoặc gần hơn và rất nổi bật ở khu vực châu Á là các
đô thị mới xung quanh Thượng Hải, Bắc
'S Marco Bontje (2019), Shenzhen: Satellite city or
city of satellites? International Planning Studies, 24:3-4, 255-27, Published by Information UK
Limited, trading as Taylor & Francis Group, p 257
6 Annapurna Shaw (1995), Satellite town
development in Asia: The case of new Bombay, India, Article in Urban Geography, p.257 — 258 " Nayef Alghais, David Pullar, Projection for new
city future scenarios e A case study for Kuwait, Hyliyon, Article Nowe00590, Published by Elsevier Ltd, p.3
42
Kính như thành phó Đông Thượng Hải,
Thâm Quyến, Chu Hai, San Đầu, Hạ Môn! 3,
Cũng tương đồng với thông lệ chung, thành phố Thủ Đức được xác định quy hoạch chuyên môn hóa ngành, lĩnh vực,
được đầu tư phát triển trở thành “khu vực
hạt nhân sáng tạo, một cực tăng trưởng mới,
khu vực dẫn dắt kinh tế, với mũi nhọn là
ngành kinh tế tri thức, trung tâm đôi mới,
sáng tạo”, Thủ Đức được kỳ vọng là vùng
kết nói với các tỉnh phía Đông đề nâng khu
vực này trở thành “bát giác kim cương”, tạo
động lực phát triển kinh tế của thành phó
trong 10 năm tới?? Để trở thành khu vực
dan dat kinh tế thành phố và vùng Tp Hồ
Chí Minh trong các hoạt động kinh té tri thức như đào tạo, nghiên cứu và sản xuất
công nghệ cao, Thủ Đức thành lập sáu khu Vực trọng điểm là Công nghệ cao, Đại học
Quốc gia, Thủ Thiêm, Rạch Chiếc, Tam Da
và Trường Thọ với mỗi khu vực có chức năng khác nhau, được đầu tư phát triển mạnh và quy mô, có thể được xem là lợi thế tiềm năng về chính sách giúp cho việc triển
khai đưa thành phố Thủ Đức “hóa rồng”
theo hướng chuyên môn hóa, chuyên nghiệp hóa dịch vụ 4.0
Tuy nhiên, những điểm tương đồng và
tạm gọi là lợi thế cho việc triển khai một
thành phố mới như phân tích trên đây không thuộc về lợi thế căn cơ, mang tính quyết định cho sự hình thành, vận hành của loại
'§ Marco Bontje (2019), Shenzhen: Satellite city or city of satellites? International Planning Studies, 24:3-4, 255-27, Published by Information UK
Limited, trading as Taylor & Francis Group, p 257 '* Xem Đề án thành lập thành phó Thủ Đức của Ủy
ban nhân dân Tp Hồ Chí Minh, tr.2
? Quynh Nhu (2020), Lam gì đề hiện thực hóa giắc
mơ "Thành phố phía Đông", hwps:/vtv.vn/kinh-
te/lam-gi-de-hien-thuc-hoa-giac-mo-thanh-pho-phia- dong-20200604231647829.htm, truy cập ngày
Trang 6TÓ CHÚC BON VI
đô thị này Cản trở mang tính quyết định sự hình thành và phát triển của thành phô thuộc thành phố ở Việt Nam chính là những vướng mắc về quan điêm và pháp lý Qua Đề án thành phố Thủ Đức cho thấy, ở nước ta, từ lý luận pháp lý, đến thực tiễn về quy hoạch đô thị, tổ chức đơn vị hành chính
lãnh thổ đô thị, tô chức chính quyền địa
phương ở đô thị đều không được gắn kết với nhau một cách khoa học và đều không được
gắn kết với lý thuyết về quản trị đô thị
Những sự khác biệt, không hài hòa về lý
luận, pháp lý và thiếu tính hệ thống giữa các lý thuyết về tổ chức và vận hành đô thị ở nước ta hiện nay sẽ dẫn đến những thách thức về chính trị, pháp lý, kinh tế - xã hội đối với các thành phố thuộc thành phố nói chung và thành phố Thủ Đức thuộc Tp Hồ Chí Minh nói riêng 3 Những vướng mắc về lý luận, pháp lý đối với mô hình thành phố thuộc thành phố nói chung và thành phố Thủ Đức thuộc thành phố Hồ Chí Minh nói riêng Thứ nhất, về sự không hợp lý trong tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị và mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phó
Khác với tính chất tự quản của các
thành phó mới trên thế giới, các thành phố
thuộc thành phố ở nước ta được pháp luật định khuôn về tính chất, vị trí và cả mô hình tổ chức chính quyền Cụ thể: Về loại đô thị, theo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ
Quốc hội, thành phó thuộc thành phố được
xác định là đô thị loại I, II hoặc II, có cấp
độ đô thị tương đương các quận nội thành
của các thành phó trực thuộc trung ương và
thành phó thuộc tỉnh?! Vê cáp hành chính,
?t Theo Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQHI3 ngày
25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về phân loại đô thị thì Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh
thành phố thuộc thành phố được xếp tương đương đơn vị hành chính cap huyện, tức là thuộc vị trí hành chính cấp hai trong thang bậc chính quyền địa phương ba cấp Vé t6 chức chính quyền thành phố, theo Luật Tổ
chức chính quyền địa phương hiện hành, tổ
chức chính quyền của thành phố thuộc thành phố được tổ chức tương đương với chính quyền địa phương cấp huyện, là cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, có thể có một số nhiệm vụ, quyền hạn
khác ở một só điểm”?
Với quy định trên, trước hết, thành phố thuộc thành phó khi thành lập dù có mức độ
đô thị nào vẫn luôn được xếp vào nhóm đô thị loại I, II hoặc IH, luôn là cấp hành chính cấp hai và luôn được tổ chức theo mô hình chính quyền địa phương cấp huyện Như vậy, với việc dùng cấp hành chính để quyết
định loại đô thị và quyết định mô hình tổ
chức chính quyền thì chắc chắn tổ chức
chính quyền địa phương sẽ theo cấp hành
chính chứ không theo tính chất lãnh thổ”
được xác định là đô thị loại đặc biệt, 3 thành phố trực thuộc trung ương còn lại được xác định là đô thị
loại I; thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương được phân loại đô thị theo tiêu chí đô thị loại I, II hoặc loại II; thị xã được phân loại đô thị theo tiêu chí đô thị loại HI hoặc loại IV;
thị trắn được phân loại đô thị theo tiêu chí đô thị loại IV hoặc loại V
? Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
2015 (sửa đôi, bổ sung năm 2019), nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyên địa phương ở đô thị là nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyên địa phương ở nông,
thôn cấp tương đương cộng thêm vài nhiệm vụ,
quyền hạn có tính đô thị Chính quyền thành phố thuộc thành phó sẽ có nhiệm vụ, quyên hạn của chính quyền địa phương huyện cộng thêm vài nhiệm vu, quyén han khac Xem thém: Điều 54, 56, 57 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
?* Xem thêm: Nguyễn Thị Thiện Trí (2018), Tính chất đô thị, đơn vị hành chính lãnh thô đô thị và tổ
43
Trang 7NHA NUOC VA PHAP LUAT SO 5/2021
Từ sự kết ni thiếu khoa học này, thời gian qua, trung ương đã thiết lập một chế độ tổ
chức và vận hành lãnh thổ đô thị theo kiểu
một lãnh thổ nông thôn, đã gây nhiều khó khăn trong điều hành và quản lý đô thị, đặt
chính quyền địa phương ở các đô thị nói chung luôn trong tình trạng phải xé rào hoặc
xin cơ chế đặc thù Giờ đây, với các quy định không có gì khác biệt, thành phố thuộc thành phó, một lãnh thỏ mới chưa có tiền lệ
trước đó thì lại càng khó khăn hơn trong tô
chức và điều hành
Thực chất, khi trung ương không chủ trương đa dạng hóa tổ chức chính quyền địa
phương theo lãnh thổ, việc đánh giá và phân
loại tính chất lãnh thô cũng không được
xem trọng Dưới góc độ nhận thức, tính chất
lãnh thô với tư cách là khách thể quản lý sẽ
quyết định lý thuyết, quan điểm và mô hình tô chức chính quyền địa phương Tuy nhiên,
dựa trên quan điểm, mục đích, nhu cầu, tổ
chức chính quyền địa phương lại là yếu tố quyết định việc phân loại và đánh giá tính chất các lãnh thổ địa phương Về logic, khi chấp nhận sự đa dạng hóa của yếu tố lãnh
thổ thì các lãnh thổ không chỉ có nông thôn
hay đô thị, hải đảo, mién núi, đồng bằng
mà sự đa dạng lãnh thể là vô cùng theo sự
tịnh tiến của tự nhiên Khi đó, trung ương chỉ có thể trao quyền tự chủ cho các địa phương trong tổ chức bộ máy chính quyền
địa phương và dừng lại ở vai trò điều tiết vĩ
mô Đó là nội dung của chế độ tổ chức
chính quyền địa phương phân quyền - một
kiểu tổ chức hiện chưa được dung nạp ở
nước ta Hiện nay, tổ chức chính quyền địa
phương nước ta còn nặng tính tập trung/tập
quyền và chưa thừa nhận sự đa dạng hóa chức chính quyền đô thị nước ra, Tạp chí Khoa học
pháp lý, số 9/2018
44
trong tổ chức lãnh thổ và tổ chức chính quyền địa phương
Vì vậy, việc bổ sung một đơn vị hành
chính lãnh thổ mới - vốn chưa có tiền lệ ở
Việt Nam - thành phố thuộc thành phố rõ
ràng là một sự tiến bộ, là cơ hội đề tiến tới
một bước đa đạng hóa tổ chức chính quyền
địa phương ở đô thị, cũng là cơ sở thực tiễn
để thúc day sự dung nạp lý luận phân quyền trong tổ chức chính quyền địa phương Nhưng, tư duy tô chức chính quyền địa phương theo cấp hành chính hiện nay có thể sẽ cản trở việc hiện thực hóa kỳ vọng này
Nếu vẫn giữ tư duy như vậy hiện nay, thành
phó Thủ Đức thuộc Tp Hồ Chí Minh, về cơ
bản, sẽ chỉ là một mô hình mới về tên gọi mà không có tính đột phá
Thật vậy, khi những câu chuyện mang
tính chìa khóa cho sự hình thành một thành phố mới chưa được luận giải một cách
minh định từ lý luận, pháp lý cho đến thực
tiễn thì cơ sở cho sự hình thành thành phố
Thủ Đức là chưa thuyết phục Với rào cản của thể chế chung, Đề án thành phố Thủ Đức khó minh chứng được những lợi ích vượt trội về chính trị, kinh tế, xã hội của một thành phố trong thành phố so với các lãnh thổ đô thị khác Kết quả và lợi ích
được cho là khả dĩ nhất như: Tỉnh giảm
đầu mối, tỉnh giảm biên chế, chuyên môn hóa lãnh thổ về ngành, lĩnh vực thì việc thành lập quận Thủ Đức trên cơ sở sáp nhập ba quận cũng có thể đạt được mà không nhất thiết phải là một thành phố Thứ hai, những thách thức pháp lý
trong nội dung đặc thủ về tô chức chính
quyền địa phương ở thành phố Thủ Đức
Trang 8TÔ CHỨC BON VI
mặt, chính quyền thành phố Thủ Đức được
xác định là tương đương mô hình chính
quyền cấp huyện, mặt khác, Tp Hồ Chí Minh đã đề xuất trung ương phê duyệt
phương án chính quyền Thủ Đức theo hướng: Chỉ có một cấp chính quyền và hai cấp hành chính, tức chính quyền phường ở
thành phố Thủ Đức chỉ có cơ quan hành
chính và hoạt động theo chế độ thủ trưởng Với nội dung này, Thủ Đức gánh trọng
trách là lãnh thổ "hình mẫu” dé Tp Hồ Chí
Minh thương lượng với trung ương về việc
áp dụng chế độ bỏ Hội đồng nhân dân phường ở tất cả quận, huyện, phường - vốn là một nội dung trọng tâm của Đề án chính
quyên đô thị Tp Hồ Chí Minh
So với toàn bộ nội dung Đề án thành
phố Thủ Đức, đây là nội dung có ưu điểm
vượt trội Tuy nhiên, bỏ Hội đồng nhân dân
quận, huyện, phường đã từng là nội dung được thí điểm trên 10 tỉnh, thành cả nước
Khi thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, việc không bỏ Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường được
lý giải là nhằm “báo đảm tính ổn định của
tổ chức bộ máy nhà nước, không làm xáo
trộn mô hình tổ chức chính quyền địa
phương '”*, mặc dù kết quả thí điểm được tổng kết là khá khả quan?° Như vậy, nếu
thành phố Thủ Đức được thành lập theo
đúng tỉnh thần của Đề án mà Tp Hồ Chí
** Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Báo cáo giải trình, tiếp thu, chính lý Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015 ~ Hồ sơ Dự án Luật Tỏ chức chính quyền địa phương 2015, http:/www.duthao
online.vn, truy cập ngày 22/9/2020
®* Xem Báo cáo số 03-BC/DLXH về Kết quả điều tra thăm đò dư luận xã hội về kết quả thực hiện thí
điểm bỏ Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường của Viện Nghiên cứu dư luận xã hội, Ban Tuyên giáo trung ương, năm 2012
Minh đệ trình thì lại một lần nữa cho thay,
van dé tổ chức chính quyền địa phương ở
các đô thị phụ thuộc lớn vào quan điểm chính quyền trung ương và Luật Tô chức
chính quyền địa phương lại bị vô hiệu hóa trước các Nghị quyết nhỏ lẻ mà trung ương phê duyệt cho các đô thị lớn Đáng tiếc là,
đây lại là một kinh nghiệm về xin cơ chế
đặc thù hơn là kinh nghiệm về đổi mới
chính quyền đô thị
Có thể khăng định rằng, ở nước ta, do
thiếu vắng những luận giải khoa học cho sự hình thành đơn vị hành chính lãnh thô nên
từ thể chế pháp lý về tổ chức lãnh thổ, phân loại lãnh thổ cũng như mô hình tổ
chức chính quyền địa phương đều được áp dụng chế độ “lãnh thổ tương đương”, “cấp chính quyền tương đương”?5 một cách chủ
quan, dé dai Để có được sự phân hóa
khách quan, mang tính quy luật của yếu tố lãnh thổ và nhu cầu tô chức chính quyền đô thị tự chủ cao, hiện nay chúng ta vẫn còn
thiếu khung pháp luật hợp lý cho sự vận
hành và phát triển tự nhiên của a che lãnh thổ đô thị, đó là loại thể chế “mở”, ", được hình
thành từ quan điểm phân quyền của chính
quyền trung ương Chỉ khi có thể chế phù
hợp thì những điều kiện về tự nhiên, địa lý,
tiềm năng hay những chính sách đầu tư lớn của trung ương cho các đô thị mới không hoang phí
? Khái niệm "đơn vị hành chính tương đương” ở
nước ta được nêu chính thức từ Hiến pháp năm 1980 và lấy địa bản nông thôn (tinh, huyện, xã) làm chuẩn Xem thêm: Trương Đắc Linh, Về sửa đổi chế định
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong Hiến
pháp 1992, trong sách "Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
1992: Lý luận và thực tiễn", Nxb Hồng Đức, 2012,
tr 644
Trang 9NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT SỐ 5/2021 4 Những thách thức về thực tiễn quy hoạch lãnh thổ thành phố thuộc thành phố từ Đề án thành phố Thủ Đức thuộc thành phố Hồ Chí Minh
Từ nhu cầu giải tỏa áp lực của một siêu
đô thị, việc hình thành thành phố thuộc
vùng thành phố ở Việt Nam là phù hợp Tuy
nhiên, do lỗi về chiến lược quy hoạch và
cách làm quy hoạch đô thị nên việc lựa chọn Thủ Đức trong bồi cảnh hiện nay sẽ
gặp nhiều thách thức về chính trị - kinh tế,
xã hội Cụ thé:
Việc xây dựng một thành phố mới là
một quá trình quy hoạch và tổ chức lâu dài, với một chiến lược quy hoạch, có sự kết hợp
hài hòa với quy hoạch quốc gia quy hoạch vùng Về hiện trạng, các thành phố mới thường được xây dựng theo các kế hoạch
tập trung, ở những khu vực không có bất kỳ
sự phát triển vượt trội nào trước đó?” Ví du,
hai thành phố mới mà Tp Hồ Chí Minh lựa
chọn làm mẫu để xây dựng thành phố Thủ
Đức là Gang Nam và Đông Thượng Hải, cả
hai thành phố này đều có một lịch sử quy
hoạch dài hơi và một hiện trạng bắt đầu sơ khai Gang Nam nằm ở phía Nam sông Hàn, được phát hiện và đặt vào quy hoạch đô thị mới khi nó là vùng đất nông nghiệp trồng
bắp cải và lê với ít người sinh sống vào thập
niên 1960 Chính sách phát triển kinh tế tập
trung vào các khu đô thị trung tâm (hành
lang Seoul — Busan) bat dau tir ké hoach
năm năm lần thứ nhất (1963-1968) của
Tổng thống Park Chung-Hee Với kế hoạch
đó, dòng người đồ về Seoul ngày một đông hơn, đề đáp ứng nhu cầu phát triển và dam
27 Nayef Alghais, David Pullar (2018), Projection for new city future scenarios - A case study for Kuwait,
Published by Elsevier Ltd This is an open access article under the CC BY-NC-ND license, p.3
46
bảo chỗ ở cho người dân, trong Kế hoạch
phát triển vùng đô thị Seoul năm 1966,
Gang Nam được chọn là một nút đô thị mới Hoặc khu Phố Đông Thượng Hải, một khu
đô thị có vị trí tương tự như Thủ Đức của
Tp Hồ Chí Minh, được thành lập năm 1990 Để đến được ngày thành lập, Đông
Thượng Hải cũng trải qua một hành trình rất
đài với sự phát hiện tiềm năng từ năm 1920 của Tôn Trung Sơn khi nó còn là một ruộng
lúa và khu nhà kho với dân số chủ yếu sống
bằng nông nghiệp thuộc một khu làng chài ven biển của miền Trung Trung Quốc Năm 1989, nhà lãnh đạo Đặng Tiêu Bình đồng ý
để Thượng Hải phát triển khu Phố Đông và
Quốc vụ viện Trung Quốc thông qua dự án
xây dựng khu Phó Đông thành đặc khu kinh té (SEZ) nam 199078,
Từ kinh nghiệm đó cho thay, thời điểm
lý tưởng cho việc thành lập thành phó Thủ Đức chính là năm 1997 (thời điềm tách Thủ Đức thành 3 quận), khi Thủ Đức còn là một lãnh thổ nông thôn tự nhiên, chưa bị chia
cắt thành ba lãnh thô hành chính” Với tiềm năng và lợi thế tự nhiên về vị trí lãnh thô, kết hợp với tính quần cư tự nhiên của vùng Thủ Đức, sự ra đời thành phố Thủ Đức lúc
này sẽ đúng nghĩa là một cực tác động,
không chỉ cho chính vùng thành phó Hỗ Chí Minh, mà còn là cực tác động của vùng
Đông Nam Bộ Do lỗi về chiến lược quy
hoạch đô thị cùng với những yếu tố lỗi khác
?* Ngô Lê Minh (2013), Thượng Hải xưa và nay, Tạp
chí Kiến trúc, https:⁄www.tapchikientruc.com.vn
/chuyen-muc/kien-truc-the-gioi/thuong-hai-xua-va-n ay.html, truy cập ngảy 25/10/2020
? Năm 1997, huyện Thủ Đức được tách thành ba
quận là quận Thủ Đức, Quận 2 và Quận 9 theo Nghị định số 3-CP của Chính phủ ngày 06/01/1997 về
việc thành lập quận Thủ Đức, Quận 2, Quận 7, Quận 9, Quận 12 vả thành lập các phường thuộc các quận
Trang 10TÓ CHỨC ĐƠN VỊ về lý luận, pháp lý, thành phố mới Thủ Đức nếu được thành lập sẽ phải đối diện với những thách thức lớn về quản trị địa phương Với hiện trạng hiện nay, thành phố Thủ Đức được thành lập là một sự bắt đầu
lại, nhưng không phải trên những cái sơ
khai đề khai thác những tiềm năng tổng thẻ,
mà trên những cái đã manh mún, chia cắt từ lãnh thổ, đến dân cư, kinh tế, văn hóa và cả
tư duy
Ngoài lỗi về chiến lược quy hoạch đô thị, cách làm quy hoạch đô thị nước ta cũng góp phần gây nên thực trạng về chính trị, xã hội ở các đô thị Với đô thị, “gwy hoạch đô thị là một quá trình kỳ thuật và chính t ¿ lý việc kiểm soát sử dụng đất và thiết kế môi trường đô thị, bao gồm các mạng lưới giao thông, nhằm hướng dẫn và
đảm bảo sự phát triển trật tự của các khu
định cư và các cộng đông "39, Về kỹ thuật,
nó được thể hiện ra bằng bản vẽ Về chính
trị, đó là quá trình tương tác giữa ba trụ cột
là chính quyền, các nhà đầu tư bất động
sản và người dân Quy hoạch đô thị đà sự đầu tranh, thương lượng, tương tác về mặt lợi ích giữa ba nhóm đó, để đưa ra một kết
quả tốt cho số đông và ý nghĩa cuối cùng là
nhằm huy động nguồn lực
Ở nước ta, quy hoạch đô thị còn nặng tính chủ quan, thiếu mục tiêu chính trị, được
biểu hiện ở sự thiếu vắng ''hợp đồng xã
hội” giữa các chủ thể trong phát triển đô
thị! Rõ ràng, khi người dân địa phương, 3° Huỳnh Thế Du (2015), Vai trỏ quan trọng nhất của quy hoạch tại Việt Nam là dé huy động nguồn
luc, https://kienviet.net/2015/07/19/vai-tro-thuc-chat-
quan-trong-nhat-cua-quy-hoach-tai-viet -nam-la-de- huy-dong-nguon-luc/, truy cập ngày 22/10/2020
3! Trương Minh Dục (2012), Vấn đề quản lý đô thị
Việt Nam trong thời kỳ đối mới, Tạp chí Lý luận
chính trị, số 12
những cư dân đầu tiên của đô thị mới không
được đưa vào cơ chế quy hoạch như một u thành tự nhiên của lãnh thổ, thậm chí, bị
đầy ra khỏi quy hoạch chính lãnh thô mà họ
đang sống, thì quy hoạch đó khó tránh được
phiến diện, cục bộ, quan liêu Bên cạnh đó, do quan điểm lấy nông thôn làm chuẩn trong xây dựng bộ máy chính quyền địa phương”? nên quy hoạch đô thị còn mang tinh cao bằng, đại khái, tính chất nông thôn
đan xen tính đô thị một cách máy móc”, tạo
nên độ vênh giữa quy hoạch với những gì
đã và đang diễn ra trên thực tế”; chính
quyền địa phương khi làm quy hoạch, khả năng chỉ làm được một nhưng thường vẽ ra nhiều hơn để tạo Sức nặng thương lượng với trung ương và cuối cùng tất cả quy hoạch đều phi thực tế*Š
Như vậy, do chưa quán triệt được
nguyên tắc trong xây dựng chiến lược quy hoạch đô thị và quản trị đô thị, cũng như chưa dùng quan điểm, tầm nhìn đa ngành, liên ngành trong xây dựng và phát triển đô thị, đặc biệt còn tách rời tổ chức chính
quyền đô thị ra khỏi chính sách về quy
hoạch đô thị, quản trị đô thị, chưa tạo điều
kiện về cơ chế để thúc đầy sự tham gia của
3 Trương Đắc Linh, Vẻ sửa đổi chế định Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân trong Hiển pháp 1992, trong sách “Sửa đôi, bổ sung Hiến pháp 1992:
Lý luận và thực tiễn”, Nxb Hồng Đức, 2012, tr 644 3* Trương Minh Dục (2012), Van dé quan lý đô thị
Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Tạp chí Lý luận
chính trị, số 12
34 Cơ quan Quy hoạch đô thị Lyon và Trung tâm dự báo và nghiên cứu đô thị (PADDI) (2012), Làm thé
nào đề đô thị ở Việt Nam hiệu quả hơn, Hội thảo *Đô thị hóa bền ving vùng ven ở các thành phó của
Việt Nam", „ Việt Nam, tr.4
Trang 11NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT SỐ 5/2021
dân cư vào tổ chức và phát triển đô thị, nên
quy hoạch đô thị nói chung và quy hoạch
thành phố thuộc thành phó nói riêng chưa
đảm bảo đô thị hóa bền vững, chưa bảo đảm
chất lượng đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của không gian đô thị” Với Thủ Đức, khi thành phố này được hình thành, yêu cầu xây dựng chính sách chính trị, kinh tế, xã hội đủ sức kết nối và xoa địu những phân hóa ở
khu vực này là một bài tốn khơng dễ tìm
đáp số
5 Kết luận
Từ nhu cầu thực tiễn cũng như với sự thuận lợi của các lãnh thổ tự nhiên xung quanh các đô thị trung tâm, việc thành lập
thành phố mới thuộc vùng thành phố ở Việt
Nam là có cơ sở Chính quyền trung ương cần nhìn thấy và đánh giá đúng những cơ sở lý luận và thực tiễn khách quan đó để đặt vấn đề xây dựng khung pháp lý cần thiết cũng như hình thành cơ chế quy hoạch khoa học, hợp lý, tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị hình thành và phát triển theo quy luật, tránh tình trạng quy kết thành đơn vị hành chính tương
đương một cách khiên cưỡng, chủ quan như
hiện nay Cần xây dựng đầy đủ những cơ sở
khoa học, cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và
điều hành đơn vị hành chính lãnh thô mới
Do vậy, đẻ thành phó thuộc thành phố trở
thành một cú hích pháp lý và để Thủ Đức tỏa sáng như một Gang Nam hay Đông
Thượng Hải”, cần có những thay đổi căn cơ
36 Unhabitat (2015), International guidelines on
urban and territorial planning Vietnammese version,
UN - Habitat, p 8
37 Với Gang Nam và Đông Thượng Hải, hai khu đô
thị mới này đều có sự bắt đầu với một chiến lược quy
hoạch đô thị nhiều thập kỷ, và đặc biệt, mẫu chốt cho sự thành công của Gangnam, đưa Seoul trở thành
một trong những thành phố toàn cầu và làm nên kỳ tích sông Hàn chính là câu chuyện về thẻ chế chính
48
về thể chế nền, là loại thể chế được hình
thành từ triết lý về tổ chức đơn vị hành
chính lãnh thổ, về tổ chức chính quyền địa
phương nói chung, chứ không phải từ mong
muôn chủ quan Triết lý đó đề cao sự chấp nhận các yêu tố khác biệt trong tổ chức lãnh
tho đô thị như một quy luật khách quan, dé
đến lượt mình, sự khác biệt trong tô chức
lãnh thổ đô thị sẽ quyết định sự đa dạng trong tô chức chính quyền đô thị Điều này cũng đồng nghĩa với việc thừa nhận mối quan hệ mang tính quy luật: Khách thê quản lý quyết định mô hình quản lý Không có
triết lý này thì không thể có một sự đôi mới
nào được nhìn thấy ngoài câu chữ trên văn
bản luật
ô thị ĐóẾ việc chuyển từ chế trung
sang chế độ tự quản địa phương, cùng với việc ban
hành quy chế Thủ đô cho thành phố Seoul sau độc
lập năm 1948 đã đưa Seoul trở thành trung tâm kinh tế, văn hóa, chính trị của quốc gia này Còn với Đông Thượng Hải và các khu đô thị mới khác xung quanh Thượng Hải, Bắc Kinh, Thâm Quyền, đều có một nội lực trong lòng của các đô thị này về thê chế Chúng đều được xây dựng như một đặc khu kinh tế, mà với Trung Quốc, các đặc khu kinh tế là biểu tượng cho một loại thê chế sang tao day ty hào ở Trung Quốc Đó là thê chế mô phỏng từ mô hình thể chế của đặc khu hành chính Hồng Kông, với quyên
tự chủ thê hiện qua những tư tưởng chung là “Chính
phủ nhỏ, xã hội lớn”, "phê duyệt ít, dịch vụ nhiều”,
“hiệu quả cao, pháp chế hoá” và “tỉnh giản thống
nhất và hiệu quả” Chính phủ Trung Quốc cho phép
các đặc khu kinh tế có thê chế ưu tiên tới mức theo
kiêu “một quốc gia trong một quốc gia” Xem thêm: Phan Anh Tuan, Kinh nghiệm tô chức chính qua en đô thị ở một số thành phố lớn trên thể giới, Viện Khoa học nhà nước, Bộ Nội vụ, http://isos.gov.vn/ Thongtinchitiet/tabid/84/Articleld/1090/language/vi- VN/Kinh-nghi-m-t-ch-c-chinh-quy-n-do-th-m-t-s-tha nh-ph-]-n-tren-Th-gi-i.aspx: Vũ Hồng Anh, Chính quyền đô thị - kinh nghiệm gì từ Hàn Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, http://vietnamnet.vn/vn/tuanviet nam/vn-rut-kinh-nghiem-gi-tu-thai-lan-nhat-ban- 143
101.html; Nguyễn Thị Thiện Trí (2018), Bắt cập của Dự thảo Luật Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Vân
Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp, số 6/2018