Báo cáo " Hoạt động hợp tác pháp luật với người nước ngoài liên quan đến việc đảm bảo quyền công dân dưới góc độ luật hành chính và tố tụng hành chính " docx

nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 1/2011 35 TS. Ph¹m Hång Quang * 1. Các dự án hợp tác liên quan đến lĩnh vực bảo đảm quyền công dân thông qua cơ chế khiếu kiện hành chính 1.1. Theo “Báo cáo đánh giá về sự phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010” của Chính phủ, cho đến nay có khoảng 30 cơ quan Việt Nam có sự hợp tác với nước ngoài trong lĩnh vực xây dựng và thực hiện pháp luật. Các đối tác nước ngoài rất đa dạng, bao gồm các chính phủ nước ngoài như: Pháp, Thuỵ Điển, Đức, Nhật Bản, Đan Mạch, Phần Lan, Canada và Hàn Quốc, các tổ chức liên chính phủ như tổ chức UN, EU, các tổ chức phi chính phủ (NGOs) như viện KAS, FES và các tổ chức tài chính khu vực và quốc tế như tổ chức WB, IMF, ADB. Các hoạt động hợp tác quốc tế đã có nhiều thành tựu đáng kể. Tuy nhiên, phạm vi bài viết tập trung đề cập một số dự án hợp tác pháp luật với nư ớc ngoài (Nhật Bản, Đức) liên quan đến việc bảo đảm quyền công dân thông qua hoạt động khiếu kiện hành chính. Tổ chức JICA (Nhật Bản) bắt đầu tiến hành hoạt động hợp tác pháp luật đối với Việt Nam đầu những năm 1990 và phát triển nhảy vọt từ năm 1996 thông qua việc kí kết Hiệp định trợ giúp pháp lí giữa JICA và Việt Nam. JICA đã chủ động giúp đỡ Việt Nam trong việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực dân sự và thương mại, như Bộ luật dân sự năm 1995, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật thi hành án dân sự, cũng như các văn bản quy phạm pháp luật về sở hữu trí tuệ, trọng tài thương mại, hội nhập kinh tế quốc tế Sự thành công của những trợ giúp trong thời gian qua tạo được niềm tin và thu hút sự quan tâm của đối tác Việt Nam đối với một vài lĩnh vực mới của luật hành chính nhằm đảm bảo hữu hiệu hơn quyền cơ bản của công dân, như việc xây dựng dự án Luật bồi thường nhà nước, Luật thủ tục hành chính, Luật tiếp cận thông tin Nhật Bản, thông qua tổ chức JICA, nên tiếp tục giúp đỡ Việt Nam trong việc ban hành Luật tố tụng hành chính trên cơ sở những kinh nghiệm sửa đổi Luật kiện tụng hành chính Nhật Bản năm 2005 nhằm đảm bảo quyền khiếu kiện của công dân được đặt trong cơ chế giải quyết hữu hiệu, gắn với các yêu cầu của nhà nước pháp quyền. Trong lĩnh vực xây dựng thể chế và thực hiện pháp luật, Tổ chức JICA đã giúp đỡ Toà án nhân dân tối cao chuẩn hóa và xuất bản các bản án giám đốc thẩm và giới thiệu hình thức án lệ. Tuy nhiên, việc xuất bản và công bố rộng rãi các bản án hành chính vẫn còn hạn chế. Viện FES (Đức) có mối quan hệ hợp tác sớm nhất với Chính phủ Việt Nam từ năm nghiªn cøu - trao ®æi 36 t¹p chÝ luËt häc sè 1/2011 1989 qua việc xây dựng các dự án luật liên quan đến an sinh xã hội, lao động bảo hiểm, tài phán hành chính. Nhiều cuộc hội thảo về tài phán hành chính đã được tổ chức, một vài chuyên gia Việt Nam đã được cử đi học về lí luận luật hành chính và mô hình toà án hành chính của Đức. Tuy nhiên, dự án này đã kết thúc vào đầu những năm 90 của thế kỉ trước. Việt Nam cũng hợp tác với viện KAS, Bộ tư pháp bang Bắc sông Ranh, tổ chức GTZ từ những năm 1994 trong các lĩnh vực như: dân sự, kinh tế, hôn nhân gia đình, thi hành án dân sự, tuy nhiên không có lĩnh vực tài phán hành chính. Gần đây, trường Đại học Luật Hà Nội đã kết hợp với Viện FES tổ chức thành công hội thảo luật tố tụng hành chính nước CHXHCN Việt Nam và Cộng hòa liên bang Đức (tháng 10 năm 2010), đánh dấu sự quan tâm trở lại đối với lĩnh vực này của phía đối tác Đức, thúc đẩy hơn nữa hoạt động hợp tác pháp luật giữa hai nước trong lĩnh vực luật công nói chung và luật hành chính nói riêng. 1.2. Sự ít quan tâm của các dự án liên quan đến luật hành chính cũng như việc giải quyết kiện tụng hành chính vì những lí do sau: Một là theo học giả Thuỵ Điển Bertil Wennergen, luật hành chính trong đó mảng về bảo vệ quyền công dân trước sự xâm phạm của công quyền được xem như là một định chế pháp lí (legal discipline) thường bị sao nhãng. Luật hành chính của mỗi quốc gia thường không được xây dựng một cách chặt chẽ, mang tính hệ thống và việc phát triển bằng cách này hay cách khác thường theo một cách thức không thống nhất. (1) Hai là kiện tụng hành chính được xem là nội dung mới phát triển của luật hành chính đương đại trên thế giới từ cuối thế kỉ XX. Chắc chắn rằng các dự án liên quan đến lĩnh vực này đòi hỏi phải mất nhiều thời gian và đáp ứng các điều kiện hiện tại của các nước nhận sự trợ giúp. Việt Nam, về mặt lịch sử, là quốc gia có luật hành chính phát triển phức tạp. Những thay đổi của Việt Nam từ đầu những năm 90 của thế kỉ trước cùng với sự thúc đẩy các hoạt động hợp tác pháp luật quốc tế đã đem lại sự phát triển đáng kể trong hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, trong lĩnh vực luật hành chính, vẫn chưa thu hút được nhiều dự án vì một vài lí do như sự hạn chế của thủ tục hành chính, sự hạn chế của văn bản pháp luật làm cơ sở cho hoạt động hợp tác, sự không hoàn thiện lí luận về tài phán hành chính, sự hạn chế của đội ngũ cán bộ và sự lưỡng lự của các đối tác nước ngoài. Ba là kiện tụng hành chính không chỉ liên quan đến những vấn đề về luật thủ tục, mà còn liên quan đến những luật nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều chủ thể. Nhiều lĩnh vực cũng đang còn có nhiều tranh cãi như quản lí đất đai, xây dựng đô thị, giao thông, kinh doanh đường phố… Lĩnh vực kiện tụng hành chính thường gắn bó chặt chẽ với luật và chính sách trong nước, đặc biệt gắn liền với cơ chế quyền lực và các vấn đề nhạy cảm khác. Một vài đối tác nước ngoài vẫn chưa mạnh dạn thúc đẩy các hoạt động hợp tác pháp luật trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, nhu cầu hội nhập quốc tế gần đây chỉ ra rằng một quốc gia không thể phát nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 1/2011 37 triển nếu tách biệt với các nước khác. Bên cạnh đó, khi số lư ợng các nhà đầu tư nước ngoài đến với Việt Nam ngày càng tăng, Việt Nam cần phải phát triển mảng pháp luật liên quan đến kiện tụng hành chính nhằm đảm bảo quyền cơ bản của công dân và tổ chức, bao gồm cả đối tác nước ngoài phù hợp với các điều ước và thông lệ quốc tế. 2. Kiến nghị nhằm thúc đẩy các dự án liên quan đến lĩnh vực khiếu kiện hành chính, bảo vệ quyền công dân Hoạt động hợp tác pháp luật với nước ngoài ở Việt Nam rất đa dạng và nên được phát triển trong mọi lĩnh vực. Tuy nhiên, trong phạm vi bài viết tác giả tập trung đưa ra những kiến nghị đối với các dự án liên quan đến lĩnh vực kiện tụng hành chính, hướng tới các đối tác là Nhật Bản và Đức. a. Hỗ trợ hoàn thiện khung pháp lí Hiện nay, các luật của Việt Nam liên quan đến chế định khắc phục hành chính (administrative remedy) vẫn đang trong giai đoạn xây dựng và hoàn thiện như Luật tố tụng hành chính, Luật bồi thường nhà nước, Luật khiếu nại hành chính, Luật thủ tục hành chính. (2) Các luật trên vẫn cần được tiếp tục hoàn thiện trong tương lai nhằm đảm bảo tính minh bạch, khách quan trong hoạt động quản lí, cũng như bảo vệ hữu hiệu các quyền cơ bản của công dân không bị xâm phạm bởi các tổ chức và cá nhân công quyền. Các cán bộ có thẩm quyền nên thay đổi nhận thức liên quan đến lĩnh vực luật công, cần tách biệt các vấn đề chính trị và pháp luật để việc hợp tác được tiến hành thuận lợi. Như vậy, việc hoàn thiện khung pháp lí liên quan đến lĩnh vực kiện tụng hành chính, bảo vệ quyền công dân được xem là nhân tố quan trọng, trực tiếp tác động đến quá trình nhanh hay chậm của việc du nhập Nhà nước pháp quyền vào Việt Nam. Do có sự nhận thức không đầy đủ về ý nghĩa và mục tiêu của hoạt động hợp tác pháp luật, một tâm lí có thể nảy sinh là hợp tác có nghĩa là tài trợ về tiền, dẫn đến sự thiếu chủ động và bình đẳng. Để khắc phục điều này, các đối tác Việt Nam nên chủ động hơn trong việc xây dựng kế hoạch, thời gian, nội dung, nguồn nhân lực và vấn đề tài chính Hoạt động hợp tác pháp luật đối khi có sự chồng chéo hoặc bỏ trống một số lĩnh vực. Có lĩnh vực nhận được nhiều dự án và đối tác tham gia, có lĩnh vực lại không có dự án nào. Thực tế, nhiều đối tác không muốn thúc đẩy dự án đối với những vấn đề nhạy cảm chính trị, như cơ chế quyền lực nhà nước, quyền con người Bên cạnh sự lưỡng lự của các nhà tài trợ, thủ tục hành chính cũng là trở ngại cho các dự án phát triển. Hiện nay, có nhiều nhà tài trợ đến với Việt Nam, sự tự do lựa chọn các nhà tài trợ và việc cạnh tranh gay gắt giữa họ cũng khiến cho Việt Nam phải cân nhắc thận trọng xem dự án nào thích hợp với các đối tác nước ngoài nào, làm thế nào để đạt được lợi ích đôi bên. Theo chúng tôi, bên cạnh việc phát triển hợp tác với tất cả các nước, liên quan đến lĩnh vực kiện tụng hành chính và luật công, Việt Nam nên mở rộng dự án đối với các nước thuộc hệ thống luật châu Âu lục địa và các nước có nhiều kinh nghiệm trong việc học tập luật nước ngoài. nghiên cứu - trao đổi 38 tạp chí luật học số 1/2011 Nht Bn l i tỏc tr giỳp sm v lõu di, k t u nhng nm 1990. Vit Nam nờn ch ng xõy dng nhng d ỏn hp tỏc liờn quan n vic ban hnh cỏc lut c bn v khc phc hnh chớnh m Nht Bn ó cú t rt lõu. Bờn cnh ú, vic sa i Lut kin tng hnh chớnh nm 2004, Lut th tc hnh chớnh nm 2005, cng nh vic ci cỏch h thụng t phỏp t nm 2001 l nhng bi hc kinh nghim cho Vit Nam trong lnh vc xõy dng, thc hin v o to phỏp lut. Nht Bn cng cú kinh nghim trong vic hc tp lớ lun lut hnh chớnh phng Tõy (c, Phỏp), vi nhiu thnh tu ỏng k, do ú cú th chia s nhng khú khn m h thng phỏp lut Vit Nam ang phi i mt trong giai on chuyn i. c l nc hp tỏc sm nht vi Chớnh ph Vit Nam trong vic thỳc y s ra i ca ti phỏn hnh chớnh. Rt nhiu hc gi Vit Nam ó hc v tip thu lớ lun lut hnh chớnh ca c mong mun thỳc y s hp tỏc v phỏt trin lut hnh chớnh Vit Nam theo hng cỏc nc cú lut hnh chớnh phỏt trin nh c, Phỏp. Theo lớ lun ca Alan Watson v cy ghộp lut nc ngoi (legal transplant): mt nc cú th m n phỏp lut ca nc khỏc v c hai u m n ca nc th ba, do ú cú khuynh hng cú nc hc tp lớ lun phỏp lut ca Nht Bn v tỡm thy ngun gc t phỏp lut ca c. Vi ý ngha ny, vic phỏt trin hp tỏc vi c hon thin mụ hỡnh to hnh chớnh hin ti núi riờng v lớ lun lut hnh chớnh núi chung thc s l cn thit. Tuy nhiờn, Vit Nam cng cn tip tc thỳc y vic hp tỏc vi nhiu nc khỏc nhau hon thin khung phỏp lớ nh M, Canaa, c liờn quan n lut ni dung phỏt sinh trong cỏc lnh vc a dng ca qun lớ hnh chớnh nh lut cnh tranh, kinh doanh thng mi, s hu trớ tu, t ai t c thnh cụng, cỏc i tỏc nc ngoi nờn kiờn nhn v hiu sõu hn v vn hoỏ v bi cnh hin ti ca Vit Nam. b. H tr xõy dng th ch Mt h thng phỏp lut khụng th gi l hu hiu nu thiu i hiu qu thc t ca vic thi hnh. Cho ti nay cú hn 10 nh ti tr liờn quan n vic xõy dng th ch v thi hnh phỏp lut. Liờn quan n lnh vc ny, mt vi ngh a ra nh sau: Mt l trong vic hon thin mụ hỡnh to hnh chớnh, Vit Nam cn xõy dng k hoch thay th h thng ton ỏn nhõn dõn theo n v hnh chớnh bng mụ hỡnh to khu vc (tham kho mụ hỡnh to ỏn ca Nht Bn). Bờn cnh s thnh cụng ca cỏc d ỏn hp tỏc trc õy, s giỳp ca t chc JICA trong vic xut bn bn ỏn giỏm c thm ca To ỏn nhõn dõn ti cao, o to cỏn b phỏp lớ c ỏnh giỏ cao. i tỏc Nht Bn hiu sõu v vn hoỏ Vit Nam, c ch nh nc ca Vit Nam cng nh nhng tr ngi trong quỏ trỡnh chuyn i. Vi ý ngha ny, vic thỳc y d ỏn liờn quan n ci cỏch mụ hỡnh to ỏn, cng nh vic hp tỏc vi Nht Bn l cn thit. Hai l liờn quan n xut thnh lp c quan ti phỏn hnh chớnh, Vit Nam nờn nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 1/2011 39 m rng s hp tỏc vi nhiu n c khỏc nhau nhn c nhiu li khuyờn v s giỳp vỡ õy l mụ hỡnh hon ton mi i vi Vit Nam. Ba l liờn quan n vic thỳc y nng lc c quan thi hnh ỏn, Vit Nam v cỏc i tỏc nc ngoi nờn cú cỏc d ỏn trc tip tỏc ng n hiu lc ca cỏc bn ỏn ti tũa ỏn a phng, bo v trit quyn li ca ngi dõn a phng khi b xõm hi bi c quan cụng quyn, nhn nhiu s tham gia v phn hi t phớa h. Cui cựng, cỏc d ỏn hp tỏc nờn nhm hng ti c quan qun lớ hnh chớnh a phng, c bit l cp c s. c. H tr vic o to phỏp lut v trao i thụng tin phỏp lớ S thnh lp Trung tõm nghiờn cu lut Nht Bn ti Vit Nam mang n c hi tt cho s phỏt trin o to phỏp lut v trao i thụng tin phỏp lớ, khụng ch gia hai i tỏc Vit Nam - Nht Bn m vi c cỏc i tỏc khỏc thụng qua mng li hp tỏc. Liờn quan n vic o to lut, vic hp tỏc nờn tp trung vo mt s vn nh: 1) Xõy dng khoỏ hc phi hp o to thc s v tin s Vit Nam; 2) T chc cỏc bui hi tho vi s tham gia ca cỏc chuyờn gia nc ngoi c bit liờn quan n lnh vc lut cụng, bo m quyn con ngi, quyn t chc v cỏ nhõn trong quỏ trỡnh hi nhp; 3) Mi cỏc chuyờn gia ging bi hoc hng dn cỏch nghiờn cu lớ lun thụng qua vic phõn tớch bn ỏn, cỏch vit vn mang tớnh hc thut; 4) Trao i chuyờn gia gia hai nc, tip tc c nhiu sinh viờn, cỏn b nghiờn cu nc ngoi, c bit liờn quan n lnh vc lut cụng; 5) ng h cỏc phng tin, giỏo trỡnh v c s d liu lut Liờn quan n vic o to ngh lut, do vic o to ngh lut Vit Nam vn cha mang tớnh h thng v chuyờn nghip, tỏc gi ng h vic thnh lp trng dy ngh lut (law school) song song cựng vi khoa lut sau i hc (graduate school of law) m bo vic o to phỏp lut phi l mt quỏ trỡnh: o to lut c bn - o to chuyờn sõu - o to ngh - kỡ thi t phỏp quc gia - bi dng chuyờn sõu ti Hc vin t phỏp. Vit Nam v cỏc i tỏc nc ngoi nờn thit lp cỏc d ỏn tng cng nng lc ca thm phỏn hnh chớnh, nh k nng phõn tớch bn ỏn, cỏc khoỏ hc v hi nhp quc t, ngoi ng v cụng ngh thụng tin; cỏc d ỏn nhm giỳp Hc vin t phỏp trong vic ci cỏch chng trỡnh o to, chỳ trng n mi lnh vc riờng bit Liờn quan n trao i thụng tin phỏp lớ, cỏc i tỏc nờn xõy dng nhiu d ỏn v c s d liu lut trờn Internet, t in lp phỏp (hin nay, Trung tõm thụng tin phỏp lớ Trng i hc tng hp Nagoya ó xõy dng thnh cụng website v dch thut lut Anh Nht, c s d liu lut Nht Bn bng ting Anh). T chc JICA (Nht Bn) ó bt u hp tỏc vi Vit Nam t nhng nm 1993. Cho ti nay, t chc ny vn tip tc nhit tỡnh hp tỏc v xem Vit Nam l chỡa khoỏ ca nhiu d ỏn. Vic hp tỏc khụng ch dng li nghiên cứu - trao đổi 40 tạp chí luật học số 1/2011 vic xõy dng cỏc d tho lut m liờn quan n vic thi hnh lut v o to cỏn b phỏp lớ. Theo chớnh sỏch mi, T chc JICA tip tc nhit tỡnh hp tỏc, trong ú tp trung vo bn nhim v: vn ngh s ton cu; xoỏ úi gim nghốo; hon thin cụng tỏc qun lớ; m bo an ton v an ninh xó hi. Trong s cỏc i tỏc nc ngoi, Vit Nam khụng th khụng c nhc n u tiờn trong mc tiờu di hn ca T chc JICA v Chớnh ph Nht Bn, bi vỡ tớnh phc tp v nng ng ca Vit Nam trong giai on chuyn i. S thnh cụng trong vic ci cỏch h thng phỏp lut ca Vit Nam cng úng gúp cho s thnh cụng ca chớnh sỏch tr giỳp mi ca T chc JICA. Trng i hc tng hp Nagoya gn õy ó thc hin nhiu d ỏn hp tỏc tp trung vo vic hon thin ngun nhõn lc phỏp lớ, c bit h ng ti th h tr (c xem l mi quan tõm ln nht trong chin lc tr giỳp) nh cỏc d ỏn tip cn cỏc thụng tin phỏp lớ, d ỏn nghiờn cu nn tng cỏc mụn khoa hc phỏp lớ c bn chõu , d ỏn ỏp ng yờu cu ca cỏc nc nhn s giỳp (3) Vit Nam, vi t cỏch l mt i tỏc cú nhiu ha hn phỏt trin, nờn da vo nhng iu kin thc t ca mỡnh, ch ng thit lp cỏc chng trỡnh hp tỏc ỏp ng vi nhng yờu cu ang mong i. Vic hc tp lut v lớ lun phỏp lut nc ngoi thụng qua hot ng hp tỏc ụi bờn l mt quỏ trỡnh t nguyn, khỏc vi giai on thuc a trc õy v c a chung trong bi cnh hin ti trờn th gii. hon thin lớ lun lut hnh chớnh, ci cỏch mụ hỡnh v thm quyn to hnh chớnh, bo v hu hiu quyn c bn ca cụng dõn, cỏc nh lm lut Vit Nam nờn tip cn lớ lun ca lut chõu u lc a, kt hp vi truyn thng phỏp lớ chõu v phự hp vi nhng iu kin thc t trong nc. ci cỏch h thng kin tng hnh chớnh cỏc nc ang phỏt trin, cn tip cn cỏc vn c bn v lớ lun v mụ hỡnh liờn quan n vic thay i th ch, bt u t cỏch tip cn ca kinh t hc. Cn phi vt qua nhng cn tr v chớnh tr cng nh nhng hn ch v th tc hnh chớnh t c thnh cụng ca cỏc d ỏn liờn quan n lnh vc lut cụng, nhm xõy dng thnh cụng nh nc phỏp quyn XHCN, mi quyn c bn ca cụng dõn u c tụn trng v bo v cú hiu qu. Quỏ trỡnh ci cỏch nờn c tin hnh mt cỏch t t (gradualism) v l mt quỏ trỡnh hc hi khụng ngng./. (1).Xem: Per Sevastik, Legal Asistance to Developing Countries: Swedish Perspectives, tr. 96 (1997) (2). Lut t tng hnh chớnh Vit Nam va c Quc hi khúa XII thụng qua ngy 24/11/2010, cú hiu lc thi hnh t ngy 01/07/2011. (3). Nhng d ỏn ny c thc hin bi Giỏo s Matsuura Yasunori, Giỏm c Trung tõm thụng tin phỏp lớ Trng i hc tng hp Nagoya. The Project of Promotion on Research Correspondence with the Need of Regions of Japanese MEXT, represented by Prof.Aikyo Masanori (2006-2009). The project of Asia-Afica Scientific Basic Foundation of Nagoya University, represented by Prof. Ichihashi Katsuya (2005-2007). . liên quan đến việc bảo đảm quyền công dân thông qua hoạt động khiếu kiện hành chính. Tổ chức JICA (Nhật Bản) bắt đầu tiến hành hoạt động hợp tác pháp. triển mảng pháp luật liên quan đến kiện tụng hành chính nhằm đảm bảo quyền cơ bản của công dân và tổ chức, bao gồm cả đối tác nước ngoài phù hợp với các