Nghiên cứu hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước việt nam luận văn thạc sĩ

1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH NGUYỄN ĐỨC THANH NGHIÊN CỨU HOÀN THIỆN PHƯƠNG THỨC LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM Chuyên ngành : TÀI CHÁNH, LƯU THÔNG TIỀN TỆ VÀ TÍN DỤNG Mã số : 5.02.09 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : TS SỬ ĐÌNH THÀNH TP HỒ CHÍ MINH – Năm 2004 MỤC LỤC Trang Lời mở đầu Chương I : Cơ sở lý luận lập dự toán ngân sách nhà nước 1.1 Tổng quan ngân sách nhà nươc 1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước 1.1.2 Đặc điểm ngân sách nhà nước 1.1.3 Vai trò ngân sách nhà nước 1.2Những tiếp cận lập dự toán ngân sách nhà nước 1.2.1 Khái niệm lập dự toán ngân sách nhà nước 1.2.2 Vai trò lập dự toán ngân sách nhà nước 10 1.2.3 Những nội dung lập dự toán ngân sách nhà nước 12 1.2.4 .Các yêu cầu lập dự toán ngân sách nhà nước 14 1.3 .Caùc phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước 17 1.3.1 .Lập dự toán ngân sách theo khoản mục 17 1.3.2 Lập dự toán ngân sách theo công việc thực 18 1.3.3Lập dự toán ngân sách theo chương trình 19 1.3.4 Lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với khuôn khổ chi tiêu trung haïn .20 Chương II : Thực trạng lập dự toán nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm 1990 đến 25 2.1 Thực trạng ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm 1990 ñeán 25 2.2 Thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm 1990 đến 30 2.2.1 Giai đoạn từ năm 1990 đến trước cóLuật Ngân sách nhà nước 31 2.2.2 Giai đoạn từ có luật ngân sách nhà nước 32 2.3 Các mặt hạn chế tồn lập dự toán ngân sách nhà nước Vieät Nam 37 Chương III : Các giải pháp hoàn thiện lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam 42 3.1Đặt vấn đề 42 3.2 Sự cần thiết áp dụng lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn vào Việt Nam 43 3.3Quy trình lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF 47 3.4 Các giải pháp hỗ trợ thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF Việt Nam 57 3.4.1 Các yêu cầu để thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF 57 3.4.2 Các giải pháp hỗ trợ thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF Việt Nam .59 Kết Luận 64 LỜI MỞ ĐẦU Tính cấp thiết Sự nghiệp đổi mà Việt Nam thực gần hai mươi năm qua mang lại thành tốt đẹp nhiều lónh vực Trong đó, ngân sách nhà nước - phận quan trọng hàng đầu lónh vực tài công ngày trở thành sở vật chất trọng yếu cho tồn đất nước Nhà nước sử dụng công cụ hữu hiệu để thúc đẩy kinh tế phát triển Song trước đòi hỏi ngày cao bước đường phát triển hội nhập lòng với đạt được, nên lónh vực tài công nói chung ngân sách nhà nước nói riêng cần thiết phải có cải cách sâu rộng nữa, có huy động tối đa nguồn lực đất nước sử dụng nguồn lực đạt hiệu cao Mục tiêu đề tài Nhận thức yêu cầu trên, người viết thực đề tài “Nghiên cứu hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam” với mong muốn tìm kiếm cách thức hợp lý cho việc lập kế hoạch phân bổ nguồn lực ngân sách nhằm hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam Qua nâng cao hiệu sử dụng nguồn lực để mang lại lợi ích cao cho xã hội Đối tượng phạm vị nghiên cứu Đề tài lấy thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam làm đối trượng nghiên cứu giới hạn phạm vi nghiên cứu đối tượng giai đoạn từ năm 1990 đến Phương pháp nghiên cứu Đề tài thực sở phân tích, đánh giá đối tượng nghiên cứu, từ phương pháp tiếp cận nguyên nhân kết tìm nguyên nhân dẫn đến yếu kém, hạn chế đối tượng đưa giải pháp khắc phục Kết cấu đề tài Đề tài kết cấu với ba chương Chương I : Cơ sở lý luận lập dự toán ngân sách nhà nước Chương II : Thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm 1990 đến Chương III : Các giải pháp hoàn thiện lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam Đề tài hoàn thành, trước hết xin gởi lời cám ơn chân thành đến TS Sử Đình Thành, hướng dẫn nhiệt tình Thầy giúp cho đề tài tránh thiếu sót hạn chế Cũng xin gởi lời cảm ơn đến tác giả tài liệu mà người viết mạn phép sử dụng để tham khảo thực đề tài Cuối cùng, xin cảm ơn gia đình hỗ trợ, động viên người viết nhiều suốt trình học tập nghiên cứu CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan ngân sách nhà nước 1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước đánh giá phận quan trọng hàng đầu tài công, có nhiều ý kiến khác khái niệm ngân sách nhà nước Trong đó, phổ biến có ba nhóm ý kiến sau : - “Ngân sách nhà nước dự toán thu – chi tài nhà nước khoản thời gian định, thường năm” - “Ngân sách nhà nước quỹ tiền tệ tập trung nhà nước, kế hoạch tài chiùnh nhà nước” - “Ngân sách nhà nước quan hệ kinh tế phát sinh trình nhà nước huy động sử dụng nguồn lực tài khác nhau” Các khái niệm xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác có nhân tố hợp lý chúng, chưa thật đầy đủ Để đưa khái niệm hoàn chỉnh ngân sách nhà nước cần phải xem xét có hệ thống biện chứng Có thể hình thức lẫn nội dung mối quan hệ ngân sách nhà nước với hệ thống tài quốc gia Xét hình thức, ngân sách nhà nước toàn khoản thu, chi nhà nước lónh vực hoạt động kinh tế – xã hội Các khoản thu, chi liệt kê, tập hợp bảng dự toán thực khoảng thời gian định Trong trình nhà nước thực khoản thu, chi để thực thi chức năng, Trường ĐH Tài kế toán Hà Nội (2000), “Lý thuyết tài chính”, Nxb Tài môi trường kinh tế – xã hội 0trong nước tác động đến thứ tự ưu tiên 11 Thứ ba, đảm bảo kỷ luật tài khóa, tránh tình trạng chuyên ngành muốn giành lấy phần ngân sách nhiều cho mình, đó, chi phí – lạm phát cao, nợ thất nghiệp lại toàn xã hội gánh chịu Do vậy, lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF yêu cầu việc phân bổ ngân sách phải tuân thủ theo hạn chế nghiêm ngặt tổng mức ngân sách để hình thành “khuôn khổ “ trung hạn cho khoản chi tiêu chuyên ngành phải chấp nhận xoay xở phạm vi khuôn khổ ngân sách mà họ cấp phát Thứ tư, có thể chế phù hợp Lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF đòi hỏi thể chế có khả hỗ trợ không trái với nguyên tắc Tức cần có khung pháp lý làm sở để đơn vị thụ hưởng ngân sách sử dụng MTEF khuôn khổ cho việc đề định chi tiêu Cho nên, Chính phủ chấp nhận MTEF công cụ để phân bổ hiệu nguồn lực hạn hẹp trung hạn cần phải xây dựng hệ thống quy định luật lệ có liên quan phù hợp với nguyên tắc MTEF không gò ép làm cho MTEF thích ứng với quy định luật lệ hành Thứ năm, tăng cường tính minh bạch Tính minh bạch lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF không nằm chuẩn mực mà IMF OECD quy định Song riêng với lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF để tăng cường tính minh bạch đòi hỏi phân tích dự báo kinh tế vó mô; tiêu tài khuôn khổ trung hạn; ưu tiên toàn phủ, đơn vị thụ hưởng ngân sách phải công bố công khai trước công chúng Hơn nữa, thông tin phải kịp thời, có tính toàn diện, 11 thích hợp dễ hiểu, lẽ 4cho dù có cung cấp cho công chúng thật nhiều tài liệu chưa sàng lọc chẳng cải thiện tính minh bạch 3.4.2 Các giải pháp hỗ trợ thực lập dự toán ngân nước theo đầu gắn với MTEF Việt Nam Đối chiếu yêu cầu cần thiết để thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF với thực trạng kinh tế – xã hội Việt Nam nói chung quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam nói riêng cho thấy cần có số giải pháp hỗ trợ để việc lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam theo đầu gắn với MTEF khả thi 3.4.2.1 Giải pháp lập kế hoạch chiến lược dự báo kinh tế vó mô Trong lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF, lập kế hoạch chiến lược dự báo kinh tế vó mô sở cho việc định hình khuôn khổ kinh tế vó mô trung hạn mà dựa vào đơn vị thụ hưởng ngân sách xác định nhiệm vụ, mục tiêu, đầu ra, hoạt động đầu vào để xây dựng nên dự toán ngân sách Do đó, nói lập kế hoạch chiến lược dự báo móng cho toàn trình lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF Để phục vụ tốt cho việc lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF, lập kế hoạch chiến lược dự báo Việt Nam cần phải đảm bảo yêu cầu sau : Thứ nhất, xác định điểm xuất phát kinh tế – xã hội Tức phải đánh giá thực trạng đất nước vào thời điểm mở đầu chiến lược việc kinh tế – xã hội giai đoạn nào, trình độ tiến trình phát triển so sánh quốc tế Qua biết đất nước có cần có để thực thành công mục tiêu ý đồ mà chiến lược đặt Ở Việt Nam ngành, lónh vực chưa có đánh giá xác đáng thống thực trạng ngành, lónh vực không giải rốt vấn đề Bởi không phục vụ cho riêng việc thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF mà có vai trò quan trọng nhiều vấn đề mang tính chiến lược khác Thứ hai, xác định mục tiêu tổng quát giai đoạn phát triển Những mục tiêu phải thể cách tập trung biến đổi quan trọng chất kinh tế đời sống xã hội, mốc phải đạt đường phát triển đất nước nước vùng lãnh thổ có thời kỳ đạt mức tăng trưởng kinh tế cao Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan người ta không định mục tiêu cao lúc ban đầu mà trình thực chiến lược điều chỉnh cho phù hợp với bối cảnh để đạt thành tựu mới, kinh nghiệm đáng để quan tâm xác định mục tiêu chiến lược Thứ ba, xác định ưu tiên chiến lược Các ưu tiên chiến lược phải lựa chọn để tạo bước đột phá nhằm đạt đến mục tiêu chiến lược Chúng ta mắc phải tình trạng có nhiều ưu tiên chiến lược, dẫn đến phân tán nguồn lực điều hành cần thiết để đạt mục tiêu mong muốn Thứ tư, nâng cao chất lượng công việc phân tích dự báo kinh tế vó mô nguồn lực, lợi so sánh môi trường phát triển … thời kỳ chiến lược Để làm điều này, trước hết cần chọn mô hình dự báo phù hợp đối tượng dự báo, tiếp đến phải đảm bảo hệ thống liệu chuyên dùng cho phân tích dự báo nước phát triển tồn tình trạng chung thiếu thông tin cần thiết cho phân tích dự báo Hiện tượng trầm trọng kinh tế chuyển đổi Việt Nam Theo tại, số liệu thống kê kinh tế Việt Nam mặt pháp nhân Tổng cục Thống kê công bố song thấy số liệu thiếu tính hệ thống, không quán, không đầy đủ không phản ánh trạng đất nước Cho nên để nâng cao chất lượng phân tích dự báo kinh tế vó mô, trùc mắt lâu dài Việt Nam phải xây dựng hệ thống liệu chuyên dụng cho phân tích dự báo 3.4.2.2 Giải pháp cải thiện tính minh bạch Tính minh bạch yếu tố quan trọng định chất lượng lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF Thật vậy, từ việc thiết lập khuôn khổ kinh tế vó mô trung hạn, lựa chọn ưu tiên chiến lược xác định mục tiêu, đầu ra, hoạt động đầu vào đơn vị thụ hưởng ngân sách toàn quy trình lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF đòi hỏi phải đảm bảo tính minh bạch Hơn nữa, minh bạch làm tăng cường tính hiệu hiệu lực quản lý nhà nước hầu hết lónh vực Thực tiễn minh bạch góp phần mang lại kinh tế phát triển toàn diện không minh bạch dẫn đến kinh tế phát triển Trong năm gần đây, Chính phủ Việt Nam trọng nhiều đến việc cải thiện tính minh bạch Song có lẽ vấn đề mẻ so với ta, nét văn hoá người Việt xưa “đóng cửa bảo nhau”, “tốt khoe xấu che” “không vạch áo cho người xem lưng”, việc cải thiện tính minh bạch thời gian qua chưa đạt mong muốn Do vậy, để việc cải thiện tính minh bạch thật có kết quả, cần ý đến vấn đề sau : - Một đảm bảo cho công chúng tiếp cận với thông tin Chính phủ thông tin phải có tính toàn diện, trung thực hiểu Chính phủ cung cấp thông tin đến công chúng nhiều cách thực xuất thông tin sách, tài nhà nùc định kỳ theo với lịch trình thông báo, công khai số họp Chính phủ sử dụng Internet công cụ hữu hiệu để thực công khai hóa thông tin - Hai phân định rõ chức quyền hạn tổ chức máy nhà nước Qua nâng cao trách nhiệm giải trình họ tham gia thực lập dự toán ngân sách - Ba thu hút tham gia toàn xã hội vào kiểm soát hoạt động Chính phủ, đặc biệt lónh vực “nhạy cảm” đầu tư, xây dựng chống tham nhũng Hơn nữa, việc kiểm soát phải có hiệu lực không mang tính hình thức - Bốn thực thảo luận rộng rãi toàn xã hội vấn đề liên quan đến sách pháp luật ý kiến đóng góp phải thật tôn trọng - Năm khắc phục triệt để tình trạng có nhiều văn hướng dẫn luật, chưa kể có văn trái luật, khiến người dân biết đủ để thực giám sát việc thực theo quy định pháp luật quan nhà nước - Sáu đảm bảo tự báo chí khuyến khích đa dạng hóa tính tự chủ phương tiện thông tin đại chúng để tăng cường tính khách quan thông tin - Cuối cần phải thay đổi cách suy nghó không phù hợp với tính minh bạch Bởi nếp suy nghó theo kiểu “đèn nhà sáng” rõ ràng “bóp chết” tính minh bạch “từ trứng nước” 3.4.2.3 Giải pháp sách chế Sự thành công thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF phụ thuộc nhiều vào phù hợp sách chế Nói cách khác, quốc gia chấp nhận thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF sách chế quốc gia phải tuân thủ theo nguyên tắc mà MTEF đặt Riêng với Việt Nam, tình hình để thực thành công lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF mặt sách chế cần giải hai vấn đề yếu sau đây: Thứ nhất, hoạch định sách tổ chức thực sách phải tuân thủ nghiêm ngặc kỷ luật tổng thể mà MTEF đặt Thực điều không đảm bảo cho tính khả thi sách (trước hết mặt tài chính) mà đảm bảo cho ổn định kinh tế giữ ngân sách không bị thâm hụt mức hay rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ Thứ hai, xoá bỏ triệt để chế “xin - cho”, chế tính hiệu bị xem nhẹ với MTEF tính hiệu phải đặt lên hàng đầu 3.4.2.4 Giải pháp tâm Chính phủ đối tượng có liên quan đến lập dự toán ngân sách nhà nước Chúng ta có học quý giá tâm qua việc thực thành công thuế giá trị gia tăng Việt Nam, lúc học cần phát huy Nghóa là, Chính phủ phải cam kết ủng hộ thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF; đơn vị, cá nhân có liên quan đến lập dự toán ngân sách nhà nước phải tuân thủ cách có hệ thống nguyên tắc MTEF không lui bước trước khó khăn, nỗ lực tháo gỡ vướng mắc trình chuẩn bị thực lập dự toán ngân sách theo đầu gắn với MTEF Nếu làm việc lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam theo đầu gắn với MTEF tác động tích cực mà phương thức lập dự toán mang lại cho đất nước đến tương lai gần mà KẾT LUẬN Ngày nay, ngân sách nhà nước ngày có tác động sâu – rộng đến mặt kinh tế – xã hội trở thành yếu tố chủ đạo hệ thống tài quốc gia yêu cầu đặt hàng đầu cho lập dự toán ngân sách nhà nước phân bổ nguồn lực hạn hẹp cho mang lại lợi ích cao cho đất nước Trong đó, lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam có yếu hạn chế mà để khắc phục triệt để đòi hỏi phải thay đổi phương thức lập dự toán ngân sách hành phương thức Trong số phương thức lập dự toán có lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn lựa chọn tốt cho Việt Nam, lẽ mục tiêu mà khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng tới nhằm khắc phục yếu hạn chế mà lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam gặp phải Vì có khó khăn trình chuẩn bị thực hiện, cần có giải pháp hỗ trợ để phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn thực thành công phát huy hết mặt tích cực áp dụng vào Việt Nam TÀI LIỆU THAM KHẢO Tiếng Việt : Bộ Tài – Viện nghiên cứu tài (2001), “Tài Việt Nam qua thời kỳ lịch sử”, Nxb Tài Bộ Tài (2000), “Hướng dẫn thực khuôn khổ chi tiêu trung hạn Việt nam, Dự án VIE 96/028 : Đánh giá chi tiêu công – Giai đoạn II” Bộ Tài (2003), “Thông tư 59/2003/TT-BTC” Chính phủ (2003), “Nghị định 60/2003/NĐ-CP” Hội Đồng Bộ Trưởng (1989), “Nghị 186 – HĐBT” TS Dương Thị Bình Minh (2001), “Lý thuyết tài – tiền tệ”, Nxb Đại học quốc gia Tp.HCM Quốc Hội (1996), “Luật Ngân sách nhà nước” Quốc Hội (1998), “Luật Ngân sách nhà nước” Quốc Hội (2002), “Luật Ngân sách nhà nước” TS Sử Đình Thành (2004), “Chuyên đề Quản lý chi tiêu công” 10 TS Nguyễn Hồng Thắng (2004), “Chuyên đề Lập ngân sách nhà nước theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn” 11 PGS.TS Trần Đình Ty (2003), “Quản lý tài công”, Nxb Lao Động Tiếng Anh International Monetary Fund (2001), “Revised Code of Good Practices on Fiscal Transparency” International Monetary Fund (2000), “The budget preparation process” Organisation Development for Economic Co-operation and (2000), “Expenditure Planning Budgeting” Organisation for Economic Co-operation and Development (2001) “Managing public expenditure: some emerging policy issues and a framework for analysis”, Economics department working papers No.285 ... trình ngân sách nhà nước gồm ba khâu : - Lập dự toán ngân sách nhà nước; - Chấp hành ngân sách nhà nước; - Kế toán, kiểm toán toán ngân sách nhà nước 20 Theo quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước. .. lập dự toán ngân sách nhà nước Về tổng thể lập dự toán ngân sách nhà nước có ba nội dung (1) lập dự toán thu ngân sách; (2) lập dự toán chi ngân sách (3) cân đối dự toán thu chi ngân sách - Lập. .. lý luận lập dự toán ngân sách nhà nước Chương II : Thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm 1990 đến Chương III : Các giải pháp hoàn thiện lập dự toán ngân sách nhà nước