Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp trong giai đoạn hiện nay

Vì vậy, từ việc nghiên cứu thực trạng pháp luật thu hồi đất nông nghiệp, kết hợp với thực tiễn áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp, đặc biệt từ số liệu cụ thể của huyện Đông Anh

Phỏp luật về thu hồi đất nụng nghiệp trong giai

đoạn hiện nay Nguyễn Thị Nhàn

Khoa Luật Luận văn ThS ngành: Luật Kinh tế; Mó số: 60 38 50 Người hướng dẫn: PGS.TS Phạm Hữu Nghị

Năm bảo vệ: 2010

Abstract: Khẳng định được tầm quan trọng của đất nụng nghiệp trong đời sống xó hội, từ

đú nhận thấy yờu cầu cần điều chỉnh phỏp luật một cỏch rừ ràng, minh bạch, chặt chẽ cỏc quan hệ phỏt sinh trong quỏ trỡnh thu hồi đất nụng nghiệp Phõn tớch, đỏnh giỏ thực tiễn thu hồi đất nụng nghiệp, từ đú tỡm ra những bất cập trong việc ỏp dụng phỏp luật thu hồi đất và đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện phỏp luật thu hồi đất và nõng cao hiệu quả của việc ỏp dụng phỏp luật về thu hồi đất nụng nghiệp

Keywords: Phỏp luật Việt Nam; Luật đất đai; Luật kinh tế; Đất nụng nghiệp

Content

mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đất đai đ-ợc coi là t- liệu sản xuất đặc biệt quan trọng và không thể thay thế đ-ợc trong sản xuất nông nghiệp, đảm bảo nguồn thu nhập và tạo ra sản phẩm hàng hoá thiết yếu cho toàn xã hội Việc sử dụng nguồn tài nguyên này một cách hợp lý, có hiệu quả đảm bảo sự phát triển bền vững là mối quan tâm lớn của Đảng và Nhà n-ớc ta

Trong lịch sử cũng nh- hiện nay, Nhà n-ớc ta đã có nhiều chính sách phát triển, bảo vệ quỹ

đất nông nghiệp để ng-ời nông dân có đất canh tác Song với nhu cầu phát triển nền kinh tế - xã hội của đất n-ớc, việc thu hồi đất nông nghiệp phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế hay các mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng đã dần dần làm thu hẹp diện tích đất nông nghiệp

Quá trình thu hồi đất đã bộc lộ nhiều vấn đề v-ớng mắc trong việc giải phóng mặt bằng, bồi th-ờng thiệt hại, hỗ trợ khi thu hồi đất Hậu quả của việc thu hồi đất đã để lại không ít khó khăn cho nông dân trong lúc các chính sách giải quyết vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập Thực tiễn cho thấy: tình trạng ng-ời nông dân không còn đất để sản xuất do việc bị thu hồi đất nông nghiệp đang là một vấn đề rất bức xúc hiện nay Tình trạng đất nông nghiệp, nhất là đất trồng lúa n-ớc bị thu hồi dẫn đến việc ng-ời nông dân không có đất để sản xuất kéo theo không ít hậu quả kinh tế - xã hội khác là một vấn đề thời sự rất cấp thiết, đòi hỏi cần phải có h-ớng khắc

phục và giải quyết kịp thời Trong khi đó, khung pháp lý quy định về vấn đề thu hồi đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng còn nhiều vấn đề bất cập cần phải giải quyết

Những điều trình bày trên đây chính là lý do của việc chọn đề tài: "Pháp luật về thu hồi đất

nông nghiệp trong giai đoạn hiện nay" làm luận văn thạc sĩ của học viên

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong thời gian gần đây, với tốc độ đô thị hoá tăng nhanh, nhu cầu phát triển kinh tế lớn đã dẫn đến hàng loạt các dự án cần đến mặt bằng đất để xây dựng cơ sở hạ tầng Do đó, tình hình thu hồi đất nông nghiệp dẫn đến việc ng-ời nông dân mất đất sản xuất kéo theo nhiều hậu quả tiêu cực đã tạo nên sự bức xúc trong xã hội Nhiều vụ c-ỡng chế thu hồi đất xảy ra, nhiều vụ khiếu kiện cũng do nguyên nhân thu hồi đất gây ra Do đó, hiện nay vấn đề thu hồi đất và pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp đang đ-ợc các nhà khoa học, nhà quản lý quan tâm Trên các tạp chí và các báo viết, báo điện tử đã có nhiều nhà nghiên cứu đề cập vấn đề này nh- các bài viết:

“Một số ý kiến hoàn thiện pháp luật về bồi th-ờng khi Nhà n-ớc thu hồi đất” của ThS Lê Ngọc Thạnh -Tạp chí Tài nguyên và Môi tr-ờng kỳ 1- tháng 6/2009, trang 40- 42; “Một số giải

pháp tái định c- cho các hộ dân bị thu hồi đất nông nghiệp” của Phan Văn Thọ- Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi tr-ờng - Tạp chí Tài nguyên và Môi tr-ờng, kỳ 2- tháng

5/2009; ‘Giải bài toán lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể: Nhà n-ớc, ng-ời có đất bị thu hồi và

chủ đầu t- khi thu hồi đất ” của Th.S Đặng Đức Long- Tạp chí Tài nguyên và Môi tr-ờng, kỳ 1-

tháng 5/2009, trang 7-8 ; “Tái định c- cho các hộ nông dân bị thu hồi đất ở Sơn La” của Lò Hùng Thuận - Tạp chí Tài nguyên và Môi tr-ờng, Kỳ 2- tháng 5/2009, trang 35-37 ; “39% nông

dân ở Đồng bằng sông Cửu Long không có đất sản xuất ” của Hà Dịu, Báo điện tử

VietNamnet.vn ngày 09/10/2008 ; “Bức xúc thu hồi đất không chỉ do giá đền bù” của Lan H-ơng, Báo điện tử Dân trí ngày 03/10/2008, “Về việc thu hồi đất nông nghiệp tại ph-ờng Đại

Kim, quận Hoàng Mai ” của Quốc Hoàn, Báo An ninh Thủ đô số 2556 ngày 22/6/2009, trang 8

Tuy nhiên, ch-a có công trình khoa học nào nghiên cứu một cách toàn diện và cụ thể về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp trong giai đoạn hiện nay Vì vậy, từ việc nghiên cứu thực trạng pháp luật thu hồi đất nông nghiệp, kết hợp với thực tiễn áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp, đặc biệt từ số liệu cụ thể của huyện Đông Anh, ngoại thành Hà Nội, tác giả đã nghiên cứu một cách nghiêm túc để từ đó phân tích và đ-a ra những nhận định, đánh giá của mình về thực trạng thu hồi đất nông nghiệp cũng nh- việc áp dụng các quy định pháp luật về vấn đề thu hồi đất nông nghiệp trong thực tiễn, từ đó đ-a ra những kiến nghị và giải pháp nhằm góp phần khắc phục những khó khăn, bất cập trong việc thu hồi đất nông nghiệp ở n-ớc ta hiện nay

3 Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu của đề tài

Mục đích của việc nghiên cứu đề tài luận văn là phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật

và thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp trong giai đoạn hiện nay Qua đó

đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật thu hồi đất nông nghiệp và giải pháp khắc phục khó khăn khi thu hồi đất nông nghiệp

Để thực hiện đ-ợc mục đích trên, nhiệm vụ của đề tài đ-ợc đặt ra nh- sau:

- Khẳng định đ-ợc tầm quan trọng của đất nông nghiệp trong đời sống xã hội, từ đó nhận thấy đ-ợc yêu cầu điều chỉnh pháp luật một cách rõ ràng, minh bạch, chặt chẽ các quan hệ phát sinh trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp

- Phân tích thực trạng pháp luật về thu hồi đất hiện nay để thấy những bất cập cần phải khắc phục

- Phân tích, đánh giá thực tiễn thu hồi đất, từ đó tìm ra những bất cập trong việc áp dụng pháp luật thu hồi đất và đ-a ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật thu hồi đất và nâng cao hiệu quả của việc áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

Để có h-ớng nghiên cứu tập trung và cụ thể, tác giả tập trung vào việc nghiên cứu quy định của pháp luật đất đai về thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng tại một số địa ph-ơng, đặc biệt là thực tiễn thu hồi đất nông nghiệp tại địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội- nơi tác giả luận văn đang công tác và sinh sống

4 Ph-ơng pháp nghiên cứu

Luận văn đ-ợc thực hiện trên cơ sở ph-ơng pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, t- t-ởng Hồ Chí Minh và đ-ờng lối của Đảng và Nhà n-ớc

về pháp luật đất đai

Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng các ph-ơng pháp nghiên cứu: ph-ơng pháp phân tích, ph-ơng pháp so sánh, ph-ơng pháp tổng hợp, ph-ơng pháp lịch sử, ph-ơng pháp chứng minh, ph-ơng pháp diễn giải, ph-ơng pháp thống kê để làm sáng tỏ những vấn đề của đề tài

5 ý nghĩa của kết quả nghiên cứu

Các kết quả nghiên cứu này có thể đ-ợc sử dụng làm tài liệu tham khảo tại các cơ sở đào tạo

và nghiên cứu về luật học Một số giải pháp của đề tài có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật về việc thu hồi đất nông nghiệp ở n-ớc ta

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3

ch-ơng

Ch-ơng 1 Một số vấn đề chung về đất nông nghiệp, thu hồi đất nông nghiệp và pháp luật

thu hồi đất nông nghiệp 1.1 Khái niệm và vai trò của đất nông nghiệp

1.1.1 Khái niệm đất nông nghiệp

Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mọi quốc gia, là t- liệu sản xuất chủ yếu, là một trong các yếu tố quan trọng nhất của môi tr-ờng sống, là địa bàn phân bố dân c-, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng; có ý nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội sâu sắc trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Đất đai đ-ợc dùng hầu hết vào các ngành sản xuất, các lĩnh vực của đời sống, đặc biệt là sản xuất nông nghiệp

Đặc điểm lớn nhất của sản xuất nông nghiệp là gắn chặt với các điều kiện tự nhiên nh- đất

đai, khí hậu, nguồn n-ớc Trong các điều kiện đó, đất đai là cơ sở đầu tiên không thể thiếu đ-ợc

và là t- liệu sản xuất chủ yếu Hoạt động lao động của con ng-ời bao giờ cũng gắn chặt với đối t-ợng lao động và t- liệu lao động Đối t-ợng lao động là vật hoặc những vật mà hoạt động của

con ng-ời tác động vào Còn t- liệu lao động là những ph-ơng tiện vật chất mà nhờ đó, con ng-ời tác động vào đối t-ợng lao động Đất đai tham gia vào quá trình sản xuất nông nghiệp vừa là đối t-ợng lao động, vừa là t- liệu lao động Vì vậy, đất đai trở thành một loại t- liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế đ-ợc, đất đai đ-ợc coi là nguồn gốc của mọi của cải

Luật Đất đai năm 1993 đ-a ra định nghĩa về đất nông nghiệp tại Điều 42 nh- sau: Đất nông

nghiệp là đất đ-ợc xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp nh- trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp

Trong luận văn, tác giả đã phân tích rõ: diện tích đất nông nghiệp n-ớc ta có hạn trong khi dân số đông, để đảm bảo tất cả mọi ng-ời nông dân đều có đất để sản xuất và đảm bảo đất nông nghiệp đ-ợc sử dụng có hiệu quả, đất nông nghiệp đ-ợc Nhà n-ớc giao theo hạn mức và quy định

rõ các chủ thể sử dụng

1.1.2 Vai trò của đất nông nghiệp

Đất nông nghiệp có đặc điểm là t- liệu sản xuất đặc biệt và chủ yếu, là t- liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế đ-ợc của ngành nông- lâm nghiệp Nó là cơ sở tự nhiên, là tiền đề tr-ớc tiên của mọi quá trình sản xuất Đất nông nghiệp có vị trí cố định và không thể di chuyển đ-ợc

Ngày nay, để đáp ứng nhu cầu công nghiệp hoá, đô thị hoá to lớn đó, đất nông nghiệp là nguồn

đất chính cung cấp đất phục vụ phát triển các khu đô thị và công nghiệp Xu h-ớng chuyển dịch cơ

cấu sử dụng đất cũng thay đổi theo h-ớng đất phi nông nghiệp tăng lên, đất nông nghiệp giảm dần Một trong những nguyên nhân đất nông nghiệp giảm mạnh chính là do chính sách và việc áp dụng các chính sách thu hồi đất hiện nay

1.2 Khái niệm thu hồi đất

Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm thể hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất

đai mà Nhà n-ớc là ng-ời đại diện chủ sở hữu, làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai Thu hồi

đất thể hiện d-ới hình thức pháp lý này là một quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền Biện pháp này thể hiện quyền lực nhà n-ớc trong t- cách là ng-ời đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Thu hồi đất cũng là nội dung quan trọng của quản lý nhà n-ớc về đất đai Vì vậy, để thực thi nội dung này, quyền lực nhà n-ớc đ-ợc thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà n-ớc, của xã hội đồng thời lập lại trật tự kỷ c-ơng trong quản lý nhà n-ớc về đất đai

Thu hồi đất, xét về mặt hình thức, là văn bản hành chính; xét về nội dung, là việc sử dụng quyền lực nhà n-ớc để thu lại quyền sử dụng đất đã đ-ợc giao cho cá nhân, tổ chức để nhằm phục

vụ lợi ích của Nhà n-ớc và xã hội

Việc thu hồi đất để phát triển mở rộng đô thị, phát triển nền kinh tế công nghiệp hoá, hiện

đại hoá là một việc làm rất cần thiết Nh-ng vấn đề đặt ra chính là việc thu hồi đất nông nghiệp dẫn đến tình trạng ng-ời nông dân không còn đất để sản xuất, gây ra nhiều hậu quả xã hội phức tạp Phát triển mở rộng đô thị là rất cần thiết, song vấn đề an ninh l-ơng thực không thể không tính đến Hơn thế nữa, giải toả hết đất nông nghiệp, liệu đời sống nông dân có khá giả khi cầm trong tay mấy chục triệu đồng tiền bồi th-ờng để rồi không biết làm gì có thu nhập, ổn định đời sống? Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần bảo đảm hài hoà giữa tài nguyên đất dành cho sản xuất nông nghiệp và đất chuyển đổi cho các mục đích phi nông nghiệp Do đó, việc thể chế các chính sách về thu hồi đất, nhất là thu hồi đất nông nghiệp thành những quy định của pháp luật cần phải thận

trọng, quan tâm đảm bảo đến đời sống của ng-ời nông dân, cũng là đảm bảo an ninh l-ơng thực quốc gia và sự bình ổn về kinh tế xã hội của đất n-ớc

1.3 Khái quát về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp từ năm 1992 đến nay

Với vai trò quan trọng của đất nông nghiệp trong đời sống kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất nông nghiệp đòi hỏi phải có hành lang pháp lý từ khái quát đến cụ thể để điều chỉnh Tr-ớc đây, vấn đề thu hồi đất nói chung, thu hồi đất nông nghiệp nói riêng ch-a đ-ợc quan tâm cũng nh- ch-a gây bức xúc nhiều, do đó, các văn bản pháp luật điều chỉnh vấn đề này rất ít đ-ợc quan tâm

Hiến pháp năm 1992 khi nói về đất đai mới chỉ đề cập việc “ Nhà n-ớc giao đất cho tổ chức và

cá nhân sử dụng ổn định lâu dài” (Điều 18) mà ch-a đề cập vấn đề Nhà n-ớc thu hồi đất Có thể

nói, theo Hiến pháp năm 1992, cơ sở thu hồi đất- hạn chế một loại quyền hiến định của công dân-

là ch-a rõ ràng, ch-a vững chắc và ch-a đ-ợc xác định đúng “tầm” của một quyền hiến định

Điều này dẫn đến những hạn chế nhất định trong công tác giải thích, h-ớng dẫn pháp luật

Với t- cách là một đạo luật quản lý nhà n-ớc về đất đai, Luật đất đai năm 2003 chỉ có 8 điều

tại Mục 4 quy định về Thu hồi đất ( từ Điều 38 đến Điều 45), trong đó quy định về phạm vi, điều

kiện áp dụng, nguyên tắc bồi th-ờng khi Nhà n-ớc thu hồi đất trong tr-ờng hợp Nhà n-ớc sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, phát triển kinh tế Để thực hiện

đ-ợc Luật này phải cần các Nghị định h-ớng dẫn của Chính phủ nh- Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi th-ờng, hỗ trợ và tái định c- khi Nhà n-ớc thu hồi đất Rõ ràng, tổng hợp các quy định này ch-a thể xem là thể thức về thu hồi đất hoàn chỉnh, có hệ thống; nếu có, đó chỉ

là những cách làm để giải quyết việc thu hồi đất cho hiện tại và cách tính giá bồi th-ờng cho các thiệt hại xảy ra Điều này cho thấy, khi cơ sở hiến định ch-a vững chắc, việc giải thích và quy

định chi tiết thi hành sẽ phát sinh nhiều vấn đề nan giải, gây ra những hạn chế nhất định trong việc áp dụng, thực thi các nguyên tắc hiến định

Sau khi có Luật Đất đai năm 1993, Nghị định số 90/NĐ-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ

đã ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà n-ớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Nghị định 90 khẳng định tổ chức và cá nhân sử dụng đất hợp pháp mà bị Nhà n-ớc thu hồi đất thì đ-ợc Nhà n-ớc đền bù thiệt hại về đất

và tài sản hiện có trên đất Tuy nhiên, trên thực tế, việc đền bù khi thu hồi đất ch-a đ-ợc thực hiện đồng bộ, có sự áp dụng khác nhau ở các tỉnh, thành phố

Từ khi có Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà n-ớc thu hồi để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, các nguyên tắc của Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993 (đ-ợc sửa đổi bổ sung năm 1998) mới đ-ợc chi tiết hoá trong việc thi hành Tuy nhiên, vấn đề xác định giá trị bất động sản để đền bù và giá của quyền sử dụng đất vẫn còn ch-a thống nhất trên thực tế

Với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định 197/2004/NĐ-CP, các vấn đề về thị tr-ờng bất động sản, giá trị của quyền sử dụng đất mới đ-ợc nhìn nhận t-ơng đối ổn định, cũng nh- việc bắt đầu phân định rõ việc thu hồi đất cho mục đích công (lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia; ngoài ra có thêm lợi ích công cộng và mục đích phát triển kinh tế) Tuy nhiên, do ch-a

có thể thức về thu hồi đất rõ ràng, rành mạch nên cách thức, thủ tục tiến hành thu hồi đất vẫn còn ch-a thống nhất tại các tỉnh, thành phố Ngày 25/5/2007, Chính phủ ban hành Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi th-ờng, hỗ trợ tái định c- khi Nhà n-ớc thu hồi

đất và giải quyết khiếu nại về đất đai Đây là văn bản pháp luật giải quyết đ-ợc rất nhiều vấn đề

cụ thể đang v-ớng mắc trong triển khai thi hành Luật Đất đai, rất cần thiết cho việc thúc đẩy cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng nh- bồi th-ờng, hỗ trợ khi Nhà n-ớc thu hồi đất, thúc

đẩy sự phát triển của thị tr-ờng bất động sản

Hiện nay, tất cả các vấn đề thực tế xung quanh việc giải phóng mặt bằng, bồi th-ờng thu hồi

đất vẫn còn bất cập, khiếu nại tăng cao Một trong những nguyên nhân cơ bản để giải thích tình trạng này chính là cơ sở hiến định về thu hồi đất và bồi th-ờng thiệt hại đối với đất ch-a rõ ràng; thể thức về thu hồi đất ch-a đ-ợc hiến định hoá thống nhất và quy định có hệ thống Rõ ràng là quyền hiến định của ng-ời sử dụng đất hợp pháp vẫn ch-a đ-ợc trao trọn vẹn đến tay ng-ời dân Nên chăng cần xem xét lại cách quy định Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 trên nguyên tắc đất

đai thuộc sở hữu toàn dân đ-ợc quy định tại điều 17 của Hiến pháp 1992 Hoặc nếu không, thì

cần giải thích nội hàm của Điều 23 Hiến pháp 1992 đối với tài sản của cá nhân, tổ chức theo

h-ớng mở rộng quyền tài sản bao gồm cả đất đai hay “hiến định hoá” quyền của người sử dụng

đất hợp pháp Mặt khác, khi xem quyền sử dụng đất hợp pháp là quyền hiến định thì việc thu hồi quyền này vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia trong quy hoạch xây dựng cũng nên

đ-ợc xem là vấn đề hiến định với thể thức đ-ợc khẳng định rõ ràng, mục đích thu hồi minh bạch

đ-ợc nêu trong Hiến pháp

Ch-ơng 2 Thực trạng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

Trong ch-ơng này, tác giả chủ yếu trình bày và phân tích thực trạng pháp luật quy định về mục đích, thẩm quyền, trình tự thu hồi đất nông nghiệp, các quy định về bồi th-ờng, hỗ trợ, tái

định c- và mức giá áp dụng bồi th-ờng khi thu hồi đất nông nghiệp

2.1 Quy định về mục đích thu hồi đất

Trong quá trình quản lý kinh tế- xã hội, Nhà n-ớc đ-ợc quyền thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế

Theo quy định tại khoản 1 Điều 40 Luật Đất đai năm 2003, nhà n-ớc thực hiện việc thu hồi

đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong tr-ờng hợp đầu t- khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu t- lớn theo quy định của Chính phủ Có 9 loại dự án kinh tế thuộc diện nhà n-ớc thu hồi đất và nhà n-ớc phải tổ chức bồi th-ờng, tái định c- cho ng-ời đang sử dụng đất Ngoài 9 dự án trên, đối với các dự án kinh tế khác, các nhà đầu t- buộc phải th-ơng l-ợng thoả thuận với ng-ời đang sử dụng đất để thuê, chuyển nh-ợng Nhà n-ớc chỉ

hỗ trợ nhằm giúp các bên thực hiện các thủ tục chứ không ra quyết định thu hồi đất Điều đó có nghĩa là nhà đầu t- có thể chủ động lựa chọn hình thức phù hợp để có quyền sử dụng đất mà không nhất thiết cứ chờ đợi từ Nhà n-ớc Hơn nữa, trong quan hệ sử dụng đất có thể hình thành các quan

hệ dân sự về đất đai thay vì thực hiện bằng các quyết định hành chính Mặt khác, có thể thấy rằng các nhà đầu t- có thể đi bằng con đ-ờng nhanh nhất và ngắn nhất để có quyền sử dụng đất nh- mong muốn Đó chính là lý do Nhà n-ớc cho phép nhà đầu t- tự tìm kiếm mặt bằng trong kinh doanh mà không phải thực hiện quy trình thu hồi đất

Bên cạnh mục đích thu hồi đất để phát triển kinh tế, Nhà n-ớc thu hồi đất để sử dụng vào

mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Đất dùng cho mục đích quốc

phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng bao gồm: đất cho các đơn vị đóng quân, làm

căn cứ quân sự, công trình phòng thủ quốc gia, trận địa và các công trình đặc biệt cho quốc phòng, an ninh; công trình khoa học công nghệ phục vụ quốc phòng, kho tàng, tr-ờng bắn, tr-ờng học, bệnh viện an d-ỡng, nhà công cụ, trại giam

2.2 Quy định về thẩm quyền thu hồi đất

Nhà n-ớc quyết định thu hồi đất và giao đất cho tổ chức phát triển quỹ đất do ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung -ơng thành lập để thực hiện việc thu hồi đất, bồi th-ờng, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất Nhà n-ớc thu hồi đất, bồi th-ờng, giải phóng mặt bằng và giao đất cho nhà đầu t- để thực hiện dự án đối với các tr-ờng hợp đã có dự án đầu t- đ-ợc cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền xét duyệt

Nh- vậy, nhìn từ thẩm quyền thu hồi đất cho thấy quan hệ pháp luật về thu hồi đất giữa Nhà n-ớc và ng-ời sử dụng đất là một quan hệ mang tính chất hành chính Nó đ-ợc thể hiện ở việc cơ quan đại diện cho Nhà n-ớc thực hiện và chịu trách nhiệm về việc thu hồi đất chính là ủy ban nhân dân cấp huyện và ủy ban nhân dân cấp tỉnh- là những cơ quan có thẩm quyền chung Cơ quan chuyên môn giúp việc cho ủy ban các cấp thực hiện hoạt động này là cơ quan Tài nguyên- môi tr-ờng, đến nay có thêm Ban giải phóng mặt bằng Nh- vậy, các cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất ở đây chính là các cơ quan hành chính Với vai trò là cơ quan hành chính thực hiện các công việc trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, các cơ quan quản lý đất đai nói trên đều mang quyền lực nhà n-ớc khi thiết lập quan hệ pháp luật về thu hồi đất với ng-ời sử dụng đất Hơn nữa, Nhà n-ớc - đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tiến hành thu hồi đất của tổ chức, cá nhân, hộ gia đình khi có quyết định thu hồi đất Quyết định thu hồi đất là một quyết định hành chính của cơ quan quản lý nhà n-ớc Vì vậy, quan hệ pháp luật về thu hồi đất giữa Nhà n-ớc và ng-ời sử dụng đất là quan hệ mang tính hành chính

2.3 Quy định về trình tự thu hồi đất nông nghiệp

Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân c- nông thôn đã đ-ợc cơ quan nhà n-ớc có thẩm quyền xét duyệt theo quy định của pháp luật và căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong hồ sơ dự án đầu t- theo quy định của pháp luật về đầu t- và pháp luật về xây dựng, từ đó xác định và công bố chủ tr-ơng thu hồi

đất hoặc ra văn bản chấp thuận địa điểm đầu t- (đối với tr-ờng hợp thu hồi đất theo dự án) Chủ tr-ơng thu hồi đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành bằng văn bản Căn cứ vào văn bản của ủy ban nhân dân về công bố chủ tr-ơng thu hồi đất, cơ quan Tài nguyên và Môi tr-ờng chỉ đạo Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cùng cấp thực hiện hoặc trực tiếp thực hiện (đối với nơi ch-a có Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất) việc chuẩn bị hồ sơ

địa chính cho khu đất bị thu hồi

Tiếp sau việc chuẩn bị hồ sơ địa chính cho khu đất bị thu hồi, tổ chức làm nhiệm vụ bồi th-ờng, giải phóng mặt bằng (có sự tham gia của đại diện chủ đầu t-) lập ph-ơng án tổng thể về bồi th-ờng, hỗ trợ trên cơ sở số liệu, tài liệu hiện có do cơ quan Tài nguyên và Môi tr-ờng cung cấp và nộp một (01) bộ tại Sở Tài chính hoặc Phòng Tài chính (gọi chung là cơ quan Tài chính)

để thẩm định

Sau khi ph-ơng án tổng thể đ-ợc xét duyệt, tổ chức làm nhiệm vụ bồi th-ờng, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm thông báo cho ng-ời đang sử dụng đất biết lý do thu hồi đất; dự kiến

về mức bồi th-ờng, hỗ trợ, tái định c-; biện pháp chuyển đổi ngành nghề, giải quyết việc làm; thời gian di chuyển và bàn giao đất bị thu hồi đ-ợc nêu trong ph-ơng án tổng thể

Tổ chức làm nhiệm vụ bồi th-ờng, giải phóng mặt bằng (có sự tham gia của đại diện chủ đầu t- và đại diện của những hộ có đất bị thu hồi) có trách nhiệm lập và trình ph-ơng án cụ thể về bồi th-ờng, hỗ trợ và tái định c- trong thời hạn không quá sáu m-ơi (60) ngày, kể từ ngày hoàn thành việc đo đạc, kiểm đếm, xác định nguồn gốc đất đai

Khi đã thực hiện đúng trình tự, thủ tục về thu hồi đất, bồi th-ờng, hỗ trợ, tái định c- theo quy

định mà ng-ời có đất bị thu hồi không bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi th-ờng, giải phóng mặt bằng khi đã quá ba m-ơi (30) ngày, kể từ thời điểm phải bàn giao đất và sau khi đại diện của tổ chức làm nhiệm vụ bồi th-ờng, giải phóng mặt bằng, ủy ban nhân dân và ủy ban Mặt trận tổ quốc cấp xã nơi có đất thu hồi đã vận động thuyết phục nh-ng ng-ời có đất bị thu hồi không chấp hành việc bàn giao đất đã bị thu hồi cho Nhà n-ớc, ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền ra quyết định c-ỡng chế và giao cho ng-ời có đất bị thu hồi

Nh- vậy, thời gian kể từ khi xác định và công bố chủ tr-ơng thu hồi đất đến khi ph-ơng án bồi th-ờng, hỗ trợ, bố trí tái định c- đ-ợc phê duyệt và thời điểm ng-ời bị thu hồi đất đ-ợc nhận kinh phí bồi th-ờng là không giống nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố: Khu vực có đất bị thu hồi đã đ-ợc đo

đạc và l-u trữ bản đồ địa chính hay ch-a để đảm bảo tính chính xác và tiến độ kiểm kê; sự thống nhất giữa tổ chức thực hiện việc bồi th-ờng, hỗ trợ và tái định c- và ng-ời bị thu hồi đất về diện tích, chất l-ợng và giá trị của tài sản trên đất, tổng giá trị đ-ợc bồi th-ờng Vì thế, đến khi ng-ời có đất bị thu

hồi nhận kinh phí đền bù thì “giá tại thời điểm thu hồi đất” theo quy định pháp luật sẽ không có ý

nghĩa khi thời điểm lập ph-ơng án bồi th-ờng, hỗ trợ và tái định c- và thời điểm nhận tiền trên thực tế

là quá xa, gây bức xúc và khiếu nại, mất ổn định trong cộng đồng dân c-

2.4 Các quy định về bồi th-ờng, hỗ trợ, tái định c- khi thu hồi đất nông nghiệp

2.4.1 Quy định về bồi th-ờng, hỗ trợ khi Nhà n-ớc thu hồi đất nông nghiệp

Trong bối cảnh nền kinh tế n-ớc ta đang ngày càng phát triển, đất đai đã đóng vai trò quan trọng đáng kể, là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá và là t- liệu sản xuất đặc biệt không những trong lĩnh vực nông nghiệp, mà điều đó còn thể hiện ở hầu hết các lĩnh vực sản xuất, tiêu dùng,

kể cả quản lý xã hội Điều này càng có ý nghĩa hơn với một quốc gia có dân số trên 80 triệu ng-ời nh- n-ớc ta hiện nay Chính vì thế, một khi quyền lợi của ng-ời sử dụng đất ch-a đ-ợc đáp ứng nguyện vọng khi bị thu hồi đất, thì việc khiếu nại, thậm chí khiếu nại kéo dài là điều không thể tránh khỏi, mặc dù Nhà n-ớc đã nhiều lần bổ sung, thay đổi các quy định có liên quan đến việc bồi th-ờng khi nhà n-ớc thu hồi đất

Về nguyên tắc, ng-ời bị thu hồi loại đất nào thì đ-ợc bồi th-ờng bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất bồi th-ờng bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm

có quyết định thu hồi

Đối với ng-ời bị thu hồi đất nông nghiệp mà không còn đất trực tiếp sản xuất thì ngoài việc bồi th-ờng bằng tiền, ng-ời bị thu hồi còn đ-ợc Nhà n-ớc hỗ trợ để ổn định đời sống, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, bố trí việc làm mới

Khi nhà n-ớc thu hồi đất nông nghiệp, chủ sử dụng đất đ-ợc hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất,

hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tạo việc làm

2.4.2 Quy định về tái định c- khi Nhà n-ớc thu hồi đất nông nghiệp

Tái định c- cho ng-ời bị Nhà n-ớc thu hồi đất là vấn đề quan trọng, không chỉ bảo đảm quyền lợi cho ng-ời dân bị thu hồi đất mà còn là một trong những yếu tố ảnh h-ởng lớn đến tiến

độ giải phóng mặt bằng, bố trí lại dân c- sau khi thu hồi đất, ổn định chính trị xã hội, đặc biệt đối với nông dân Trong thời gian qua, chính sách tái định c- đã đ-ợc các cấp chính quyền quan tâm, chỉ đạo thực hiện đầu t- xây dựng các khu tái định c-, áp dụng nhiều ph-ơng thức trong việc thực hiện tạo lập quỹ nhà đất để phục vụ tái định c- và thực hiện các biện pháp để hỗ trợ sản xuất và

đời sống sau khi tái định c-

2.5 Quy định về mức giá áp dụng để bồi th-ờng khi Nhà n-ớc thu hồi đất nông nghiệp

Giá đất để tính bồi th-ờng khi nhà n-ớc thu hồi đất là căn cứ để giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà n-ớc, ng-ời bị thu hồi đất và nhà đầu t-, nên đây là vấn đề phức tạp nhất trong thực tiễn

áp dụng và cũng là nguyên nhân dẫn đến việc khiếu kiện nhiều nhất, chiếm đến 70% trong các tr-ờng hợp khiếu kiện liên quan đến bồi th-ờng, hỗ trợ, tái định c- Các quy định về giá đất đ-ợc Nghị định 197/2004/NĐ-CP đề cập, cụ thể nh- sau:

Giá đất để tính bồi th-ờng là giá đất theo mục đích đang sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất của ủy ban nhân dân cấp tỉnh công bố theo quy định của Chính phủ; không bồi th-ờng theo giá đất sẽ đ-ợc chuyển mục đích sử dụng

Theo Nghị định này, pháp luật không thừa nhận việc bồi th-ờng theo giá đất hình thành trên thị tr-ờng mà áp dụng giá đất do Nhà n-ớc xác định theo Nghị định số 87/NĐ-CP ngày 17/8/1994 quy định về khung giá các loại đất chậm đ-ợc sửa đổi, bổ sung nên luôn thấp hơn nhiều lần giá đất hình thành thực tế trên thị tr-ờng Do vậy, giá đất này không đ-ợc ng-ời dân chấp nhận khi xây dựng ph-ơng án bồi th-ờng thiệt hại và trên thực tế ít có địa ph-ơng áp dụng

Để giải quyết căn bản sự bất cập giữa giá đất do Nhà n-ớc xác định với giá đất hình thành thực tế trên thị tr-ờng, làm cơ sở để đảm bảo tính khả thi của việc bồi th-ờng thiệt hại khi nhà n-ớc thu hồi đất, tại điều 56, Luật Đất đai năm 2003 quy định: việc định giá đất của Nhà n-ớc phải bảo

đảm nguyên tắc sát với giá chuyển nh-ợng quyền sử dụng đất thực tế trên thị tr-ờng trong điều kiện bình th-ờng; khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nh-ợng quyền sử dụng đất thực tế trên thị tr-ờng thì phải điều chỉnh cho phù hợp Giá đất do ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung -ơng quy định đ-ợc công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm đ-ợc sử dụng làm căn cứ để tính bồi th-ờng khi Nhà n-ớc thu hồi đất

Theo Điều 56- Luật Đất đai năm 2003, việc định giá đất do cơ quan nhà n-ớc thực hiện, chính vì vậy nên nhiều khi không khách quan, giá đất thấp hơn nhiều so với giá thị tr-ờng, gây thiệt thòi cho ng-ời dân bị thu hồi đất

Ch-ơng 3 Thực tiễn thi hành pháp luật

về thu hồi đất nông nghiệp và một số kiến nghị 3.1 Khái quát tình hình thu hồi đất nông nghiệp trong thời gian gần đây

Theo báo cáo kết quả tổng kiểm kê đất năm 2000 của Tổng cục Địa chính, diện tích đất nông nghiệp n-ớc ta là 9.345.000 ha, chiếm 28,38% tổng diện tích tự nhiên và 40,86% diện tích đã sử dụng vào các mục đích, phân bố ở các vùng nh- sau: trung du và miền núi Bắc Bộ là 1.424.000ha (15,24%), đồng bằng Bắc Bộ 739.000 (7,9%), Bắc Trung Bộ 725.000ha (7,76%), Duyên hải Nam

Trung Bộ 807.000 ha( 8,64%), Tây Nguyên 1.234.000 ha (13,2%), Đông Nam Bộ 1.446.000 ha

(15,48%), đồng bằng sông Cửu Long 2.970.000 ha (32%)

Hiện nay, do yêu cầu công nghiệp hoá, đô thị hoá, Nhà n-ớc cần lấy đi một phần đất nông nghiệp để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị mới và xây dựng kết cấu hạ tầng phục vụ cho phát triển kinh tế chung của đất n-ớc Đó là một yêu cầu khách quan và còn có xu h-ớng phát triển trong t-ơng lai Tuy nhiên, việc lấy đất nông nghiệp để phát triển các khu công nghiệp, các khu đô thị mới đã làm xuất hiện việc nhiều hộ nông dân không có đất hoặc thiếu đất sản xuất Hậu quả là quỹ đất nông nghiệp bị suy giảm nghiêm trọng

3.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp tại một số địa ph-ơng và tại huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội

3.2.1 Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi th-ờng khi thu hồi đất nông nghiệp

Ngày 25/2/2004, ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội đã ban hành Quyết định số

1060/QĐ-UB thu hồi 1.009.086m2

đất tại ph-ờng Định Công và Đại Kim, quận Hoàng Mai do ủy ban nhân dân các ph-ờng đang quản lý, các hộ dân sử dụng để sản xuất nông nghiệp và làm một phần nhà

ở tạm giao cho Công ty kinh doanh và phát triển nhà Hà Nội để điều tra và lập ph-ơng án giải phóng mặt bằng chuẩn bị đầu t- xây dựng khu đô thị mới Đại Kim - Định Công mở rộng phía Bắc và Tây Bắc Theo Quyết định 18/QĐ-UB ngày 29/9/2008 của ủy ban nhân dân Thành phố

Hà Nội, các hộ dân đ-ợc bồi th-ờng bằng cách đ-ợc mua nhà chung c- với giá từ 8-10 triệu

đồng/m2

Khó khăn lớn của ng-ời dân là lấy đâu ra những số tiền lớn nh- vậy để mua nhà và nếu mua đ-ợc nhà thì biết lấy gì để sinh sống?

3.2.2 Những dự án đã thu hồi đất nh-ng không đ-ợc triển khai thực hiện

Vấn đề cần phải đề cập là các dự án “treo”, đã thu hồi đất nh-ng ruộng bị bỏ hoang hoá không

xây dựng, trong khi nông dân không biết làm gì là một thực trạng hiện nay gây ra nhiều bức xúc cho ng-ời nông dân Tình trạng những dự án quá 12 tháng ch-a đ-ợc đ-a vào sử dụng hoặc sử dụng đất chậm tiến độ đang là một vấn đề phổ biến ở nhiều địa ph-ơng trên cả n-ớc Nhất là các dự án sân golf

hiện nay đã thu hồi đất nh-ng vẫn chỉ là dự án “treo”, bỏ hoang hoá đất nông nghiệp nhiều năm nay

trong khi nhân dân không có đất làm ruộng khiến nhân dân rất bất bình

Theo kết quả rà soát của các liên ngành thành phố Hà Nội cho thấy, số dự án chậm triển khai

(dự án “treo”) trên địa bàn còn tới 306 dự án Trong đó, phần lớn (286 dự án) thuộc diện ch-a

hoàn thành công tác giải phóng mặt bằng

3.2.3 Thực tiễn áp dụng quy định về mức giá bồi th-ờng khi thu hồi đất nông nghiệp

Giá đất để đền bù, hỗ trợ khi nhà n-ớc thu hồi đất cũng đang là một trong những vấn đề khiến ng-ời dân bất hợp tác trong quá trình thực hiện việc nhận tiền bồi th-ờng để giao đất bị thu hồi

Mặc dù, giá áp dụng đ-ợc h-ớng dẫn khá rõ ràng nh-ng trên thực tế vẫn xảy ra những vấn đề khiếu nại về việc bồi th-ờng diện tích đất do trên thực tế, ng-ời nông dân sử dụng diện tích lớn hơn so với diện tích đất đ-ợc ghi trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nh-ng chỉ đ-ợc bồi th-ờng hỗ trợ đối với diện tích đất theo nh- giấy chứng nhận và phần đất không có trong giấy chứng nhận nếu có trồng cây cối hoa màu thì chỉ đ-ợc bồi th-ờng đối với số cây cối hoa màu trên

đất Đây cũng là một trong những vấn đề gây bức xúc, khiếu nại của ng-ời dân khi nhận tiền bồi th-ờng, hỗ trợ đối với đất nông nghiệp bị thu hồi Đơn cử nh- việc thu hồi đất nông nghiệp thực hiện dự án xây dựng khu nhà ở Ngô Thì Nhậm tại ph-ờng La Khê, quận Hà Đông đến nay còn