thuỷ lợi trên địa bàn tỉnh Cao Bằng
3.4.1. Các giải pháp trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư
1. Nhóm các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của công tác QLCL của cơ quan QLNN và của CĐT
Giải pháp 1: Nâng cao chất lượng công tác CBĐT thông qua việc xây dựng và ban hành các quy trình, quy định, tăng cường kiểm soát hoạt động tư vấn
a. Ban hành quy định và hướng dẫn quy trình CBĐT các dự án thủy lợi phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương
Sở Nông nghiệp và PTNT Cao Bằng (với chức năng QLNN) cần nghiên cứu, xem xét, xin ý kiến cấp trên để xây dựng và ban hành quy trình CBĐT cho các dự án ĐTXD trong lĩnh vực thủy lợi làm cơ sở để các CĐT áp dụng thực hiện phù hợp với điều kiện cụ thể của Cao Bằng, nhằm mục đích kiểm soát và nâng cao chất lượng ngay từ bước đầu tiên thực hiện dự án.
b. Thực hiện nghiêm túc các quy định về điều kiện năng lực CĐT
Các đơn vị được giao làm CĐT phải đảm bảo đủ điều kiện, đủ năng lực chuyên môn phù hợp với đặc điểm, tính chất, quy mô dự án. Đối với các dự án ĐTXDCT thủy lợi bắt buộc CĐT phải có đủ chuyên gia thủy lợi thamgia phù hợp với nội dung quy mô đầu tư và quy định rõ chức năng nhiệm vụ của từng người.
Tránh tình trạng rất nhiều đơn vị được giao làm CĐT dự án thủy lợi mà không có kỹ sư chuyên môn phù hợp như hiện nay, dẫn đến sự phụ thuộc vào tư vấn thiết kế, từ đó không kiểm soát được chất lượng dự án, ngăn ngừa tình trạng cục bộ theo ngành, theo địa phương, tranh nhau làm CĐT.
c. Ban hành quy trình chuẩn mực cho công tác thẩm định và phê duyệt dự án
Quy trình chuẩn mực cho công tác thẩm định và phê duyệt dự án để rút ngắn thời gian, tránh thiếu sót và tạo căn cứ cho CĐT xác định mục tiêu khi lập dự án. Trong quá trình thẩm định, do có nhiều dự án thủy lợi với quy mô, mục tiêu, tính chất khác nhau, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, nhiều tiêu chí cần được xem xét nên thời gian kéo dài, rất dễ nhầm lẫn và sẽ tạo ra sự thiếu minh bạch. Để tránh tình trạng đó, đơn vị chủ trì thẩm định dự án (sở Kế hoạch và Đầu tư) cần xây dựng chuẩn mực rõ ràng, chi tiết cho công tác thẩm định và phê duyệt dự án. Có thể xây dựng và ban hành một quy trình chung cho các dự án ĐTXD và có một số quy định riêng cho từng loại công trình chuyên ngành.
d. Tăng cường kiểm soát chất lượng hoạt động tư vấn khảo sát thiết kế của cơ quan QLNN
Hiện nay tình trạng các công ty tư vấn khảo sát thiết kế xuất hiện tràn lan như nấm mọc sau mưa, cùng với sự quản lý yếu kém, lỏng lẻo của các sở, ngành làm cho hoạt động tư vấn trở nên méo mó, tình trạng doanh nghiệp làm không đúng chức năng, vượt quá năng lực; cá nhân hành nghề không phù hợp chuyên môn vẫn còn phổ biến, tạo ra các sản phẩm kém chất lượng (thường là các doanh nghiệp tư vấn sân sau), dẫn đến làm thui chột năng lực cá nhân, giảm động lực thúc đẩy, phát triển các đơn vị tư vấn có tâm huyết với nghề.
Do vậy các cơ quan QLNN (thanh tra chuyên ngành, thanh tra nhà nước) cần tăng cường các biện pháp kiểm tra, kiểm soát, xử phạt. Yêu cầu các đơn vị này phải có đủ năng lực theo quy định và chỉ được phép hoạt động tư vấn trong phạm vi theo năng lực phù hợp với loại, cấp công trình và chuyên môn thiết kế. Cá nhân hoạt động tư vấn ở các chức danh phải có chứng chỉ hành nghề và chịu trách nhiệm pháp lý trước kết quả khảo sát và thiết kế. Các tổ chức tư vấn cần ưu tiên tăng cường năng lực cho đơn vị về thiết bị, máy móc, phần mềm, phương tiện khảo sát và đào tạo năng lực cán bộ, chú trọng đào tạo các cán bộ đảm đương cương vị chủ nhiệm,
chủ trì lập dự án, khảo sát và thiết kế. Khuyến khích phát triển các tổ chức tư vấn lớn, có kinh nghiệm và có hệ thốngQLCL nội bộ thực hiện theo mô hình ISO.
Giải pháp 2: Nâng cao năng lực quản lý dự án của các chủ đầu tư
Hiện nay có rất nhiều cơ quan được giao làm CĐT dự án thủy lợi: sở Nông nghiệp và PTNT, sở Ngoại vụ, các UBND huyện, UBND xã,... do vậy việc nâng cao năng lực quản lý dự án, năng lực QLCL dự án của CĐT là vấn đề cần thiết và quan trọng để đảm bảo công tác thủy lợi phát triển đúng định hướng.
Một số biện pháp nâng cao năng lực quản lý dự án của các CĐT như sau:
a.Tăng cường tuyên truyền, tập huấn, bồi dưỡng kiến thức; xử phạt nghiêm minh các CĐT vi phạm các quy định về quản lý dự án ĐTXDCT
Cần tăng cường công tác tuyên truyền, tập huấn, bồi dưỡng kiến thức về quản lý dự án ĐTXD nói chung, quản lý dự án ĐTXDCT thủy lợi nói riêng để các CĐTnhận thức rõ hơn vai trò, trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền hạn của mình trong vấn đề QLCL theo quy định của pháp luật. Đặc biệt đối tượng là CĐT cấp xã.
Sở Xây dựng, sở Nông nghiệp và PTNT hướng dẫn cụ thể, chi tiết hóa một số nội dung trong các Nghị định, Thông tư của bộ Xây dựng, bộ Nông nghiệp và PTNT cho phù hợp với đặc điểm ĐTXD các CTTL của tỉnh.
Mặt khác, hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chức năng cần đẩy mạnh hơn nữa, đặc biệt là đối với các CĐT, nhằm tăng cường hiểu biết và ý thức trách nhiệm trong công việc, với những vi phạm lớn có thể chuyển sang cơ quan điều tra để xử lý hình sự (nếu có chế tài). Có như vậy mới ngăn ngừa, răn đe, tạo sự nghiêm minh trong HĐXD, tránh tình trạng nhiều cơ quan, tổ chức dù không có chuyên môn nhưng chỉ thích làm CĐT (vì đương nhiên sẽ có hoa hồng) mà không hiểu rõ, không quan tâm đến trách nhiệm công việc của mình, hạn chế tình trạng sử dụng tiền Nhà nước bừa bãi như thời gian vừa qua.
b.Nâng cao trách nhiệm của CĐT trong lập dự án
Để tránh tình trạng phải điều chỉnh nhiều lần khi trình thẩm định phê duyệt làm cho dự án chậm được triển khai, gây khó khăn cho đơn vị thẩm định thì trách nhiệm của CĐT cần phải được xác định rõ ràng. Đối với những sai sót nhỏ, đơn vị thẩm định sẽ tổng hợp và gửi cho đơn vị cấp trên trực tiếp quản lý CĐT để nhắc nhở và đánh giá năng lực quản lý. Đối với những sai phạm lớn, đơn vị thẩm định trình lên
đơn vị phê duyệt chủ trương đầu tư để rút lại chủ trương đầu tư và chuyển nguồn vốn cho dự án khác.
c. Đổi mới, cải tiến quy trình QLCL của các chủ đầu tư
Đổi mới, cải tiến quy trình QLCL của các CĐT được thực hiện thông qua các công việc sau:
- Thành lập bộ phận CBĐT dự án: Sau khi có chủ trương đầu tư, cơ quan được giao làm CĐT cần thành lập bộ phận CBĐT cho dự án. Trong đó có quy định chức năng, nhiệm vụ của bộ phận này và phân công công việc cụ thể của từng cá nhân tham gia, đồng thời công bố thông tin cho các chủ thể liên quan được biết. Nhằm mục đích tạo sự chủ động trong việc triển khai CBĐT dự án, tránh tình trạng công việc phát sinh đến đâu mới tìm người giải quyết đến đó, hoặc tình trạng phân công công việc không rõ ràng, thiếu minh bạch, chồng chéo, trùng lặp; hạn chế kiêm nhiệm và kiểm soát tốt công việc để tránh quá tải.
- Xác định và lập nhiệm vụ cho dự án: Bộ phận CBĐT có trách nhiệm thực hiện việc kiểm soát xác định các mục tiêu, nhiệm vụ, quy mô đầu tư của dự án phù hợp về kinh tế và kỹ thuật, phù hợp theo quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, định hướng phát triển của địa phương nơi xây dựng: Điều này đòi hỏi CĐT cần bố trí cán bộ chuyên trách phù hợp, có tầm nhìn chiến lược và hiểu biết về quản lý, đầu tư dự án; hiểu biết về đặc điểm tự nhiên (địa hình, địa chất, thủy văn), tình hình dân sinh, dân trí, xã hội nơi dự kiến xây dựng và các khu vực có liên quan.
Đối với các dự án thủy lợi có quy mô vừa, dự án có kỹ thuật phức tạp (các hồ chứa, trạm bơm),... CĐT nên thuê tư vấn lập nhiệm vụ cho dự án, đồng thời kiểm soát việc lập nhiệm vụ dự án đúng với chủ trương đầu tư, bám sát theo định hướng, kế hoạch phát triển của ngành thủy lợi và các ngành có liên quan. Các CTTL có quy mô nhỏ, độc lập (như phai dâng, đập dâng , tuyến kênh tưới nhỏ), các CĐT có thể giao bộ phận CBĐT lập nhiệm vụ công trình.
- Phê duyệt nhiệm vụ dự án: Theo quy định thì CĐT tự tổ chức thẩm định và phê duyệt nhiệm vụ dự án, tuy nhiên trước khi phê duyệt CĐT cần kiểm tra, xác định lại mục tiêu, nhiệm vụ, đánh giá khả năng về vốn, tính khả thi của dự án, nếu cần có thể thuê tư vấn thẩm định nhiệm vụ trước khi phê duyệt. Hạn chế tình trạng bị coi là một hoạt động mang tính thủ tục như hiện nay.
- Tổ chức lập dự án: Quá trình lập dự án CĐT cần có quy định chế độ báo cáo định kỳ và thực hiện kiểm tra, kiểm soát hoạt động lập dự án của các đơn vị tư vấn, phối hợp tham gia điều chỉnh và xử lý kịp thời những bất cập nhằm đảm bảo dự án đạt chất lượng, tiến độ, hiệu quả và có tính khả thi cao, tạo thuận lợi cho giai đoạn thực hiện đầu tư.
- Rà soát, bổ sung thêm các tiêu chí trong lập dự án đầu tư đối với các loại hình CTTL để đảm bảo chất lượng, hiệu quả cao khi thực hiện, đặc biệt là đối với các dự án sử dụng nguồn vốn vay của nước ngoài. Các tiêu chí cần bổ sung (hiện nay đang ít được quan tâm) gồm:
+ Phân tích ảnh hưởng của môi trường của dự án đến thành công của dự án. Môi trường của dự án bao gồm môi trường địa lý tự nhiên, môi trường kinh tế, môi trường xã hội, môi trường pháp lý, môi trường tổ chức, môi trường công nghệ,…của dự án ở hiện tại và tương lai.
+ Phân tích ảnh hưởng của các bên liên quan đến thành công của dự án. Phân tích mục đích, kỳ vọng cũng như ảnh hưởng của họ đối với dự án, các tác động mà họ có thể thực hiện cho dự án.
+ Phân tích rủi ro của dự án bao gồm các dự kiến rủi ro có thể xảy ra, ước tính tần suất có thể xảy ra rủi ro, đánh giá tác động của rủi ro đến dự án, đề xuất các biện pháp có thể thực hiện để giảm rủi ro.
Giải pháp 3: Lựa chọn CĐT, tư vấn lập dự án và mô hình quản lý dự án phù hợp
Trong QLCL dự án ĐTXD thì vai trò của CĐT là quan trọng và toàn diện nhất. Vì vậy, vấn đề lựa chọn CĐT cần được xem xét, cân nhắc khi quyết định chủ trương đầu tư, nên hạn chế tình trạng cơ quan quản lý hành chính nhà nước làm CĐT như hiện nay.
a. Đề xuất về việc lựa chọn chủ đầu tư
Đối với các dự án tưới quy mô lớn, yêu cầu phải có cơ quan quản lý khai thác, vận hành sau đầu tư thì nên giao cho Công ty TNHH MTV Thủy nông Cao Bằng làm CĐT, cùng với việc tự nâng cao năng lực làm CĐT và sự kiểm soát của các cơ quan QLNN sẽ hạn chế được tình trạng một số công trình xuống cấp nhanh chóng như hiện nay (xem Bảng 2.1 chương 2). Vì nếu thực hiện như vậy sẽ xác định được CĐT thật sự và gắn liền được trách nhiệm của hoạt động ĐTXD với hoạt
động quản lý vận hành và khai thác sau đầu tư nên chất lượng quản lý xây dựng cũng sẽ tốt hơn, sát với thực tế sử dụng hơn. Tránh tình trạng công trình bị xuống cấp, hư hỏng mà không xác định rõ nguyên nhân. Các dự án sử dụng vốn vay thì các đối tác hay bên cho vay làm việc trực tiếp cũng sẽ thuận lợi hơn, sở Nông nghiệp và PTNT sẽ kiểm soát chất lượng dự án thông qua chức năng QLNN.
Các công trình tưới có quy mô nhỏ, vốn đầu tư không lớn (dưới 10 tỷ đồng) có thể giao cho cấp huyện làm CĐT, tuy nhiên cần xem xét cụ thể và có quy định riêng trước khi giao nhiệm vụ (vì hiện nay trên địa bàn tỉnh Cao Bằng một số huyện chưa có kỹ sư thủy lợi), hạn chế giao cho xã làm CĐT đại trà như hiện nay vì năng lực cấp xã nhìn chung còn rất yếu kém, hầu như không kiểm soát được hoạt động của các bên tham gia.
Đối với các dự án phòng chống lũ lụt, giảm nhẹ thiên tai (dự án kè chống xói lở, kè biên giới,...) có yêu cầu kỹ thuật phức tạp giao cho Ban QLDA ĐTXD sở Nông nghiệp và PTNT Cao Bằng làm CĐT nhưng cần có sự tham gia, sự phối hợp của cơ quan quản lý biên giới, địa phương hưởng lợi, của đơn vị quản lý sau đầu tư trong quá trình thực hiện đầu tư dự án.
Thực hiện việc kiện toàn cơ cấu tổ chức và nhân sự Ban QLDA ĐTXD sở Nông nghiệp và PTNT Cao Bằng hiện nay (là đơn vị đang quản lý hầu hết các dự án thủy lợi lớn của tỉnh) hướng đến mục tiêu chuyển đổi thành dạng một công ty hoạt động theo Luật Doanh nghiệp và được giao làm CĐT các dự án thủy lợi, điều này sẽ minh bạch chức năng QLNN và chức năng CĐT của sở Nông nghiệp và PTNT Cao Bằng, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả đầu tư, khắc phục những bất cập, lấn cấn trong tình trạng QLNN và quản lý đầu tư sản xuất như hiện nay.
b. Đề xuất về việc lựa chọn đơn vị lập dự án
Ngoài các tiêu chí chung theo quy định của pháp luật, với đặc điểm các dự án ĐTXDCT thủy lợi của tỉnh chỉ là dạng vừa và nhỏ, thường ở vùng sâu, vùng xa, CĐT nên lựa chọn đơn vị tư vấn lập dự án có kinh nghiệm, hoạt động lâu năm trên địa bàn, am hiểu đặc điểm, tính chất CTTL của địa phương; có văn phòng thường trực, trụ sở tại chỗ để thuận lợi, nhanh chóng trong việc giao dịch, trao đổi, xử lý thông tin.
Mô hình quản lý dự án có liên hệ chặt chẽ với chất lượng, hiệu quả công tác QLCL công trình và có tác động qua lại lẫn nhau. Thực tế hiện nay các dự án thủy lợi của tỉnh Cao Bằng đều áp dụng mô hình CĐT trực tiếp quản lý dự án: CĐT trực tiếp ký hợp đồng với các công ty tư vấn khảo sát và thiết kế; CĐT tổ chức đầu thầu, chọn thầu và trực tiếp ký hợp đồng với các nhà thầu xây dựng, lắp đặt hay cung ứng thiết bị để thực hiện dự án cho CĐT, một số dự án có thuê tư vấn giám sát thi công.
Trong thực tế thì các dự án ĐTXDCT thủy lợi của tỉnh rất đa dạng, thường gắn với các mục tiêu, chương trình khác nhau, đặc biệt là các công trình nhỏ lẻ, cấp xã, xóm (có kết hợp cả thủy lợi, nước sạch, nông nghiệp,...) do vậy cần đa dạng và cải tiến các mô hình quản lý dự án phù hợp với thực tiễn, với nhu cầu sản xuất để nâng cao chất lượng và hiệu quả đầu tư.
Theo xu thế phát triển, đối với các dự án thủy lợi có quy mô vừa và lớn, đa mục tiêu, kỹ thuật phức tạp thì hình thức CĐT thuê tư vấn quản lý dự án cần được áp dụng rộng rãi vì mô hình quản lý này mang lại nhiều lợi ích về chất lượng và hiệu quả đầu tư, do công tác quản lý dự án được thực hiện theo hướng chuyên môn hóa gắn với trách nhiệm trong công việc, khắc phục tình trạng kiêm nhiệm hoặc tạm thời không hiệu quả như hiện nay.
2. Nhóm giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của công tác QLCL khảo sát,