Đổi mới việc lập và phân bổ dự toán chi ngân sách

7. Kết cấu Luận văn

3.2.5.1. Đổi mới việc lập và phân bổ dự toán chi ngân sách

Hiện nay việc lập và phân bổ dự toán chi NSNN trong khi vẫn sử dụng hệ thống định mức phân bổ làm căn cứ để xác định nhu cầu ngân sách cho các đơn vị trực thuộc thì để có thể tập trung ngân sách cho các ưu tiên phát triển hạ tầng GTVT của tỉnh cần phải điều chỉnh lại các mức ngân sách phân bổ. Các lĩnh vực thuộc ưu tiên của giai đoạn này cần phải nhận được nhiều ngân sách hơn, ngược lại các lĩnh vực không thuộc đối tượng ưu tiên của giai đoạn này chỉ nên duy trì ở mức cũ, hoặc tăng ít hơn so với mức tăng chi chung của các lĩnh vực. Khi có biến động tăng nguồn thu, thì cần phải xem xét tăng ngân sách phân bổ cho các lĩnh vực ưu tiên trước các lĩnh vực khác. Ngược lại, khi có biến động giảm nguồn thu, thì phải xem xét, điều chỉnh giảm ngân sách phân bổ cho các lĩnh vực không thuộc đối tượng ưu tiên trước. Cần phải đảm bảo sự thống nhất giữa ưu tiên phân bổ ngân sách với ưu tiên phát triển hoạt động giao thông vận tải của tỉnh và đảm bảo sự nhất quán trong phân bổ ngân sách giữa các năm.

Khi phân bổ và quản lý ngân sách vẫn theo một số hạng mục chi, chế độ, định mức chi, thì để hạn chế việc lạm dụng, sử dụng ngân sách bừa bãi cần phải ban hành đầy đủ các chính sách, chế độ chi tiêu. Tuy nhiên, vấn đề kiểm tra, giám sát thường cũng không dễ dàng, vì vậy, cần tăng cường sự tham gia trực tiếp của người dân. Thực tiễn cho thấy rằng, đối với các công trình, dự án có sự đóng góp của dân, có sự tham gia trực tiếp của dân thì hiệu quả của dự án thường cao hơn. Đối với các công trình, dự án khác, cũng cần

tăng cường sự giám sát của dân. Tuy nhiên, để dân có thể tham gia giám sát được cần phải công khai, minh bạch, tăng cường dân chủ ở cơ sở.

Cần đơn giản hoá và thay đổi vai trò của hệ thống các định mức chi tiêu. Hệ thống định mức chi tiêu cần mang tính định hướng (hướng dẫn), để cho những người sử dụng ngân sách có thể tự quyết định trong chi tiêu, miễn là đạt được hiệu quả, hiệu lực trong phân bổ và sử dụng nguồn lực, không vi phạm tính kỷ luật tài chính tổng thể. Theo đó, cần xây dựng các chỉ tiêu về hiệu quả, công bằng, tính tương hợp trong những giới hạn nguồn lực có thể đáp ứng.

Phân định rõ nội dung và phạm vi chi NSNN, tập trung nguồn lực thực hiện những nhiệm vụ khu vực tư nhân không thể hoặc ít có động lực tham gia. Ngay cả đối với việc xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, đối với một số khâu, một số công đoạn, có thể xem xét, tạo cơ chế cho khu vực tư nhân tham gia dưới các hình thức PPP (quan hệ đối tác tư nhân - Nhà nước); triệt để xóa bao cấp trực tiếp và hạn chế bao cấp gián tiếp từ NSNN; cơ cấu lại chi NSNN với cải cách hành chính cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan công quyền địa phương. Đồng thời, hệ thống định mức chi tiêu cũng cần được xây dựng dựa trên nguồn lực tài chính toàn diện, không phân biệt nguồn trong ngân sách và ngoài ngân sách…

- Cần thay đổi định mức chi hành chính trong việc phân phối nguồn lực tài chính giữa các khu vực hành chính sự nghiệp. Định mức chi hành chính cần được chi tiết hoá hơn để tăng thêm giá trị thực tiễn trong quá trình lập ngân sách. Theo đó, định mức chi hành chính không chỉ bao gồm “lương và tiền công” và các khoản chi “vận hành và bảo dưỡng” mà nên gồm:

+ Về khoản mục tiền lương, cần xem xét dựa vào 2 định mức chung, đó là xu hướng phát triển số lượng công chức và chính sách việc làm.

+ Các khoản chi thường xuyên khác, việc xác định các định mức phân bổ cần căn cứ vào các tiêu thức sau:

Các khoản chi tiêu liên quan đến trụ sở hành chính và trụ sở đi thuê; Các khoản chi mua sắm trang thiết bị và đồ dùng;

Các khoản chi thuộc về nghiệp vụ văn phòng;

Các khoản chi khác liên quan đến hoạt động thường xuyên của đơn vị (nghiên cứu khoa học, đào tạo…)

- Về định mức phân bổ và chuyển giao nguồn lực tài chính giữa trung ương và sở cần căn cứ vào các tiêu thức:

Hiệu quả kinh tế cần đủ lớn để đạt hiệu quả kinh tế theo quy mô và đủ nhỏ để không làm mất hiệu quả kinh tế. Đồng thời, sẵn sàng cung cấp các dịch vụ thay thế có giá cả và chất lượng chấp nhận được và điều chỉnh chính sách giá đối với các dịch vụ khi cần thiết.

+ Công bằng về tài chính

Đủ lớn để có thể tạo ra lợi ích trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ hoặc có thể bù đắp cho các khu vực khác khi có những yếu tố ngoại ứng;

Có đủ tiềm lực tài chính để trang trải cho nhiệm vụ cung cấp dịch vụ và sẵn sàng thực hiện các biện pháp để đạt được sự công bằng về tài khoá giữa các cấp chính quyền trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ.

+ Trách nhiệm về chính trị

Các chức năng, nhiệm vụ phù hợp cần được giao cho các cấp chính quyền: Có trách nhiệm trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có thể dung hoà được các xung đột về lợi ích;

Bao phủ các khu vực địa lý để thực hiện chức năng, nhiệm vụ có hiệu quả;

Khẳng định rõ ràng mục tiêu và phương thức thực thi nhiệm vụ trong việc cung cấp các dịch vụ và định kỳ đánh giá các mục tiêu đã đặt ra dựa trên các tiêu chuẩn thực hiện;

Thúc đẩy sự hợp tác để giảm bớt sự xung đột về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các địa phương;

Có đủ năng lực pháp lý để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ trong khuôn khổ quyền hạn đã định;

Áp dụng cơ chế khoán chi;

Chuyển đổi lập ngân sách đầu vào sang lập ngân sách đầu ra (đánh giá theo kết quả và tác động).

3.2.5.2. Hướng tới lập dự toán ngân sách trung hạn, quản lý ngân sách theo đầu ra

Để quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn NSNN của Sở GTVT tỉnh Phú Thọ, thì không thể tách rời việc thực hiện nhiệm vụ đó với quá trình lập các kế hoạch hoạt động của Sở. Ngân sách nói chung luôn là một tấm gương tài chính phản ánh các lựa chọn kinh tế - xã hội, tương tự như vậy, NSNN của Sở cũng là tấm gương phản ánh hiệu quả hoạt động của chính cơ quan Sở và các đơn vị trực thuộc. Do đó, để quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn ngân sách thì việc phối hợp quy trình lập dự toán ngân sách với với quy lập kế hoạch và quản lý kết quả thực hiện là một việc làm tất yếu để có thể cải thiện được những điểm hạn chế trong quá trình lập, quản lý, sử dụng NSNN của Sở hiện nay.

Vì vậy, những lý do cụ thể dẫn đến sự cần thiết áp dụng phương thức lập dư toán NSNN theo kết quả đầu ra là:

Thứ nhất: Lập dự toán NSNN theo kết quả đầu ra được thực hiện trên cơ sở thừa nhận nguồn lực là hạn chế và không thể tăng lên trong thời kỳ trung hạn, đây cũng chính là thực trạng của ngân sách nhà nước ta hiện nay. Do vậy, cần tập trung vào việc đạt được các kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có.

Thứ hai: Lập dự toán NSNN theo kết quả đầu ra yêu cầu dự toán nguồn lực ngân sách phải có tính bao quát, tập trung, nghĩa là phải phản ánh mọi khoản thu hợp pháp vào dự toán ngân sách để có thể kiểm soát được nguồn thu, nhờ vậy, việc hoạch định chi tiêu không bị lệch lạc, hạn chế được tham nhũng, thất thoát, lãng phí.

Thứ ba: Lập dự toán NSNN theo kết quả đầu ra chú trọng tới việc xác định và đánh giá hiệu quả hoạt động của các đơn vị trược thuộc Sở trong việc hoàn thành các mục tiêu đề ra, hiệu quả trong sử dụng nguồn lực. Ở Việt Nam hiện nay, tính hiệu quả đang là vấn đề bức xúc và được nhiều người quan tâm.

Thứ tư: Lập dự toán NSNN theo kết quả đầu ra là kế hoạch cuốn chiếu cho tất cả các cơ quan, đơn vị trong nhiều năm, trong đó phải tính đến cả các khoản trong và ngoài ngân sách. Nó được xây dựng trên cơ sở tiếp tục thực hiện những chính sách hiện hành và các chính sách cam kết thực hiện trong tương lai. Khắc phục tình trạng dự toán NSNN được lập hàng năm tốn thời gian, tiền bạc, và dễ nảy sinh cơ chế “xin cho” như hiện nay.

Thứ năm: Trong dự toán NSNN theo kết quả đầu ra do mọi khoản chi đều phải có mục đích và được đặt trong sự ràng buộc của mức trần nên mọi động thái chi tiêu quá mức đều bị kèm giữ. Vì vậy, nếu dự toán NSNN của Sở được lập theo đầu ra thì sẽ không thể có chuyện chi tiêu vượt định mức, lãng phí.

Thứ sáu: Trong dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra gắn có sự gắn kết chặt chẽ giữa các khoản chi thường xuyên và các khoản chi đầu tư phát triển trong những hoạt động tạo ra các đầu ra. Nên đảm bảo được sự điều hòa giữa các năm ngân sách trong kỳ trung hạn, tránh tình trạng bị động về vốn, đồng thời khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, không đúng định hướng, thiếu căn cứ khoa học của ngân sách nhà nước nói chung và NSNN của Sở trong giai đoạn hiện nay. Nâng cao hiệu quả phân bổ các nguồn lực hiện có.

Thứ bảy: Trong dự toán NSNN theo kết quả đầu ra tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong chi tiêu ngân sách được tôn trọng và nâng cao. Tính minh bạch chi ngân sách có tầm quan trọng trong việc giải trình về việc phân bổ nguồn lực tài chính của Nhà nước và giải trình về chất lượng chi tiêu ngân sách tổng thể. Ngoài ra, tính minh bạch tài chính còn có tầm quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu NSNN của Sở.

Đối với Sở GTVT tỉnh Phú Thọ, từ phương thức quản lý ngân sách theo khoản mục chuyển sang phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra cần tập trung vào việc xây dựng nội dung các khuôn khổ chủ yếu sau đây:

Thứ nhất: Thay đổi quy trình chiến lược lập dự toán ngân sách để thiết lập mối quan hệ giữa đầu ra và đầu vào.

Thứ hai: Thay đổi quy trình lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra. Trong khuôn khổ đó cần gắn kết giữa soạn lập ngân sách với việc thiết lập mục tiêu ưu tiên của chiến lược phát triển; giữa chi đầu tư và chi thường xuyên; các nguồn lực trong quá trình lập dự toán ngân sách; giữa lập dự toán ngân sách với kiểm tra và báo cáo thực hiện; giữa đo lường công việc thực hiện và kết quả đầu ra; giữa hệ thống kế toán trong việc cung cấp thông tin quản lý với hệ thống đo lường thực hiện.

Thứ ba: Thiết lập hệ thống thông tin của phương thức lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra. Khuôn khổ thông tin sẽ củng cố mối quan hệ giữa sự quản lý của cơ quan Nhà nước và chính sách của Chính phủ bằng việc yêu cầu các cơ quan nhà nước chuẩn bị những dữ liệu cần thiết để minh họa mối liên hệ giữa các đầu ra.

Thứ tư: Thay đổi hệ thống báo cáo. Các báo cáo phải chuyển tải được những nội dung chủ yếu: mục tiêu chiến lược, kết quả thực hiện, mối quan hệ tác động giữa các nhân tố đầu vào và đầu ra.

Thứ năm: Cải cách hệ thống luật pháp, đơn giản hóa thủ tục hành chính, thực hiện pháp chế hồi tố để tăng cường trách nhiệm của người quản lý và xử phạt nghiêm minh những vi phạm trong quản lý chi tiêu công.

Tuy nhiên, việc thay đổi này cũng cần tuân thủ theo những nguyên tắc nhất định:

Nguyên tắc 1: Có thể kiểm soát được. Quản lý theo kết quả đầu ra thường hướng tới việc giao quyền chủ động hơn cho các nhà quản lý, các đơn vị trực thuộc nhưng để có được sự chủ động này họ phải chịu trách nhiệm về

đầu ra, kết quả hoạt động của đơn vị mình. Vì vậy, đầu ra thường được xác định cụ thể bởi các cơ quan, phải báo cáo kết quả hoạt động dựa trên những thước đo cụ thể.

Nguyên tắc 2: Toàn diện. Việc xác định đầu ra cần phải xem xét một cách toàn diện trong mọi phạm vi hoạt động của một cơ quan, đơn vị. Việc xác định một cách toàn diện sẽ cho thấy rõ đầy đủ quy mô hoạt động của một cơ quan, đơn vị trực thuộc.

Nguyên tắc 3: Có thể đo lường được. Để đảm bảo trách nhiệm giải trình của đơn vị nhận ngân sách công đoàn, việc xác định kết quả đầu ra phải đưa ra các chuẩn mực rõ ràng về cách thức đánh giá hoạt động của cơ quan đơn vị. Nội dung quan trọng là các thông tin đưa ra phải đầy đủ, chính xác. Để có được đầy đủ thông tin cần xác định một hệ thống thông tin định kỳ và có hệ thống. Những thông tin này giúp cơ quan đơn vị báo cáo về tiến độ thực hiện một cách chính xác, kịp thời, qua đó giúp cho việc so sánh kết quả hoạt động của mình qua các thời kỳ khác nhau. Biện pháp tốt nhất để kiểm tra xem các thông tin có đầy đủ không là xem nó có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng mới không.

Quy trình lập dự toán NSNN tại cơ quan Sở GTVT tỉnh Phú Thọ theo kết quả đầu ra bao gồm những bước cơ bản sau:

Bước một: Định hình khuôn khổ kinh tế vĩ mô trong khoảng 3-5 năm

Điểm mấu chốt của bước này là tiến hành phân tích và dự báo khả năng nguồn lực dựa trên dự báo tăng trưởng kinh tế. Trong quá trình phân tích, cần tập trung gắn kết dự báo kinh tế với mục tiêu chính sách tài khoá.

Gắn kết dự báo kinh tế với mục tiêu chính tài chính: Các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô cần được phân tích trong khuôn khổ chiến lược cho khoảng thời gian từ 3-5 năm: GDP đầu người, tốc độ tăng trưởng GDP, cơ cấu GDP theo ngành, tỷ lệ nợ/GDP, dự trữ ngoại tệ, kim ngạch xuất - nhập khẩu, tỷ lệ lạm phát, cơ cấu thu NSNN, tốc độ tăng thu nội địa, khả năng thu hút vốn đầu tư

nước ngoài… Trên cơ sở này, dự báo diễn biến các nguồn lực tài chính quốc gia từ 3 - 5 năm. Từ sự định hình này thì các đơn vị thụ hưởng NSNN, trong đó có tỉnh Phú Thọ nói chung và Sở GTVT nói riêng mới có căn cứ vĩ mô để tiến hành lập dự toán ngân sách cho mình.

Bước hai: Xây dựng các mức trần sơ bộ 3 - 5 năm

Tiến hành song song từng bước một và bao hàm tiến trình đánh giá các lĩnh vực ưu tiên để xác định chi phí và xây dựng mức trần về phân bổ nguồn lực cho 3 - 5. Sau khi xác định các lĩnh vực ưu tiên, lựa chọn và tính toán chi phí cho các chính sách, chương trình được chấp thuận. Tiếp đến tiến hành cân đối chi phí với nguồn lực sẵn có được dự toán trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô trung hạn từ đó định ra mức trần sơ bộ cho các lĩnh vực ưu tiên.

Bước hai: Xây dựng các mức trần sơ bộ 3 - 5 năm

Tiến hành song song từng bước một và bao hàm tiến trình đánh giá các lĩnh vực ưu tiên để xác định chi phí và xây dựng mức trần về phân bổ nguồn lực cho 3 - 5. Sau khi xác định các lĩnh vực ưu tiên, lựa chọn và tính toán chi phí cho các chính sách, chương trình được chấp thuận. Tiếp đến tiến hành cân đối chi phí với nguồn lực sẵn có được dự toán trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô trung hạn từ đó định ra mức trần sơ bộ cho các lĩnh vực ưu tiên.