7. Kết cấu Luận văn
3.2.5.3. Cải tiến hình thức thanh toán các khoản chi
Hiện tại có hai hình thức cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN là cấp phát bằng lệnh chi tiền và cấp phát theo dự toán. Bộ Tài chính quy định rõ đối tượng sử dụng từng hình thức, tuy nhiên trong quá trình thực hiện, do khâu xây dựng dự toán không tốt nên cơ quan tài chính thường xuyên sử dụng hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền để chi bổ sung dự toán cho các đối tượng lẽ ra phải thực hiện hình thức chi theo dự toán. Trong khi thực hiện
hình thức lệnh chi tiền, cơ quan tài chính ít quan tâm đến tiêu chuẩn, chế độ vì vậy khi xử lý vướng mắc không ít nơi cơ quan tài chính chưa lấy chế độ, chính sách tài chính làm điểm tương đồng mà thường làm đối trọng để gây sức ép, đổ lỗi cho mọi sự chậm trễ hoặc gây khó khăn là từ cơ quan Kho bạc Nhà nước; quan hệ tác động từ hệ thống tài chính lên đơn vị sử dụng ngân sách chưa thật đồng bộ, nhất quán.
-Mặt khác, cơ quan tài chính thường nặng việc phân phối nguồn lực tài chính với nhiệm vụ chi được quy định han là triển khai nghiệp vụ quản lý quỹ ngân sách gắn với chế độ, chính sách và cơ chế kiểm tra, giám sát việc sử dụng công quỹ thông qua nghiệp vụ, biện pháp tài chính. Còn hệ thống Kho bạc Nhà nước thường tiếp cận đầy đủ hơn về chế độ chính sách, nghiệp vụ tài chính nên gắn với cơ chế kiểm tra, kiểm soát khi xuất quỹ. Vì lẽ đó cần thiết phải có sự cải tiến hình thức chi ngân sách hiện nay tại cơ quan Sở và các đơn vị trực thuộc.
+ Đối với hình thức cấp phát, thanh toán bằng lệnh chi tiền
Đối tượng thực hiện chi trả, thanh toán bằng lệnh chi tiền bao gồm: Chi cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, xã hội không có quan hệ thường xuyên với NSNN; chi trả nợ, viện trợ, chi bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới và một số khoản chi khác theo quyết định của thủ trưởng cơ quan tài chính. Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát nội dung, tính chất của từng khoản chi, bảo đảm các điều kiện cấp phát NSNN theo chế độ quy định.
Như vậy, cần nghiêm túc thực hiện không chi bằng lệnh chi tiền đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp thường xuyên thụ hưởng kinh phí ngân sách. Có như vậy mới khắc phục được tình trạng xé rào đối với các khoản chi không có trong dự toán được giao, thực hiện nghiêm minh dự toán đã được Hội đồng nhân dân phê duyệt. Mặt khác chi bằng lệnh chi tiền cơ quan tài chính thường không kiểm tra chặt chẽ tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi tiêu,
thủ tục đấu thầu và các điều kiện khác, đặc biệt là các khoản chi mua sắm ô tô, tài sản cuối năm... nên đơn vị thụ hưởng kinh phí ngân sách dễ vi phạm định mức quy đinh, có trường hợp chi vượt định mức do Chính phủ quy định.
+ Đối với hình thức cấp phát, thanh toán theo dự toán từ Kho bạc Nhà nước
Đối tượng chi trả, thanh toán theo dự toán NSNN từ Kho bạc Nhà nước gồm các khoản chi thường xuyên trong dự toán được giao của các cơ quan, đơn vị sau: Các cơ quan hành chính nhà nước; các đơn vị sự nghiệp các tổ chức chính trị xã hội, chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp được NSNN hỗ trợ kinh phí thường xuyên; các Tổng công ty nhà nước được hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ thường xuyên theo quy định của pháp luật.
Do đối tượng hình thức cấp phát, thanh toán theo dự toán tương đối rộng, số lượng cơ quan, đơn vị giao dịch tại Kho bạc Nhà nước tỉnh và các Kho bạc nhà nước cấp huyện lên tới hàng ngàn tài khoản. Ngoài chế độ chung của nhà nước quy định, mỗi cơ quan, đơn vị lại có những chế độ chi tiêu đặc thù do ngành chủ quản quy định. Trong khi yêu cầu kiểm soát chi quy định Kho bạc Nhà nước phải kiểm soát đến từng khoản chi; kiểm tra mọi khoản chi ngân sách phải tuân thủ đúng tiêu chuẩn, định mức, chế độ; từng khoản chi phải kèm theo hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ. Cơ chế này tạo ra một khối lượng công việc quá lớn đối với hệ thống Kho bạc Nhà nước, nhân viên làm việc quá tải nhưng chất lượng kiểm soát vẫn không đảm bảo kiểm tra được tất cả các loại hồ sơ, chứng từ. Để tháo gỡ tình trạng này nên giao cho Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát chi nhóm mục 3, chi sửa chữa lớn, mua sắm công cụ, tài sản... Do nhóm mục này không thực hiện theo cơ chế tự chủ (không khoán). Còn tất cả các khoản chi thuộc nhóm khác nên để quyền kiểm soát, chịu trách nhiệm thuộc về người chuẩn chi. Người chuẩn chi là chủ thể quyết định các khoản chi, dự trù nhu cầu kinh phí đồng thời chịu trách nhiệm cho ba giai đoạn lập dự toán; chấp hành và quyết toán kinh phí ngân sách cấp.
Theo đó, cũng cần xử lý thật nghiêm đối với các trường hợp người chuẩn chi vi phạm chế độ chi tiêu ngân sách.
Một vấn đề khác cần cải tiến, sửa đổi đối với hình thức cấp phát, thanh toán theo dự toán là nên hủy bỏ quy định "không được trích tài khoản dự toán ngân sách để chuyển vào tài khoản tiền gửi mở tại Kho bạc Nhà nước hoặc ngân hàng". Thực ra quy định này đà có những tác dụng nhất định khi luật ngân sách bắt đầu triển khai thực hiện. Lúc đó dự toán ngân sách của từng cơ quan, đơn vị được giao theo hàng năm, ngân sách được phân phối nhỏ lẻ theo hạn mức tùy theo khả năng bố trí nguồn của cơ quan tài chính. Thông thường cuối năm khi tồn quỹ ngân sách cao, cơ quan tài chính sẽ phân phối hạn mức kinh phí lớn. Nếu cơ quan, đơn vị không chi tiêu kịp thời, đến 31 tháng 12 hàng năm Kho bạc Nhà nước sẽ tự hủy bỏ số hạn mức kinh phí còn lại. Để tránh bị mất kinh phí, các cơ quan, đơn vị buộc phải chi chạy kinh phí bằng cách rút tiền mặt hay rút tài khoản dự toán chuyển vào tài khoản tiền gửi. Việc nghiêm cấm rút tài khoản dự toán chuyển vào tài khoản tiền gửi nhằm ngăn chặn tình trạng trên. Tuy nhiên hiện nay, việc giao dự toán trung hạn với cơ chế tự chủ tài chính, kinh phí cuối năm không sử dụng hết đơn vị được chuyển sang năm sau chi tiếp thì không còn cơ quan, đơn vị nào còn phải chi chạy kinh phí. Với cơ chế tự chủ, kinh phí ngân sách cấp cũng như nguồn thu khác cần hỗ trợ nhau trong các hoạt động. Không nhất thiết phải quy định cứng nhắc nguồn kinh phí thu nhập khác không được tạm sử dụng để chi hộ nguồn bổ sung từ ngân sách. Ngược lại, nguồn từ ngân sách khi đã đự kiến rải đều trong năm thì cũng có thể tạm sử dụng chi hộ cho nguồn thu nhập khác và được trả lại khi cần thiết. Có như vậy đơn vị mới thật sự là tự chủ, hoạt động cung cấp dịch vụ mới mang lại hiệu quả thiết thực.
+ Thực hiện cơ chế cam kết chi
Một thực trạng phát sinh vướng mắc trong nhiều năm qua giữa các cơ quan, đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách với Kho bạc Nhà nước là việc Kho
bạc Nhà nức từ phối cấp phát, thanh toán các khoản chi sai chế độ, đặc biệt là nhóm 3 - mua sắm, sửa chữa, xây dựng và vật tư chuyên ngành. Thông thường khi Kho bạc Nhà nước phát hiện thì "chuyện đã rồi". Cơ quan, đơn vị đã ký hợp đồng, đã nhận hàng nghiệm thu đưa vào sử dụng. Khi bị từ chối thanh toán, các cơ quan, đơn vị thường “cầu cứu” cơ quan chủ quản làm một số thủ tục để hợp thức hoá. Nhưng có những trường hợp không thể hợp thức được và xảy ra khiếu kiện, tranh chấp giữa hai bên mua bán kéo dài nhiều năm không xử lý được. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên do thủ trưởng đơn vị thường bận công tác chuyên môn nên ít quan tâm đến quản lý tài chính hoặc giao phó cho bộ phận tham mưu thực hiện. Khi thực hiện sai nguyên tắc, chế độ, thủ trưởng đơn vị mới quan tâm xử lý. Để khắc phục ngay tình trạng này cần thực hiện một cơ chế phối hợp gọi là “cam kết chi”.
Cơ chế này yêu cầu ghi chép cam kết trên cơ sở dự toán được phân bổ theo từng đơn vị sử dụng ngân sách nhằm đảm bảo dự toán NSNN có đủ để chi tiêu trước khi bắt đầu việc mua sắm và nó làm tăng công nợ phải trả. Ý nghĩa chính của việc cam kết chi là để Kho bạc Nhà nước bố trí nguồn kinh phí và “cân đối nguồn” bảo đảm chi. Tuy nhiên, nhờ quy trình cam kết mà Kho bạc Nhà nước lại có điều kiện để kiểm tra trước khi hợp đồng được thực hiện. Quy trình gồm 4 bước cơ bản:
-Đơn vị sử dụng ngân sách gửi hợp đồng (hoặc bản thảo) và chuẩn bị đầy đủ các thông tin hợp đồng gửi đến Kho bạc Nhà nước để thực hiện tạo cam kết chi trong kỳ.
- Sau khi nhập cam kết chi, Kho bạc Nhà nước sẽ sử dụng chương trình thực hiện việc kiểm tra dự toán của đơn vị đảm bảo còn đủ để thực hiện thanh toán cho hợp đồng; kiểm tra quy trình thủ tục và tiêu chuẩn, định mức.
-Sau khi kiểm tra, nếu dự toán ngân sách còn đủ, các điều kiện phù hợp thì thực hiện phê duyệt cam kết chi trong hệ thống. Kho bạc Nhà nước thực hiện thông báo cho đem vị sử dụng ngân sách.
-Kho bạc Nhà nước tự động giữ dự toán để đảm bảo có đủ ngân sách cho việc thực hiện thanh toán đối với hợp đồng đã được cam kết chi.
Khi thực hiện cơ chế này sẽ có một sổ khác biệt về cơ chế chính sách, quy trình nghiệp vụ so với hiện hành bao gồm:
Thứ nhất, đây là một vấn đề mới, ảnh hưởng đến nhiều đơn vị, đặc biệt sẽ làm tăng khối lượng công việc cho Kho bạc Nhà nước và đơn vị sử dụng ngân sách. Vì vậy, để thực hiện có hiệu quả, phù hợp với chủ trương cải cách hành chính và yêu cầu quản lý đòi hỏi cần:
+ Kho bạc Nhà nước phải hoàn thiện chương trình công nghệ thông tin đảm bảo kết nối trực tiếp với đơn vị qua Internet hoặc thuê bao riêng.
+ Phải cụ thể hoá chủ trương quản lý cam kết chi bằng văn bản pháp lý cụ thể (Thông tư của Bộ Tài chính hoặc Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh) để các đơn vị có liên quan thực hiện.
+ Xác định rõ phạm vi cam kết phù hợp với yêu cầu quản lý và lộ trình thực hiện trong từng giai đoạn nhất định. Cụ thể, trong giai đoạn đầu, có thể chỉ cam kết đối với những khoản chi lớn và có hợp đồng; không thực hiện cam kết chi đối với những khoản nhỏ lẻ.
Thứ hai, về kết nối thông tin: Các đơn vị sử dụng ngân sách phải tham gia vào hệ thống (online); được cung cấp định dạng tập tin chuẩn để đẩy các thông tin về cam kết chi từ hệ thống bên ngoài của đơn vị.
Thứ 3, quản lý nhà cung cấp: Yếu cầu thông tin về nhà cung cấp phải được đăng ký và tạo trên hệ thống trước khi thực hiện cám kết chi và thanh toán. Thông tin về nhà cung cấp sẽ được quản lý tập trung trong hệ thống của Kho bạc Nhà nước cùng với thông tin quản lý thuế nhằm thuận tiện cho việc thanh toán điện tử với hệ thống ngân hàng.
KẾT LUẬN
Quản lý NSNN phải nhằm đảm bảo thực hiện có hiệu quả việc phân bổ ngân sách theo thứ tự ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội. Thực hiện quản lý NSNN trong điều kiện nguồn lực tài chính cho phát triển kinh tế - xã hội còn hạn chế thì vấn đề phân bổ và quản lý có hiệu quả đặt ra yêu cầu phải thực hiện các giải pháp để thúc đẩy quá trình quản lý NSNN phát triển cả về quy mô và chất lượng, trong đó giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN là một vấn đề quan trọng.
Ở nước ta, mặc dù đẩy mạnh cải cách lĩnh vực công nói chung và quản lý NSNN nói riêng với những đóng góp không thể phủ nhận, song đây vẫn là vấn đề khá mới mẻ. Cho đến nay, rất ít công trình nghiên cứu tập trung nào tập trung đánh giá công tác quản lý NSNN ở một cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, cho dù đã có không ít các nghiên cứu đánh giá về quản lý và sử dụng NSNN, đánh giá cơ cấu ngân sách và những đổi mới về quy trình quản lý NSNN nói chung. Nội dung của việc gắn kết kế hoạch, chiến lược với nguồn lực tài chính công mà mục đích cuối cùng là quản lý NSNN cũng chỉ mới được phổ biến ở Việt Nam thông qua một số dự án, điển hình là dự án cải cách quản lý tài chính công do Ngân hàng thế giới tài trợ cho Bộ Tài chính. Tuy nhiên, các nội dung này hoàn toàn mang tính lý thuyết và còn giới hạn ở phạm vi quốc gia.
Trong bối cảnh như vậy, Luận văn đã cố gắng tổng quát một cách có hệ thống nội hàm của quản lý NSNN nói chung và áp dụng khung phân tích này vào đánh giá khái quát thực trạng quản lý NSNN của Sở GTVT tỉnh Phú Thọ.
Các nghiên cứu phân tích, đánh giá cho thấy rằng, đã có những tiến bộ nhất định trong việc phân bổ nguồn lực theo các nhu cầu cấp thiết của nền kinh tế ở cả cấp quốc gia và khu vực, song phân bổ ngân sách vẫn dàn trải, ngắn hạn, chưa dựa trên các ưu tiên chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Quản lý việc sử
dụng nguồn vốn nhà nước về cơ bản vẫn tập trung vào xem xét các khoản tài chính công được phân bổ có được sử dụng đúng mục đích hay không? Các khoản chi có đúng chế độ, định mức hay không? Kết quả của việc sử dụng nguồn lực tài chính công như thế nào, được quan tâm đúng mức hay chưa?
Trên cơ sở tổng hợp lý luận và phân tích thực trạng, Luận văn đã đề xuất các nhóm giải pháp để hoàn thiện quản lý NSNN của Sở GTVT tỉnh Phú Thọ. Luận văn đã đề cập đến nhiều nội dung theo đối tượng và phạm vi nghiên cứu, nhưng do hạn chế về thời gian thực hiện Luận văn, một số nội dung chỉ nêu lên theo lô gíc hệ thống, cần thiết phải tiếp tục nghiên cứu để đảm bảo tính đồng bộ nhằm nâng cao hơn nữa tính khả thi trong thực tế.
Những kết quả nghiên cứu của Luận văn là hết sức cần thiết, đáp ứng yêu cầu thực tế hoạt động quản lý và sử dụng NSNN nói chung và của Sở GTVT tỉnh Phú Thọ nói riêng trong thời gian tới, tác giả của Luận văn xin nhận được sự đóng góp của các nhà khoa học, các nhà quản lý, các thầy, cô giáo và đồng nghiệp.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Vũ Đình Ánh (2006), Nâng cao tính tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập,Tạp chí tài chính.
2. Bộ Tài chính (2003), Luật ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thực hiện, Nxb Tài chính.
3. Dương Đăng Chinh (2009), Giáo trình Lý thuyết tài chính, Nxb Tài chính. 4. Phan Huy Đường (2010), Quản lý Nhà nước về kinh tế - Nxb Đại học Quốc
gia Hà Nội;
5. Phan Trường Giang (2004), Quản lý chi tiêu công trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp ở nước ta, Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức quản lý.
6. Nguyễn Thi ̣ Hải Hà (2013), Nhâ ̣n diê ̣n mô ̣t số bất câ ̣p trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước, Tạp chí tài chính.