Luật ĐDSH năm 2008 quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước về đa dạng
sinh học: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đa dạng sinh học. Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về đa dạng sinh học. Bộ, cơ quan ngang bộ trong pha ̣m vi nhiê ̣m vu ̣ , quyền ha ̣n củ a mình thực hiê ̣n quản lý nhà nước về đa da ̣ng sinh ho ̣c theo phân công của Chính phủ. Ủy ban nhân dân các cấp trong pha ̣m vi nhiê ̣m vu ̣ , quyền ha ̣n của mình thực hiê ̣n quản lý nhà nước về đa da ̣ng sinh học theo phân cấp của Chính phủ. [30, Điều 6]
Tuy nhiên trên thực tế hiện nay đang có sự chồng chéo chức năng nhiệm vụ trong quản lý đa dạng sinh học giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn. Đây là vấn đề quan trọng trong công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên, quản lý sử dụng bền vững ĐDSH. Như chúng ta đều biết, ĐDSH trên cạn, trong vùng đất ngập nước, trên biển và thềm lục địa là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là tiềm năng hiện thực trong phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường; là tài sản của đất nước mà người đại diện cho dân tộc là Nhà nước, là Chính phủ phải có trách nhiệm quản lý, bảo vệ, phát triển làm giàu vốn của tự nhiên cho thế hệ hôm nay và mai sau được hưởng [19, tr4]. Để quản lý một dạng tài nguyên nào trong thiên nhiên phải dựa vào luật pháp. Theo Luật ĐDSH năm 2008 quy định: Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ (tức đại diện cho nhân dân) quản lý Nhà nước về ĐDSH trong khi Luật BV&PT rừng năm 2004 quy định Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chịu trách nhiệm quản lý Nhà nước đối với ĐDSH rừng. Đây là điều cần phải chỉnh sửa để cho việc quản lý, bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH phải quy về một đầu mối bởi vì trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, cụ thể ĐDSH là sự phong phú của mọi cơ thể sống có từ tất cả các nguồn trong các hệ sinh thái trên cạn, ở biển
và các hệ sinh thái thủy vực. ĐDSH bao gồm sự đa dạng trong loài, giữa các loài và các hệ sinh thái, vì vậy, tài nguyên ĐDSH còn được gọi là tài nguyên sinh vật [19, tr4]. Chính vì vậy, Luật ĐDSH năm 2008 quy định là phải bao quát tất cả các HST tự nhiên, các loài và nguồn gen sinh vật mà không phân chia và phụ thuộc vào tính chất loại hình của từng HST. Vấn đề quản lý ĐDSH là vấn đề chung của quốc gia nhưng đã nảy sinh một số vấn đề phức tạp làm ảnh hưởng không nhỏ tới công tác quản lý, bảo tồn và phát triển nguồn tài nguyên quý giá này. Nếu Nhà nước không có biện pháp khoa học trong công tác phân công trách nhiệm rõ ràng thì vấn đề quản lý ĐDSH của Việt Nam sẽ không đạt được kết quả như mong muốn, không đáp ứng được nguyện vọng yêu cầu của cộng đồng xã hội.
2.3.7 Hợp tác quốc tế về bảo vệ đa dạng sinh học
Trong thời gian vừa qua, Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết các điều ước quốc tế liên quan đến ĐDSH như : Công ước Liên hợp quốc về đa da ̣ng sinh ho ̣ c, Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế , đă ̣c biê ̣t như là nơi cư trú củ a các loài chim nước, Công ước về buôn bán quốc tế các loài đô ̣ng , thực vâ ̣t bị đe dọa tuyệt chủng, Nghị định thư về an toàn sinh ho ̣c,… Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam cam kết thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên và mở rộng hợp tác về bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học với các nước, vùng lãnh thổ, tổ chức, cá nhân nước ngoài [40].
Việc hợp tác quốc tế về bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học được thực hiện trên nguyên tắc bình đẳng , các bên cùng có lợi , không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, vì mục đích bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học, bảo đảm cân bằng sinh thái ở Việt Nam và trên trái đất . Đặc biệt, Nhà nước ưu tiên hợp tác
với các nước có chung biên giới với Việt Nam bằng các hoa ̣t đô ̣ng sau đây : Trao đổi
thông tin, dự báo tình hình, biến động về đa dạng sinh ho ̣c ; Phối hợp quản lý hành lang đa dạng sinh học, tuyến di cư xuyên biên giới của các loài ; bảo vệ các loài di cư ; Tham
gia các chương trình bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học, các chương trình, dự án bảo vệ các loài di cư và bảo vệ hành lang đa dạng sinh học [30, Điều 70].
Nhà nước khuyến khích, tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài thực hiện các chương trình, dự án hợp tác quốc tế về đa dạng sinh học.
2.3.8 Pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học
Hiện không có một văn bản riêng biệt quy định cụ thể về xử lý vi phạm trong lĩnh vực bảo tồn ĐDSH. Việc xử lý vi phạm được áp dụng theo quy định của các văn bản pháp luật liên quan có thể kể đến như: Bộ Luật Hình Sự (năm 1999, sửa đổi bổ sung năm 2009); Thông tư Liên tịch số 19/2007/TTLT/BNN&PTNT-BTP-BCA- VKSNDTC-TANDTC ngày 08/03/2007 hướng dẫn áp dụng một số điều của Bộ luật Hình sự về các tội phạm trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; Nghị định số 103/2013/NĐ-CP ngày 12 tháng 09 năm 2013 Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thủy sản; Nghị định số 157/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
Trong Bộ luật Hình sự (năm 2009) quy định một số tội danh liên quan trực tiếp đến ĐDSH như: Tội gây ô nhiễm môi trường ( Điều 183); tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản (Điều 188); tội hủy hoại rừng ( Điều 189); tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ (Điều 190); Tội vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên (Điều 191); tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại ( Điều 191) [31].
Nghị định số 103/2013/NĐ-CP ngày 12/9/2013 quy định các hành vi khai thác, mua bán, thu gom, nuôi, lưu giữ, sơ chế, chế biến các loài thủy sinh nguy cấp quý hiếm hoặc khai thác, thu gom, sơ chế, bảo quản, vận chuyển các loài thủy sản trong
danh mục cấm khai thác sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính với mức phạt tối đa lên đến 100 triệu đồng tùy thuộc vào khối lượng của loài thủy sinh hoặc thủy sản.
Nghị định số 157/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 là văn bản quy định mức độ xử phạt hành chính đối với các vi phạm trong hoạt động quản lý, phát triển, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản.
Theo đó, căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm; các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ mà các hành vi săn, bắn, bẫy, bắt; nuôi, nhốt, lấy dẫn xuất từ động vật rừng; giết động vật rừng; vận chuyển lâm sản trái pháp luật hoặc mua, bán, cất giữ, chế biến, kinh doanh lâm sản không có hồ sơ hợp pháp hoặc có hồ sơ hợp pháp nhưng lâm sản không đúng nội dung hồ sơ … sẽ bị xử phạt đến 500 triệu đồng đối với cá nhân và 1 tỉ đồng đối với tổ chức.
Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 là văn bản quy định mức độ xử phạt hành chính đối với các vi phạm trong lĩnh vực môi trường. Trong đó, Điều 41 của Nghị định này quy định về xử lý vi phạm các quy định về bảo tồn và phát triển bền vững các hệ sinh thái tự nhiên; Điều 42 của Nghị định này quy định về xử lý vi phạm quy định về loài thực vật hoang dã, giống cây trồng, nấm, vi sinh vật hoặc bộ phận cơ thể, sản phẩm của loài động vật hoang dã, giống vật nuôi thuộc Danh mục Loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; Điều 43 của Nghị định này quy định về xử lý vi phạm các quy định về bảo vệ các loài hoang dã trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của khu bảo tồn; Điều 44 của Nghị định này quy định về xử lý vi phạm các quy định về quản lý cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học; Điều 45 của Nghị định này quy định về xử lý vi phạm các quy định về kiểm soát loài ngoại lai xâm hại; Điều 46 của Nghị định này quy định về xử lý vi phạm các quy định về quản lý, tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen; Điều 47 của Nghị định này, quy định về xử lý vi phạm các quy định về nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ về sinh vật biến đổi gen, sản phẩm của sinh vật biến đổi gen, khảo nghiệm sinh vật biến đổi gen; Điều 48 của Nghị định này quy định về xử lý vi phạm các quy định sản xuất, kinh doanh, nhập khẩu, lưu giữ, vận
chuyển sinh vật biến đổi gen, sản phẩm của sinh vật biến đổi gen. Tất cả các hành vi vi phạm kể trên đều bị áp dụng xử phạt vi phạm hành chính (phạt tiền) và có thể kèm theo các hành phạt bổ sung khác.
Về cơ bản, trong các văn bản kể trên đã đề cập đến tương đối đầy đủ các hành vi
gây nguy hại đến bảo tồn ĐDSH, nhất là trong Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày
14/11/2013. Tuy nhiên, vẫn chưa có một văn bản nào quy định về chế tài đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường làm ảnh hưởng đến đa dạng sinh học. Chẳng hạn, pháp luật đất đai hiện nay tuy đã có một số quy định về việc sử dụng đất nông nghiệp liên quan đến việc bảo vệ môi trường, tuy nhiên, những quy định đó mới chỉ dừng lại ở việc bảo vệ và làm tăng độ màu của đất, còn các quy định mang tính chế tài đối với việc sử dụng hóa chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp dẫn đến mất hay phá vỡ các hệ sinh thái và các sinh cảnh thì chưa được quy định. Pháp luật hiện hành mới chỉ quy định việc xử phạt hành chính đối với hành vi làm giảm khả năng sản xuất của đất nông nghiệp, mà chưa có các quy định về xử phạt hành chính đối với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm... khi sử dụng các loại đất khác [24, tr18]. Ngoài ra, Điều 7 Luật ĐDSH năm 2008 quy định về những hành vi bị nghiêm cấm về đa dạng sinh học như: Săn bắn, đánh bắt, khai thác loài hoang dã trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của khu bảo tồn, trừ việc vì mục đích nghiên cứu khoa học; lấn chiếm đất đai, phá hoại cảnh quan, hủy hoại hệ sinh thái tự nhiên, nuôi trồng các loài ngoại lai xâm hại trong khu bảo tồn; Xây dựng công trình, nhà ở trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của khu bảo tồn, trừ công trình, nhà ở trái phép trong phân khu phục hồi sinh thái của khu bảo tồn,… Tuy nhiên, thực tế thực hiện cũng cho thấy cần phải bổ sung thêm quy định cấm đối với hành vi sản xuất, kinh doanh các sản phẩm có nguồn gốc biến đổi gen không đảm bảo về an toàn vệ sinh thực phẩm và an toàn sinh học và hành vi nghiêm cấm khác về bảo vệ đa dạng sinh học theo quy định của pháp luật [51].
2.4 Thực tiễn áp dụng pháp luật bảo tồn đa dạng sinh học tại Vƣờn quốc gia Pù Mát, huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An
2.4.1 Tổng quan đa dạng sinh học tại vườn quốc gia Pù Mát
2.4.1.1 Lịch sử hình thành
Quyết định số 194/CT ngày 09/08/1986 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, đã quyết định thành lập hai khu rừng đặc dụng độc lập ở phía tây nam tỉnh Nghệ An: Khu BTTN Anh Sơn, huyện Anh Sơn với diện tích 1.500 ha và Khu BTTN Thanh Thủy, huyện Thanh Chương với diện tích 7.000 ha. Hai khu bảo tồn trên sau này được kết hợp làm một để thành lập Khu BTTN Pù Mát tại các huyện Anh Sơn, Con Cuông và Tương Dương.
Ngày 21/11/1996, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 876/QĐ-TTg về việc phê duyệt Dự án Lâm nghiệp xã hội và Bảo tồn thiên nhiên khu Pù Mát, tỉnh Nghệ An, do EU tài trợ. Ngày 21/5/1997, UBND tỉnh Nghệ An có Quyết định số 2150/QĐ-UB về việc thành lập Khu BTTN Pù Mát và thuộc sự quản lý của Chi cục kiểm lâm tỉnh Nghệ An.
Kế hoạch đầu tư mới cho Pù Mát được Viện Điều tra Quy hoạch Rừng xây dựng năm 2000, đề xuất chuyển hạng mục quản lý rừng đặc dụng từ khu BTTN thành VQG. Bản kế hoạch đầu tư được Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An phê duyệt ngày 20/06/2000 theo Quyết định số 2113/QĐ-UB và được Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn phê duyệt ngày 26/06/2000 theo Công văn số 2495/QĐ/BNN-KH. Ngày 8/11/2001, Quyết định số 174/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển hạng khu BTTN Pù Mát, tỉnh Nghệ An thành Vườn quốc gia. Theo Quyết định này, tổng diện tích Vườn quốc gia là 91.113 ha, trong đó phân khu bảo vệ nghiêm ngặt là 89.517 ha, phân khu phục hồi sinh thái là 1.569 ha, vùng đệm có diện tích 86.000 ha. Pù Mát hiện thuộc sự quản lý tài chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An, trong khi kế hoạch quản lý được giao cho Chi cục kiểm lâm tỉnh Nghệ An [23], [45]. Pù Mát có trong danh lục các khu rừng đặc dụng Việt Nam đến năm 2010 được xây dựng bởi Cục Kiểm lâm - Bộ NN&PTNT với diện tích 91.113 ha [37]. Tháng 11/2007 Vườn quốc gia Pù Mát được tổ chức UNESCO công nhận là khu dự trữ sinh quyển thế giới.
2.4.1.2 Địa hình và thủy văn
VQG Pù Mát nằm ở phía bắc dãy Trường Sơn với diện tích là 91.113 ha.Tọa độ từ 18°46′ đến 19°12′ vĩ bắc và từ 104°24′ đến 104°56′ kinh độ đông. Độ cao của Pù Mát dao động trong khoảng 200 đến 1841 m, mặc dù 90% diện tích nằm ở độ cao dưới 1000 m. Đỉnh cao nhất nằm ở phía nam Pù Mát trên dãy núi nằm giữa biên giới Việt Nam - Lào. Nhiều thung lũng có sườn dốc chạy vuông góc với dãy dông cao hình thành nên hàng loạt các dãy núi nhỏ chạy theo hướng bắc – nam [23], [45]. Địa hình dốc hiểm trở ở hầu VQG Pù Mát đã cản trở việc chặt phá rừng trên quy mô lớn và vận chuyển gỗ lậu qua các con sông. Pù Mát nằm trong lưu vực của 4 sông chính là Khe Thơi, Khe Bu, Khe Choang và Khe Khẳng. Cả bốn con sông này đều đổ vào sông Cả chảy từ hướng tây sang đông qua một vùng thung lũng rộng ở phía bắc VQG.
2.4.1.3 Đa dạng sinh học của Vườn quốc gia Pù Mát
Trong khuôn khổ của dự án do Liên minh Châu Âu tài trợ với tên gọi "Lâm
nghiệp Xã hội và Bảo tồn Thiên nhiên tỉnh Nghệ An" (SFNC), hàng loạt đợt điều tra cơ
bản về đa dạng sinh học đã được tiến hành tại Vườn quốc gia Pù Mát trong thời gian từ năm 1998 đến năm 2004 [37].
Thứ nhất, về thực vật:
Qua kết quả nghiên cứu của các chuyên gia trong nước và quốc tế, hiện tại đã xác định được có 2.494 loài thực vật, 931 chi thuộc 202 họ. Trong đó có 70 loài nằm trong sách đỏ Việt Nam có nguy cơ bị tiêu diệt; chiếm 2,81% tổng số loài của khu hệ [44].
Các kiểu thảm thực vật của Vườn quốc gia Pù Mát:
Rừng kín thường xanh hỗn giao cây lá rộng, lá kim á ẩm nhiệt đới chiếm 29%.