Việt Nam
Viê ̣t Nam được biết đến như là mô ̣t trung tâm ĐDSH của thế giới với các HST tự nhiên phong phú và đa da ̣ng . Nằm ở vùng Đông Nam châu Á với diện tích khoảng 330.541 km2, Việt Nam là một trong 16 nước có tính đa dạng sinh học cao trên thế giới. Đặc điểm về vị trí địa lý, khí hậu... của Việt Nam đã góp phần tạo nên sự đa dạng về HST và các loài sinh vật. Về mặt địa sinh học, Việt Nam là giao điểm của các hệ động, thực vật thuộc vùng Ấn Độ - Miến Điện, Nam Trung Quốc và Inđo - Malaysia. Các đặc điểm trên đã tạo cho nơi đây trở thành một trong những khu vực có tính ĐDSH cao của thế giới, với khoảng 10% số loài sinh vật, trong khi chỉ chiếm 1% diện tích đất liền của thế giới [24, tr.2]. Đối với Việt Nam nguồn tài nguyên ĐDSH trong các ngành Nông nghiệp , Lâm nghiệp , Thủy sản hàng năm cung cấp cho đất nước khoảng 2 tỷ đô la. Các HST rừng, đất ngâ ̣p nước, biển, núi đá vôi,… với những nét đă ̣c trưng của vùng bán đảo nhiệt đới, là nơi sinh sống và phát triển của nhiều loài hoang dã đă ̣c hữu, có giá trị, trong đó có những loài không tìm thấy ở nơi nào khác trên thế giới . Viê ̣t Nam cũng là nơi được biết đến với nhiều nguồn gen hoang dã có giá tri ̣, đă ̣c biê ̣t là các cây thuốc , các loài hoa , cây cảnh nhiê ̣t đới ,… Quỹ Bảo tồn động vật hoang dã (WWF) đã công nhận Việt Nam có 3 trong hơn 200 vùng sinh thái toàn cầu; Tổ chức bảo tồn chim quốc tế (Birdlife) công nhận là một trong 5 vùng chim đặc hữu; Tổ chức Bảo tồn thiên nhiên thế giới (IUCN) công nhận có 6 trung tâm đa dạng về thực vật [24. tr2], [9].
Tuy nhiên, hiện nay ĐDSH ở nước ta đang bi ̣ suy thoái nhanh . Diê ̣n tích các khu vực có các HST tự nhiên quan trọng bị thu hẹp dần . Số loài và số lượng cá thể của các loài hoang dã bị suy giảm mạnh . Nhiều loài hoang dã có giá tri ̣ bi ̣ suy giảm hoàn toàn
về số lươ ̣ng hoă ̣c bi ̣ đe do ̣a tuyê ̣t chủng ở mức cao . Các nguồn gen hoang dã cũng đang trên đà suy thoái nhanh và thất thoát nhiều . Suy thoái ĐDSH dẫn đến mất cân bằng sinh thái, ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường sống của con người , đe do ̣a sự phát triển bền vững của đất nước . Nhiều HST và môi trường sống bị thu hẹp diện tích và nhiều Taxon loài và dưới loài đang đứng trước nguy cơ bị tuyệt chủng trong một tương lai gần [24, tr.3]. Những giá trị của ĐDSH lại chưa được nhận thức một cách đầy đủ. Sự khai thác quá mức các giống loài, nguồn gen động thực vật để phục vụ cho các nhu cầu trước mắt của con người, đặc biệt là trong một số năm gần đây đã đẩy nhanh tốc độ suy thoái ĐDSH ở Việt Nam. Một số hiện trạng và diễn biến suy thoái ĐDSH ở nước ta có thể được mô tả như sau [24, tr3 – tr4]:
Thứ nhất, hầu hết các HST tự nhiên nước ta hiện đang phải chịu sức ép nặng nề từ các hoạt động phát triển kinh tế. HST rừng tự nhiên có nhiều biến động lớn trong hơn nửa thế kỷ qua. Độ che phủ rừng tăng nhưng phần lớn diện tích tăng là rừng trồng, nếu tính về giá trị ĐDSH thì cao. Hầu hết các vùng tự nhiên còn lại đều đang bị xuống cấp nghiêm trọng. Diện tích rừng nguyên sinh chưa bị tác động chỉ còn tồn tại trong các vùng rừng nhỏ, rời rạc tại các khu vực núi cao của miền Bắc và Tây Nguyên. Đây là mối đe doạ lớn đối với các cấu thành ĐDSH của rừng bao gồm cả các loài thực vật và động vật phụ thuộc vào rừng.
Thứ hai, xu hướng quần thể của rất nhiều loài thực vật đang suy giảm, càng ngày càng có nhiều loài hơn phải đối mặt với nguy cơ tuyệt chủng. Hoạt động buôn bán động thực vật hoang dã chưa giảm bớt cũng là một trong những nguyên nhân tác động xấu tới số lượng các loài trong tự nhiên.
Thứ ba, HST nông nghiệp và giống cây trồng, vật nuôi bị ảnh hưởng. Các giống cây trồng mới có năng suất cao ngày càng được đưa nhiều vào sản xuất và chiếm diện tích ngày càng lớn. Do đó các giống địa phương ngày càng bị thu hẹp diện tích, vì vậy nhiều nguồn gen quý của địa phương, đặc biệt là các nguồn gen chống chịu sâu bệnh bị mai một.
Thứ tư, trong những năm gần đây, việc khai thác và sử dụng đất ngập nước diễn ra một cách ồ ạt thiếu quy hoạch, nhiều diện tích rừng ngập mặn và các vùng đất ngập nước khác bị chuyển thành đất canh tác nông nghiệp hoặc nuôi trồng thuỷ sản, làm cho diện tích đất ngập nước bị thu hẹp, tài nguyên suy giảm, kéo theo đó là các tai biến xói lở, bồi tụ và môi trường bị ô nhiễm nghiêm trọng. Diện tích đầm nuôi tôm tăng dần theo thời gian thì diện tích rừng ngập mặn cũng giảm dần tương ứng. Trước đây, rừng ngập mặn trải dài suốt dọc bờ biển, nhưng hiện nay diện tích này đã giảm đi rất nhiều, gây suy thoái hệ sinh thái rừng ngập mặn làm thiệt hại không nhỏ cho vùng đất ngập nước ven biển và cho các ngành kinh tế quan trọng trong khu vực.
Thứ năm, ĐDSH biển bị khai thác quá mức. Nguồn lợi hải sản suy giảm nhanh: trữ lượng hải sản của Việt Nam năm 2003 là 3.072.800 tấn, giảm 25% so với năm 1990 (4,1 triệu tấn). Nhiều loài tôm, cá kinh tế đã bị giảm sút cả về số lượng lẫn chất lượng, thay vào đó thành phần cá tạp trong sản lượng tăng lên. Danh sách các loài thuỷ hải sản bị đe doạ, có nguy cơ tuyệt chủng tăng từ 15 loài, năm 1989, lên 135 loài vào năm 1996. Các rạn san hô đang suy giảm về độ phủ. Hầu hết các rạn san hô đang bị đe doạ, trong đó có 50% ở mức bị đe doạ cao và 17% ở mức bị đe doạ rất cao. Khai thác quá mức đang bị đánh giá là mối đe doạ lớn cho khoảng một nửa số rạn san hô. Có nhiều nơi độ phủ giảm đến trên 30%. Điều này cho thấy rằng rạn san hô đang bị phá huỷ và có chiều hướng suy thoái.
Thứ sáu, hiện nay, nguồn gen (cây trồng, vật nuôi và cây thuốc) đang được các cơ quan, tổ chức trong nước, quốc tế nghiên cứu, thu thập, khai thác và phát triển thành thương phẩm có giá trị kinh tế. Tuy nhiên, trong phần lớn trường hợp, chưa có sự chia sẻ lợi ích giữa người sở hữu và người khai thác, sử dụng nguồn gen, cũng như chia sẻ một phần lợi nhuận thu được để góp phần duy trì và phát triển tài nguyên. Tri thức bản địa ở nước ta rất phong phú. Tri thức bản địa đã được thừa nhận như một nguồn tài nguyên quan trọng không kém các nguồn tài nguyên hữu hình khác. Tuy nhiên, tri thức bản địa cũng đang bị mất mát nhiều theo thời gian do chưa ý thức được tầm quan trọng
của nguồn tài nguyên này. Ngoài ra, cũng như nguồn gen, việc chia sẻ lợi ích giữa người sở hữu và người khai thác, sử dụng tri thức bản địa không lúc nào cũng được thực hiện một cách công bằng. Để bảo tồn tri thức bản địa cần có sự phối hợp giữa người dân, nhà nước và các nhà khoa học. Việc xây dựng các chính sách khai thác, phát triển và chia sẻ lợi ích nguồn gen và tri thức bản địa chưa được quan tâm đúng mức [33].
Các nguyên nhân gây suy thoái ĐDSH: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất thiếu quy hoạch; khai thác và sử dụng không bền vững tài nguyên sinh học; các loài sinh vật ngoại lai xâm hại; ô nhiễm môi trường; cháy rừng; thiên tai; quản lý còn nhiều bất cập.
Như vậy, có thể thấy có nhiều nguyên nhân khác nhau làm cho nguồn tài nguồn tài nguyên ĐDSH của Việt Nam đã và đang bị suy giảm. Trong đó, nguyên do cơ bản nhất là ĐDSH luôn thay đổi cùng sự tiến hoá của sinh vật trong quá trình hình thành loài mới, trong sự tham gia vào hoặc sự mất đi của một loài. Nguyên nhân gây ra các biến đổi đó là do sự biến đổi bất thường của tự nhiên hoặc do hoạt động của con người [9, tr7 –tr14].
Để khắc phục tình trạng trên Chính phủ Việt Nam đã đề ra nhiều biện pháp, cùng với các chính sách kèm theo nhằm bảo vệ tốt hơn tài nguyên ĐDSH của đất nước. Hai hình thức bảo tồn ĐDSH phổ biến được áp dụng ở Việt Nam là: Bảo tồn nội vi hay nguyên vị (Insitu conservation) và bảo tồn ngoại vi hay chuyển vị (Exsitu conservation). Tuy nhiên, thực tế đang đặt ra nhiều vấn đề liên quan đến bảo tồn ĐDSH cần phải giải quyết như quan hệ giữa bảo tồn và phát triển bền vững hoặc tác động của biến đổi khí hậu đối với bảo tồn ĐDSH,…[42]. Trước khi Luật ĐDSH được ban hành năm 2008, một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng trên là do còn nhiều tồn tại, bất cập trong các quy định của pháp luật về ĐDSH gây ra nhiều khó khăn trong quản lý, bảo tồn và phát triển ĐDSH. Sau khi Luật này được ban hành, có hiệu lực vào ngày 01/07/2009, hệ thống pháp luật về ĐDSH đã được thống nhất, quy về một mối. Tuy nhiên, nhận thức được bảo tồn ĐDSH là vấn đề phức tạp với nhiều
nội dung khác nhau (nhất là trong điều kiện Luật mới ban hành) nên việc đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề này cũng như hiệu quả áp dụng, thi hành trong giai đoạn hiện nay là một điều cần thiết để hoàn thiện các quy định cũng như đẩy mạnh việc thực thi trong thực tế.
2.2 Sơ lƣợc lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật bảo tồn đa dạng sinh học tại Việt Nam
2.2.1 Tổng quan pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học của Việt Nam trước khi ban hành Luật đa dạng sinh học năm 2008 trước khi ban hành Luật đa dạng sinh học năm 2008
Tại Việt Nam, các quy định về bảo vệ ĐDSH được hình thành khá sớm. Sắc lệnh số 142/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 21/12/1949 quy định việc kiểm soát lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng có thể coi là văn bản pháp luật đầu tiên đề cập đến vấn đề này [24, tr.6].
Tiếp đến, vào những năm 60, 70 các quy định về bảo vệ ĐDSH có thể được tìm thấy trong các văn bản pháp luật của Chính phủ về thành lập các Vườn Quốc gia; quy chế săn bắn chim, thú hoang dã; công tác trồng cây gây rừng…Song, do nhận thức chung của con người lúc bấy giờ mới chỉ quan tâm đến nguồn tài nguyên rừng mà chưa coi trọng đến các nguồn tài nguyên khác như tài nguyên sinh vật biển, tài nguyên nông nghiệp, nguồn gen…nên hầu hết các văn bản pháp luật vào thời điểm này mới chỉ đề cập đến việc bảo vệ động, thực vật rừng.
Đến những năm 90, một loạt văn bản có hiệu lực pháp lý cao chứa đựng các quy định về bảo vệ đa dạng tài nguyên rừng và các nguồn tài nguyên khác đã được ban hành, như Pháp lệnh BV&PT nguồn lợi thủy sản (1989), Luật BV&PT rừng (1991), Luật bảo vệ môi trường (1993), Pháp lệnh thú y (1993), Pháp lệnh bảo vệ và kiểm dịch thực vật (1993)…Tuy nhiên, nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng, sự cần thiết phải bảo vệ tính đa dạng của các nguồn tài nguyên sinh học chỉ thực sự được đánh dấu kể từ thời điểm Việt Nam phê chuẩn Công ước quốc tế về ĐDSH (16/11/1994). Đây được xem là tiền đề quan trọng cho việc phát triển lĩnh vực pháp luật về ĐDSH với tư cách là một
bộ phận quan trọng của pháp luật môi trường. Kể từ thời điểm này, các quy định pháp luật về bảo vệ ĐDSH được ban hành ngày càng nhiều, theo hướng hoàn thiện hơn, như : Kế hoạch hành động bảo vệ ĐDSH Quốc gia (ban hành kèm theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 845/TTG ngày 22/12/195); Nghị định số 109/2003/NĐ-CP về quản lý, bảo tồn và phát triển các vùng đất ngập nước; Luật Thủy sản (2003) thay thế Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản năm 1989); Luật bảo vệ và phát triển rừng (2004) (thay thế Luật bảo vệ và phát triển rừng 1991); Pháp lệnh về giống cây trồng (2004); Pháp lệnh về giống vật nuôi (2004) thay thế Pháp lệnh về giống cây trồng, vật nuôi (1993); Quy chế quản lý an toàn sinh học đối với các sinh vật biến đổi gen, sản phẩm hàng hóa có nguồn gốc từ sinh vật biến đổi gen (kèm theo Quyết định số 212/2005/QĐ-TTg ngày 26/8/2005 của Thủ tướng Chính phủ), Luật bảo vệ môi trường (2005) (thay thế Luật bảo vệ môi trường 1993)…
Như vậy có thể thấy, trước khi Luật ĐDSH năm 2008 được ban hành, vấn đề bảo tồn ĐDSH được quy định trong nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó pháp luật môi trường đề cập đến bảo tồn ĐDSH ở mức độ bao trùm, khái quát nhất. Căn cứ vào những tiêu chí chung để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật, có thể thấy một số điểm hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành về ĐDSH tại Việt Nam trước khi Luật ĐDSH được ban hành như sau:
Thứ nhất, các quy định pháp luật về bảo tồn ĐDSH còn tản mạn và hiệu quả điều chỉnh trên thực tế chưa cao, nên suy thoái ĐDSH vẫn đang là vấn đề nhức nhối trong sự nghiệp bảo vệ môi trường ở nước ta.
Vấn đề bảo tồn ĐDSH thời kỳ này được quy định tản mạn ở rất nhiều văn bản pháp luật thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau, nhưng chủ yếu tập trung trong các văn bản pháp luật về BV&PT rừng, về BV&PT nguồn lợi thuỷ sản, bảo vệ và kiểm dịch thực vật, quản lý và bảo hộ giống cây trồng và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, nội dung bảo tồn ĐDSH chỉ là một nội dung nhỏ trong những văn bản đó và mỗi văn bản tiếp cận vấn đề bảo tồn ĐDSH theo một góc độ khác nhau, do đó có thể thấy các quy định về
bảo tồn ĐDSH còn tản mạn và hiệu quả điều chỉnh trên thực tế chưa cao[34]. Có thể thấy một số quy định pháp luật về bảo tồn ĐDSH còn mang tính tuyên ngôn hay ở mức chung chung, thiếu tính cụ thể, không có tính khả thi, nhiều quy định mang tính định hướng nên khó áp dụng trên thực tế. Các quy định không được pháp điển hóa trong một văn bản pháp lý có hiệu lực cao, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến các nội dung chính của ĐDSH đã làm hạn chế rất nhiều đến hiệu quả áp dụng pháp luật. Bên cạnh đó, các quy định về bảo tồn gen, kiến thức bản địa, di truyền cây thuốc,... còn mờ nhạt.
Thứ hai, pháp luật về ĐDSH thời kỳ này chưa đảm bảo tính thống nhất.
Thứ ba, pháp luật về ĐDSH thời kỳ này còn chưa hoàn thiện, thiếu một số quy định quan trọng. Cụ thể: thiếu các quy định về cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, quyền đối với tri thức truyền thống của cộng đồng, các quy định về cơ chế kiểm soát các sinh vật lạ xâm hại, các quy định về hình thức bảo tồn ngoại vi,...; các quy định về bảo tồn các loài hoang dã hầu như mới chỉ được đề cập trong các văn bản pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng mà chưa được đề cập trong các lĩnh vực pháp luật khác [24, tr.6–tr.7].
2.2.2 Tổng quan pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học của Việt Nam sau khi ban hành Luật đa dạng sinh học năm 2008 khi ban hành Luật đa dạng sinh học năm 2008
Như đã phân tích ở phần trên, hệ thống pháp luật về bảo tồn ĐDSH của Việt Nam trong một thời gian dài đã thể hiện những bất cập lớn, chưa đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất,... nên hiệu quả áp dụng chưa cao, dẫn đến việc bảo tồn ĐDSH còn hạn chế, chưa duy trì và phát triển được hệ thống bảo tồn ĐDSH cũng như tính đa dạng trong hệ thống ĐDSH của quốc gia. Bên cạnh đó, các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia vẫn chưa được nội luật hóa hoàn toàn vào hệ thống pháp luật trong nước. Với những đòi hỏi về mặt lý luận cũng như thực tiễn như vậy, để hoàn