2.3.1 Những quy định chung về nguyên tắc và trách nhiệm bảo tồn đa dạng sinh học dạng sinh học
Có thể thấy những nguyên tắc, những quy định chung về ĐDSH được đề cập trong rất nhiều văn bản pháp luật. Cụ thể :
Luật BVMT năm 2005 đưa ra định nghĩa về khái niệm ĐDSH tại Điều 3, đồng thời đưa ra một số nguyên tắc chung về bảo tồn ĐDSH như: Việc bảo vệ ĐDSH phải được thực hiện trên cơ sở bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cộng đồng dân cư địa phương và các đối tượng có liên quan…[29, Điều 30]
Luật BVMT năm 2005 cũng nêu ra những hành vi bị nghiêm cấm liên quan đến bảo tồn ĐDSH: Phá hoại, khai thác trái phép rừng, tài nguyên thiên nhiên; Khai thác, đánh bắt các nguồn tài nguyên sinh vật bằng phương pháp hủy diệt, không đúng thời vụ và sản lượng quy định; Khai thác, kinh doanh, tiêu thụ, sử dụng các loài thực vật, động vật quý hiếm thuộc Danh mục do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định phải
được bảo vệ hoặc có tên trong “Sách Đỏ Việt Nam’’; Nhập khẩu, quá cảnh động vật,
thực vật và vi sinh vật chưa qua kiểm dịch; Xâm hại cảnh quan môi trường, khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, di sản tự nhiên” [29, Điều 8].
Luật BV&PT rừng năm 2004 quy định bảo vệ rừng là trách nhiệm của mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Hoạt động BV&PT rừng phải đảm bảo nguyên tắc quản lý rừng bền vững; kết hợp BV&PT rừng với khai thác hợp lý để phát huy hiệu quả tài nguyên rừng; kết hợp chặt chẽ giữa trồng rừng, khoanh nuôi tái sinh phục hồi rừng, làm giàu rừng với bảo vệ diện tích rừng hiện có; kết hợp lâm nghiệp với nông nghiệp và ngư nghiệp; đẩy mạnh trồng rừng kinh tế gắn với phát triển công nghiệp chế biến lâm sản nhằm nâng cao giá trị sản phẩm rừng [26, Điều 9].
Luật Thủy sản năm 2003 nêu ra nguyên tắc: Bảo đảm hiệu quả kinh tế gắn với bảo vệ, tái tạo và phát triển nguồn lợi thủy sản, tính ĐDSH; bảo vệ môi trường và cảnh quan thiên nhiên [25, Điều 3].
Việc bảo tồn và khai thác bền vững các vùng đất ngập nước được quy định tại Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 phải tuân theo các nguyên tắc: Bảo vệ nghiêm ngặt các khu vực đất ngập nước được Nhà nước khoanh vùng cho mục đích bảo tồn; kết hợp sử dụng, khai thác với bảo tồn, ưu tiên bảo tồn đối với các vùng đất ngập nước có hệ sinh thái đặc thù, ĐDSH cao, có chức năng duy trì nguồn nước và cân bằng sinh thái, có tầm quan trọng quốc tế, quốc gia; tăng cường sự tham gia bảo tồn các vùng đất ngập nước của cộng đồng dân cư sinh sống trên địa bàn và các khu vực lân cận [11].
Luật ĐDSH năm 2008 cũng nêu ra những nguyên tắc đối với việc bảo tồn và phát triển bền vững đa da ̣ng sinh ho ̣c , theo đó: Bảo tồn đa dạng sinh học là trách
nhiệm của Nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân, bảo tồn ĐDSH dựa trên nguyên tắc kết
hơ ̣p hài hòa giữa bảo tồn với khai thác , sử dụng hợp lý đa da ̣ng sinh ho ̣c ; giữa bảo tồn, khai thác, sử dụng hợp lý đa dạng sinh học với việc xóa đói, giảm nghèo; Bảo tồn tại chỗ là chính, kết hợp bảo tồn tại chỗ với bảo tồn chuyển chỗ. [30, Điều 4]
Luật ĐDSH năm 2008 quy định 9 nhóm hành vi bị nghiêm cấm áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức có hoạt động trực tiếp hoặc liên quan đến đa dạng sinh học ở Việt Nam [30, Điều 7]. Chế tài xử lý người có hành vi vi phạm các quy định này được quy định trong Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị xử lý theo quy định của Bộ luật hình sự nếu đủ yếu tố cấu thành tội phạm.
Như vậy, nguyên tắc và trách nhiệm bảo tồn ĐDSH được quy định tương đối rõ trong các văn bản pháp luật khác nhau, tuy nhiên các quy định tương đối thống nhất, theo đó trách nhiệm bảo tồn ĐDSH thuộc về Nhà nước, các tổ chức và cá nhân, việc bảo tồn ĐDSH dựa trên nguyên tắc kết hợp hài hòa giữa bảo tồn và sử dụng, khai thác, đồng thời quy định đối với các hành vi bị cấm liên quan đến hoạt động bảo tồn ĐDSH cùng các chế tài xử lý. Tuy nhiên trong một số Luật của Việt Nam kể cả Luật ĐDSH năm 2008 có rất nhiều điều khoản nặng về cấm đoán. Thực ra việc cấm đoán có tính khả thi hay không chính là do ý thức tuân thủ của người dân cùng với kỹ năng quản lý
của cán bộ công quyền. Vì vậy Luật phải mang tính hài hòa giữa nghĩa vụ và quyền lợi của các bên liên quan.
2.3.2 Các quy định pháp luật về quy hoạch và quản lý các khu bảo tồn thiên nhiên
Bảo tồn ĐDSH là việc bảo vệ sự phong phú của các HST tự nhiên quan trọng, đặc thù hoặc đại diện; bảo vệ môi trường sống tự nhiên thường xuyên hoặc theo mùa của loài hoang dã, cảnh quan môi trường, nét đẹp độc đáo của tự nhiên; nuôi, trồng, chăm sóc loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; lưu giữ và bảo quản lâu dài các mẫu vật di truyền.
Nhà nước công bố các khu BTTN để bảo tồn ĐDSH. Hệ thống các khu bảo tồn của Việt Nam hiện nay có 211 khu, bao gồm: 128 khu bảo tồn rừng (Khu rừng đặc dụng), 15 khu bảo tồn biển, 68 khu bảo tồn đất ngập nước [40].
Khu BTTN là khu vực địa lý được xác lập ranh giới và phân khu chức năng để bảo tồn ĐDSH. Căn cứ vào mức độ ĐDSH, giá trị ĐDSH, quy mô diện tích, khu BTTN được phân cấp thành khu bảo tồn cấp quốc gia và khu bảo tồn cấp tỉnh. Chính phủ phân công cơ quan quản lý nhà nước lập dự án thành lập khu BTTN.
Luật ĐDSH năm 2008 đã có quy định chặt chẽ hơn về việc thành lập khu bảo tồn [40]. Trước hết, dự án thành lập khu bảo tồn phải nêu rõ mục đích bảo tồn ĐDSH , việc đáp ứng các tiêu chí cụ thể để thành lập khu bảo tồn, thực trạng các HST tự nhiên, các loài thuộc Danh mục các loài được ưu tiên bảo vệ, các loài hoang dã khác , cảnh quan môi trường, nét đẹp độc đáo của tự nhiên, diện tích và hiện trạng sử dụng đất, mặt nước, đất ở và dân cư sinh sống hợp pháp trong khu bảo tồn và phương án chuyển đổi mục đích sử dụng đất , kế hoạch quản lý khu bảo tồn, vị trí, ranh giới, diện tích vùng đệm của nơi dự kiến thành lập khu bảo tồn. Khu bảo tồn dự định thành lập phải có quy hoạch chi tiết, bao gồm: vị trí và diện tích phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi HST, phân khu dịch vụ - hành chính; dự kiến ranh giới từng phân khu và toàn
sinh sống trong khu bảo tồn. Khu bảo tồn phải có 2 phân khu chức năng: phân khu bảo vệ nghiêm ngặt và phân khu phục hồi sinh thái, tuỳ theo điều kiện thực tế, khu bảo tồn có thể có thêm phân khu dịch vụ - hành chính [30, Điều 21]. Hồ sơ, trình tự, thủ tục lập, thẩm định và quyết định thành lập khu bảo tồn cấp quốc gia và cấp tỉnh theo quy định tại Điều 22, 23, 24 của Luật ĐDSH năm 2008. Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập khu bảo tồn cấp quốc gia, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập khu bảo tồn cấp tỉnh sau khi có ý kiến của Ủy ban nhân dân các cấp có liên quan, ý kiến của cộng đồng dân cư sinh sống hợp pháp trong hoặc tiếp giáp khu vực dự kiến thành lập khu bảo tồn và ý kiến chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý khu bảo tồn.
Khu BTTN bao gồm: VQG, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan [30, Điều 17, Điều 18, Điều 19, Điều 20].
Việc quản lý khu bảo tồn thiên nhiên theo sự phân công, phân cấp của Chính phủ. Khu bảo tồn cấp quốc gia có Ban quản lý, khu bảo tồn cấp tỉnh do Ban quản lý hoặc tổ chức được giao quản lý khu bảo tồn.
Luật ĐDSH năm 2008 quy định khá cụ thể về quyền và trách nhiệm của Ban quản lý khu bảo tồn hoặc tổ chức được giao quản lý khu bảo tồn; Quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân sinh sống hợp pháp trong khu bảo tồn; Quyền và trách nhiệm của Ban quản lý khu bảo tồn hoặc tổ chức được giao quản lý khu bảo tồn. Quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân có hoạt động hợp pháp trong khu bảo tồn [30, Điều 29, Điều 30, Điều 31].
Hiện tại ở nước ta có 3 đạo luật quy định 3 hệ thống khu bảo tồn, dù có tên gọi khác nhau, nhưng mục đích được thành lập đều là bảo tồn đa dạng sinh học, đó là Luật BV&PT rừng năm 2004 có rừng đặc dụng; Luật Thủy sản năm 2003 có khu bảo tồn biển và khu bảo tồn vùng nước nội địa; Luật ĐDSH năm 2008 có khu bảo tồn thiên nhiên [24, tr10 – tr11].
Rừng đặc dụng gồm: 1. Vườn quốc gia 2. Khu dự trữ thiên nhiên 3. Khu BT loài-sinh cảnh 4. Khu bảo vệ cảnh quan 5. Khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học Khu BTTN gồm: 1. Vườn quốc gia 2. Khu dự trữ thiên nhiên 3. Khu BT loài- sinh cảnh 4. Khu bảo vệ cảnh quan. Riêng 3 phân hạng sau còn gồm 2 nhóm: Cấp quốc gia và cấp địa phương.
Khu bảo tồn biển và khu bảo tồn vùng nước nội địa gồm 1. Vườn quốc gia 2. Khu dự trữ tài nguyên thiên nhiên thủy sinh và 3. Khu bảo tồn loài-sinh cảnh.
Giữa Luật BV&PT rừng năm 2004 và Luật ĐDSH năm 2008 có sự khác nhau về phân chia và dùng từ, một bên sử dụng “rừng đặc dụng”, bên kia dùng “khu bảo tồn”. Trong khi theo Luật BV&PT rừng năm 2004 thì “khu bảo tồn” nằm trong rừng đặc dụng và dưới Vườn quốc gia nghĩa là chỉ tương đương với cấp Khu dự trữ Thiên nhiên của Luật ĐDSH năm 2008. Do đó tạo ra sự không thống nhất về cách sử dụng, gây khó khăn cho công tác quản lý.
Trong bảng phân hạng của IUCN thì khu BTTN được chia làm 6 hạng, không có khu vực dành cho thực nghiệm khoa học; đối chiếu với phân hạng của Luật BV&PT rừng năm 2004 tương đương từ I – V, không có phân hạng VI (điều hành để sử dụng hiệu quả tài nguyên môi trường), các quy định về quản lý rừng đặc dụng thì không có loại rừng đặc dụng nào cho phép khai thác hiệu quả tài nguyên thiên nhiên. Tuy nhiên thực tế người dân vẫn khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên trong rừng đặc dụng bởi từ lâu người dân sống gắn bó với rừng, coi rừng là nhà. Do đó cần phải sửa đổi và bổ sung trong việc phân hạng rừng đặc dụng cho phù hợp với thực tế nhưng vẫn đảm bảo việc quản lý rừng tốt.
Hệ thống quản lý các khu rừng đặc dụng chưa có một cơ chế rõ ràng và việc quản lý cũng chưa thống nhất. Có 06 Vườn là thuộc Bộ, còn lại trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh và Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh; còn 98 khu rừng đặc dụng khác do Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh và Chi cục kiểm lâm quản lý. Chính sự không thống nhất này đã dẫn đến việc quản lý và bảo tồn các khu rừng đặc
dụng này không hiệu quả, mỗi nơi có cách làm riêng, phá vỡ kết cấu rừng chung của cả nước, ảnh hưởng đến chất lượng rừng và đa dạng sinh học. Đối với VQG, khu bảo tồn chưa xác định được rõ khu vực cho bảo tồn và khu vực dành cho phát triển, do đó đã tạo ra sự lúng túng trong quản lý chỗ nào cũng bảo tồn và bảo vệ nghiêm ngặt [24, tr11].
Ngoài ra, các quy định về quản lý vùng đệm cần được quy định rõ ràng hơn, phải được thống nhất, giữa địa phương và ban quản lý khu BTTN, cũng như việc đầu tư vùng lõi cần phải gắn liền với đầu tư phát triển vùng đệm, nếu vùng đệm không được đầu tư tốt thì việc quản lý và bảo vệ rừng ở vùng lõi rất khó khăn.
Cần có quy định rà soát và loại bỏ các khu BTTN không còn giá trị về mặt bảo tồn do quản lý và bảo vệ không hiệu quả.