Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp theo từng thửa đất. Chủ trương này trước đây đã từng được đề cập tại thông tư 346/1998/TT – TCĐC nhưng còn hạn chế các trường hợp cấp theo hình thức này. Ví dụ như: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất mặt nước để nuôi trồng thuỷ sản chỉ được cấp trên từng thửa đất khi có đủ các điều kiện: Thửa đất ổn định, rõ ràng về ranh giới sử dụng, quy mô lớn và mỗi thửa đất trong mỗi thửa không quá 5 thửa. Ở nước ta đất đai đặc biệt là đất nông nghiệp còn manh mún và phân tán nhỏ lẻ còn nhỏ lẻ bởi vậy quy định này không phù hợp với các giao dịch trên thị trường bất động sản. Trên cơ sở đó Luật đất đai năm 2003 thống nhất cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo từng thửa đất đối với mọi loại đất.
Đồng thời, luật cũng quy định: quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở được cấp chung một giấy chứng nhận. Đây là điểm mới rất tiến bộ của Luật đất đai năm 2003 nhìn từ góc độ đăng kí đất đai. Thống nhất chung một giấy chứng nhận đảm bảo một hệ thống thông tin toàn diện về đất đai và tạo điều kiện cho thị trường quyền sử dụng đất phát triển. Trường hợp này đã được hướng dẫn cụ thể tại điều 44 Nghị định 181/NĐ – CP ngày 29/10/2004 hướng dẫn thi hành luật đất đai năm 2003: “ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trường hợp có nhà ở, công trình kiến trúc khác, cây rừng, cây lâu năm thì nhà ở, công trình kiến trúc khác, cây lâu
năm…được ghi nhận trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.Việc đăng kí tài sản với đất được thực hiện theo quy định của pháp luật về đăng kí bất động sản”.
Thực hiện Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, việc cấp GCN đã được thống nhất triển khai theo một mẫu giấy trong phạm vi cả nước. Nhưng cũng chính vào thời điểm này lại bùng phát các rắc rối về mẫu GCN do các ngành khác nhau cùng ban hành hoặc đang trình ban hành, gây cản trở tiến độ cấp GCNQSDĐ và tạo tâm lý bất ổn thiếu lòng tin trong nhân dân. Nguyên nhân phát sinh chồng chéo là do có sự khác nhau trong các quy định của pháp luật (xung đột pháp luật trong các quy định cùng điều chỉnh mối quan hệ xã hội về đất đai và tài sản trên đất của các Luật), cụ thể:
- Luật Đất đai năm 2003 quy định cấp GCN quyền sử dụng đất (giấy có màu đỏ) đối với tất cả các loại đất. Trường hợp có tài sản gắn liền với đất thì tài sản đó được ghi nhậntrên“giấyđỏ”.
- Luật Nhà ở năm 2005 có hiệu lực từ ngày 1/1/2006 quy định cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở (giấy màu hồng) đối với hai trường hợp:
- Thứ nhất, chủ sở hữu nhà ở đồng thời là chủ sử dụng đất ở, chủ sở hữu căn hộ trong nhà chung cư thì cấp một giấy chứng nhận là Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở;
- Thứ hai, chủ sở hữu nhà ở không đồng thời là chủ sử dụng đất ở thì cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà.
Tưởng rằng các quy định này ra đời là sự đáp ứng nhu cầu thực tế của người sử dụng đất vì họ không phải thực hiện hai quy trình song song là cấp giấy chứng nhận quyền sủ dụng đất và giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở. Nhưng từ khi Luật nhà ở ra đời và có hiệu lực lại gây lên khó khăn không nhỏ cho người sử dụng đất và chủ sử hữu nhà ở. Theo quy định luật nhà ở thì chủ sở hữu nhà ở đồng thời là chủ sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở. Chính quy định này làm cho người sử dụng đất hoang mang không biết tuân theo quy định của pháp luật nào. Một sự khác biệt cơ bản nữa giữa luật nhà ở và luật đất đai là: Theo quy định của luật đất đai thì điều kiện cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất là bắt buộc đối với mọi đối tượng trong khi đó Luật nhà ở lại quy định đó là dựa vào ý chí tự nguyện của người sử dụng đất. Với hai quy định khác nhau của hai ngành luật khác nhau này dẫn đến thực tế một thửa đất có thể được cấp hai loại giấy chứng nhận khác nhau và chủ sử dụng đất có thể mang hai loại giấy tờ khác nhau này để thực hiện việc vay vốn ngân hàng. Để tháo gỡ những vướng mắc chồng chéo giữa quy định của các Luật và chồng chéo về chức năng nhiệm vụ vủa các bộ ngành, ngày 12/11/2007 Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 07/2007/QH12 chỉ đạo nghiên cứu hợp nhất các loại mẫu GCN thành 1 mẫu lấy tên là GCNQSDĐ và quyền sở hữu tài sản trên đất, đơn giản hoá hồ sơ thủ tục hành chính cấp GCN. Ngày 9/01/2008 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 02/2008/NQ-CP giao cho Bộ Tài nguyên & Môi trường chủ trì phối hợp với Bộ Tư pháp và các Bộ, Ngành liên quản trình phương án sửa đổi Luật Đất đai và các Luật có liên quan đến cấp GCN theo hướng thống nhất cấp một loại giấy chứng nhận cả quyền sử dụng đất cùng với quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất.
Trong khi chờ đợi Luật sửa đổi, bổ sung Luật đất đai ra đời các tỉnh, thành phố đã ban hành các văn bản về GCNQSDĐ trên cơ sở tình hình thực tiễn ở địa phương mình. Tuy nhiên, các văn bản đó có thực sự đáp ứng được như cầu của người dân hay không thì lại là một vấn đề còn phải bàn tính. Ngày 9/5/2008 UBND thành phố Hà Nội đã ban hành quyết định 23/2008/QĐ-UB quy định về việc cấp GCNQSDĐ (sổ đỏ) cùng với quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất cho các hộ dân trên địa bàn thành phố thay thế các Quyết định 23/2005/QĐ-UB và 111/2005/QĐ-UB đã ban hành năm 2005 của UBND thành phố. Điểm thay đổi căn bản của QĐ số 23/2008 so với hai quyết định đã ban hành năm 2005 là trên GCNQSDĐ có ghi thêm thông tin về tài sản gắn liền với đất (theo mẫu của Bộ Tài nguyên - Môi trường thực hiện Luật Đất đai 2003). Tuy nhiên, sự ra đời của văn bản này lại là nguyên nhân gây khó khăn cho người dân. Cụ thể như sau:
Phường Tương Mai (trước đây là một trong 4 phường thuộc quận Hai Bà Trưng) nay nhập về quận Hoàng Mai. Trường hợp hộ bà L và hộ ông H nộp hồ sơ
theo hướng dẫn của quận, tất cả hồ sơ đều phải nộp về bộ phận tiếp nhận hồ sơ một cửa ở quận. Sau đó, quận sẽ chuyển hồ sơ theo địa chỉ về phường để xác minh, thẩm định hồ sơ. Nhưng sau thời điểm ngày 25/8/2008, khi UBND thành phố ban hành Quyết định số 23/2008/QĐ-UB thì quận lại chỉ đạo các phường nhận hồ sơ của dân xin cấp sổ đỏ về nộp tại UBND phường. Nhưng khi bà L và ông H đến nộp hồ sơ tại phường thì cán bộ phường lại giải thích là đến nay quận vẫn chưa có biểu mẫu hướng dẫn việc cấp sổ đỏ theo quyết định mới của UBND thành phố đã ban hành. Ông N ở phường Thịnh Liệt thì cho biết: Cách đây gần 4 năm, cán bộ địa chính xã Thịnh Liệt (nay là phường) đến đo đạc diện tích đất và yêu cầu hộ ông N kê khai hồ sơ để làm sổ đỏ. Nhưng đến tận năm 2007, gia đình ông N mới nhận được quyết định cấp GCNQSDĐ. Theo hướng dẫn, ông mang hồ sơ lên nộp tại phòng Tài nguyên - Môi trường (Văn phòng đăng ký nhà và đất quận Hoàng Mai). Tại đây, ông N không được tiếp nhận hồ sơ bởi cán bộ nhận hồ sơ của Văn phòng giải thích là UBND thành phố đã có quy định mới về việc cấp sổ đỏ, trong đó có việc điều chỉnh nghĩa vụ thuế... Quá bức xúc, ông N hỏi vị cán bộ là bao giờ mới có hướng dẫn mới của trên để ông được nộp hồ sơ. Vị cán bộ này giải thích là phải chờ... Cuối tháng 7/2008, ông N lại mang hồ sơ lên quận để nộp thì vị cán bộ tiếp nhận hồ sơ nọ lại trả lời là trên vẫn chưa có hướng dẫn mới nên bác tiếp tục phải chờ. Nhưng không biết phải chờ đến bao giờ (?). Ông liền hỏi vị cán bộ này là có cách nào để được cấp sổ đỏ nhanh hơn không, thì cán bộ nọ liền đưa cho ông một tờ đơn in sẵn với nội dung nếu người dân tự nguyện chấp nhận thực hiện nghĩa vụ tài chính ngay tại thời điểm nộp hồ sơ tại quận thì sẽ được nhận hồ sơ và nếu thực hiện theo cách này thì sau 20 ngày là sẽ có sổ đỏ. Thất vọng và bất bình, ông N đã không chấp nhận làm theo phương án này. Vì ông nghĩ, mình đã nộp hồ sơ cách đây vài năm không lẽ nào lại phải chịu mức thuế tại thời điểm này cao hơn nhiều so vớitrướcđây.
Tìm hiểu để làm rõ vấn đề này, khi trực tiếp trao đổi với ông Chử Đức Ngọc - trưởng phòng Tài nguyên - Môi trường quận Hoàng Mai, ông Ngọc cho biết: Bất cập trên phát sinh chính từ Quyết định 23/2008/QĐ-UB của UBND thành phố đã
ban hành về việc quy định cấp GCN QSDĐ (sổ đỏ) cùng với quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất cho các hộ dân trên địa bàn thành phố thay thế các Quyết định 23/2005/QĐ-UB và 111/2005/QĐ-UB đã ban hành năm 2005 của UBND thành phố. Điểm thay đổi căn bản của Quyết định số 23/2008 so với hai quyết định đã ban hành năm 2005 là trên GCNQSDĐ có ghi thêm thông tin về tài sản gắn liền với đất (theo mẫu của Bộ Tài nguyên - Môi trường thực hiện Luật Đất đai 2003). Giải thích về việc cán bộ của phòng đưa tờ hướng dẫn công dân xin tự nguyện nộp thuế theo mức mới cho hộ ông N, chứ không phải thu theo mức tại thời điểm nộp hồ sơ hợp lệ xin cấp sổ đỏ của ông N, thì ông Ngọc giải thích: "Quy định này hiện không được cơ quan thuế chấp nhận". Vậy đã không được chấp nhận thì sao cán bộ tiếp nhận hồ sơ vẫn hướng dẫn người dân theo cách đó?.Ông Ngọc lại phân bua: "UBND thành phố chưa làm rõ chức năng của phòng Tài nguyên – Môi trường và phòng Quản lý đô thị cấp quận, chưa có hướng dẫn của cơ quan thuế về cách xác định mốc tính thuế.... nên triển khai thực hiện còn vướng mắc". Và, ông Ngọc cũng thừa nhận: Đây là hạn chế của Quyết định 23/2008 của thành phố. Bởi, lẽ ra khi ban hành Quyết định số 23, thành phố cần có một thời gian để giải quyết hết các hồ sơ cũ, chứ hồi tố thế này vừa khiến cơ quan thực thi lúng túng, vừa gây bức xúc đối với các hộ dân khi thực hiện cấp sổ đỏ. Nhưng, ý kiến của những nhà quản lý, ban hành chính sách của Bộ TN&MT lại cho rằng: Áp dụng như trường hợp trên là trái với các quy định hiện hành về thủ tục cấp GCNQSDĐ. Tại Nghị định 84/NĐ-CP của Chính phủ đã ban hành thì trường hợp người sử dụng đất nộp hồ sơ xin cấp sổ đỏ tại cơ quan Nhà nước có thẩm quyền từ trước ngày 1/1/2005 thì giá đất áp dụng để xác định nghĩa vụ tài chính là giá đất do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm đã nộp đủ hồ sơ hợp lệ và nếu cơ quan chức năng chậm làm thủ tục hoặc hướng dẫn lập hồ sơ không đúng quy định thì người nộp hồ sơ có quyền khiếu nại đối với hành vi gây chậm trễ trong việc xử lý hồ sơ... Cách làm này cũng trái quy định cả với quy định tại Luật Nhà ở. Vì theo quy định của Luật Nhà ở, việc đăng ký tài sản gắn liền với đất là do ý muốn của người dân. Dân có nhu cầu thì đăng ký, còn không thì cơ
việc cấp GCNQSDĐ, nhất là trong trường hợp đã được tiếp nhận hồ sơ. Thực trạng và cũng như ý kiến của các cơ quan quản lý, hoạch định chính sách của ngành Tài nguyên – Môi trường cho thấy rằng, UBND thành phố nên áp dụng việc cấp GCNQSDĐ như lâu nay vẫn thực hiện. Đối với những trường hợp người dân có nhu cầu đăng ký tài sản gắn liền với đất khi làm thủ tục xin cấp sổ đỏ thì cấp có thẩm quyền tạo điều kiện cho người dân thực hiện, không nên máy móc buộc người dân phải làm đồng loạt như hiện nay. Bởi lẽ, không riêng gì ở một số phường tại quận Hoàng Mai mà rất nhiều hộ dân khác trên địa bàn thành phố cũng rơi vào tình cảnh bị "hành là chính" như trên khi thực hiện xin cấp sổ đỏ, đã làm chậm tiến độ công tác này trên toàn thành phố hiện nay [3]
Để hạn chế những bất cập đó, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản của Luật xây dựng số 16/2003/QH11, Luật đấu thầu số 61/2005/QH11, Luật doanh nghiệp số 60/2005/QH11, Luật đất đai số 13/2003/QH11 và Luật nhà ở số 56/2005/QH11.Theo đó thống nhất GCNQSDĐ về một mối, cụ thể là:
1. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất được cấp cho người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất theo một loại thống nhất trong cả nước do Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hành; đối với nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ xác nhận quyền sở hữu vào Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất quy định tại khoản này khi có yêu cầu của chủ sở hữu.
2. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng đã được cấp theo quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật về nhà ở, pháp luật về xây dựng và pháp luật về dân sự trước ngày 01 tháng 8 năm 2009 vẫn có giá trị pháp lý và không phải đổi sang Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này; trường hợp người đã được cấp giấy chứng nhận có nhu cầu cấp
đổi thì được đổi sang loại giấy mới theo quy định của Luật này và không phải nộp lệ phí.
Khi chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất thì người nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này.
Trường hợp chưa được cấp một trong các loại giấy chứng nhận quy định tại khoản này thì thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này.
3. Chính phủ quy định về hồ sơ, trình tự, thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.[ 11, Điều 48] Và để hướng dẫn cụ thể đối với GCNQSDĐ ngày 19/10/2009 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 88/2009/NĐ-CP về việc cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất:
Giấy chứng nhận gồm những nội dung chính sau:
1. Quốc hiệu, Quốc huy, tên của Giấy chứng nhận "Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất";
2. Người sử dụng đất, chủ sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;