7. Kết cấu của luận văn
3.1. Phương hướng
3.1.1. Quan điểm, định hướng của nhà nước về quản lý ngân sách.
Định hướng phát triển kinh tế - xã hội, đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế được thể hiện trong Chiến lược phát triển kinh tế đã được Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 11 thông qua như sau:
Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô; huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực.
Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường đồng bộ và hiện đại là tiền đề
quan trọng thúc đẩy quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng, ổn định kinh tế vĩ mô.
Tiếp tục đổi mới việc xây dựng và thực thi luật pháp bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch và điều hành phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường, đồng thời thực hiện tốt chính sách xã hội. Thực hiện hệ thống cơ chế và chính sách phù hợp, đặc biệt là cơ chế, chính sách tài chính, tiền tệ nhằm nâng cao chất lượng tăng trưởng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của nền kinh tế.
Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế-xã hội; phân phối lợi ích công bằng. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Thực
hiện cân đối ngân sách tích cực, bảo đảm tỉ lệ tích luỹ hợp lý cho đầu tư phát triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách.
Tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty. Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ chính phủ, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn. Tăng cường vai trò giám sát ngân sách của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp.
Chính sách tiền tệ phải chủ động và linh hoạt thúc đẩy tăng trưởng bền vững, kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền. Hình thành đồng bộ khuôn khổ pháp lý về hoạt động ngân hàng. Mở rộng các hình thức thanh toán qua ngân hàng và thanh toán không dùng tiền mặt. Điều hành chính sách lãi suất, tỉ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Đổi mới chính sách quản lý ngoại hối và vàng; từng bước mở rộng phạm vi các giao dịch vốn; tăng cường kiểm tra, kiểm soát tiến tới xoá bỏ tình trạng sử dụng ngoại tệ làm phương tiện thanh toán trên lãnh thổ Việt Nam. Tăng cường vai trò của Ngân hàng Nhà nước trong việc hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ. Kết hợp chặt chẽ chính sách tiền tệ với chính sách tài khoá. Kiện toàn công tác thanh tra, giám sát hoạt động tài chính, tiền tệ.
Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai bảo đảm hài hoà các lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi để sử dụng có hiệu quả nguồn lực đất đai cho sự phát triển; khắc phục tình trạng lãng phí và tham nhũng đất đai.
Bảo đảm quyền tự do kinh doanh và bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty. Sớm hoàn thiện thể chế quản lý hoạt động của các tập đoàn, các tổng công ty nhà nước.
Đẩy mạnh cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước; xây dựng một số tập đoàn kinh tế mạnh, đa sở hữu, trong đó sở hữu nhà nước giữ vai trò chi phối. Phân định rõ quyền sở hữu của Nhà nước và quyền kinh doanh của doanh nghiệp, hoàn thiện cơ chế quản lý vốn nhà nước trong các doanh nghiệp. Tạo điều kiện thuận lợi để kinh tế tập thể phát triển đa dạng, mở rộng quy mô; có cơ chế, chính sách hợp lý trợ giúp các tổ chức kinh tế hợp tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, mở rộng thị trường, ứng dụng công nghệ mới, tiếp cận vốn. Khuyến khích phát triển các loại hình doanh nghiệp, các hình thức tổ chức sản xuất kinh doanh với sở hữu hỗn hợp, nhất là các doanh nghiệp cổ phần. Hoàn thiện cơ chế, chính sách để phát triển mạnh kinh tế tư nhân theo quy hoạch và quy định của pháp luật, thúc đẩy hình thành các tập đoàn kinh tế tư nhân, khuyến khích tư nhân góp vốn vào các tập đoàn kinh tế nhà nước. Thu hút đầu tư nước ngoài có công nghệ hiện đại, thân thiện môi trường và tăng cường sự liên kết với các doanh nghiệp trong nước. Thực hiện Chương trình quốc gia về phát triển doanh nghiệp gắn với quá trình cơ cấu lại doanh nghiệp. Hỗ trợ phát triển mạnh các doanh nghiệp nhỏ và vừa. Tạo điều kiện để hình thành các doanh nghiệp lớn, có sức cạnh tranh trên thị trường. Phát triển doanh nhân về số lượng và năng lực quản lý, đề cao đạo đức và trách nhiệm xã hội. Hoàn thiện khuôn khổ pháp luật để tăng cường sự gắn bó giữa người sử dụng lao động và người lao động.
Tạo lập đồng bộ và vận hành thông suốt các loại thị trường. Phát triển thị trường hàng hoá, dịch vụ theo hướng tự do hoá thương mại và đầu tư. Phát triển thị trường tài chính với cơ cấu hoàn chỉnh, quy mô tăng nhanh, phạm vi hoạt động mở rộng, vận hành an toàn, được quản lý và giám sát hiệu quả. Phát triển và kiểm soát có hiệu quả thị trường chứng khoán. Phát triển lành mạnh, bền vững thị trường bất động sản, ngăn chặn tình trạng đầu cơ; hoàn thiện cơ chế vận hành sàn giao dịch bất động sản. Phát triển thị trường lao
động, khuyến khích các hình thức giao dịch việc làm. Phát triển nhanh thị trường khoa học và công nghệ; khuyến khích, hỗ trợ các hoạt động khoa học và công nghệ theo cơ chế thị trường.
Mục tiêu tổng quát về phát triển kinh tế: Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 5 năm 2011 - 2015 : 7,0 - 7,5%/năm. Giá trị gia tăng công nghiệp - xây dựng bình quân 5 năm tăng 7,8 - 8%; giá trị gia tăng nông nghiệp bình quân 5 năm 2,6 - 3%/năm. Cơ cấu GDP : nông nghiệp 17 - 18%, công nghiệp và xây dựng 41 - 42%, dịch vụ 41 - 42%; sản phẩm công nghệ cao và sản phẩm ứng dụng công nghệ cao đạt 35% tổng GDP; tỉ lệ lao động qua đào tạo đạt 55%. Kim ngạch xuất khẩu tăng bình quân 12%/năm, giảm nhập siêu, phấn đấu đến năm 2020 cân bằng được xuất nhập khẩu. Vốn đầu tư toàn xã hội bình quân 5 năm đạt 40% GDP. Tỉ lệ huy động vào ngân sách nhà nước đạt 23 - 24% GDP; giảm mức bội chi ngân sách xuống 4,5% GDP vào năm 2015. Giải quyết việc làm cho 8 triệu lao động. Tỉ trọng lao động nông - lâm - thuỷ sản năm 2015 chiếm 40 - 41% lao động xã hội. Thu nhập của người dân nông thôn tăng 1,8 - 2 lần so với năm 2010. Tốc độ tăng dân số đến năm 2015 khoảng 1%. Năm 2015, GDP bình quân đầu người khoảng 2.000 USD. Tuổi thọ trung bình năm 2015 đạt 74 tuổi. Tỉ lệ hộ nghèo theo chuẩn mới giảm bình quân 2%/năm. Tỉ lệ che phủ rừng năm 2015 đạt 42 - 43%.
Trên cơ sở đó, trong quá trình điều hành, Chính phủ luôn quán triệt quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước trong thời gian tới, để hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách nói chung, cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước nói riêng, cần quán triệt một số quan điểm có tính nguyên tắc sau đây:
a/ Kế thừa và phát huy tính khoa học và thực tiễn của Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành về quản lý và sử dụng ngân sách Nhà nước.
b/ Đổi mới phương thức quản lý ngân sách Nhà nước phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế xã hội theo nguyên tắc thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
c/ Phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của Quốc hội (Hội đồng nhân dân các cấp), của Chính phủ (Uỷ ban nhân dân các cấp), của các cơ quan đơn vị trong quản lý và sử dụng ngân sách Nhà nước.
d/ Đẩy mạnh cải cách hành chính trong công tác quản lý ngân sách Nhà nước; kiểm soát chặt chẽ hoạt động thu, chi ngân sách và quản lý tài sản công; tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với công tác ngân sách Nhà nước; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng trong quản lý và sử dụng ngân sách Nhà nước.
đ/ Tiếp thu những kinh nghiệm quốc tế về quản lý ngân sách Nhà nước; vận dụng phù hợp với thực tiễn của Việt Nam; đảm bảo công tác quản lý ngân sách Nhà nước từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế.
3.1.2. Mục tiêu hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Trong giai đoạn tới, cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước hướng tới những mục tiêu chủ yếu sau:
a/ Tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống Ngân sách Nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương; phát huy tính chủ động, sáng tạo của ngân sách các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng Ngân sách Nhà nước.
b/ Nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Đảm bảo quyền quyết định ngân sách của Hội đồng nhân dân các cấp được thực quyền.
c/ Nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong công tác quản lý ngân sách Nhà nước.
d/ Đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phù hợp với cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.
3.1.3. Phương hướng đổi mới, hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN
Căn cứ vào các nguyên tắc về phân cấp ngân sách và điều kiện cụ thể của Việt Nam, các định hướng để đẩy mạnh phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong thời gian tới là:
Một là, thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách, hướng đến xây dựng một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ hơn, trong đó chính quyền địa phương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân sách cấp mình, độc lập với chính quyền trung ương. Theo định hướng này, Quốc hội sẽ quyết định ngân sách trung ương và khoản bổ sung cho ngân sách địa phương, còn ngân sách của mỗi tỉnh sẽ do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Mọi vấn đề về lập dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách của cấp nào sẽ do cơ quan quản lý NSNN cấp đó quyết định. Ngân sách cấp trên chỉ tổng hợp ngân sách cấp dưới vào NSNN chung. Cách làm này sẽ tạo điều kiện trao trách nhiệm giải trình trọn vẹn cho mỗi cấp chính quyền đối với ngân sách cấp mình, đồng thời khắc phục được tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của hệ thống NSNN, khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của địa phương.
Hai là, trao cho chính quyền địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu. Quyền tự chủ về thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc ở mức tự chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, việc để địa phương có thể định ra các sắc thuế của riêng mình là không khả thi, bởi vì điều này có thể tạo ra sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phương và khuyến khích việc di chuyển của hàng hóa và dịch vụ sang những địa phương có lợi
về thuế, do đó sẽ làm thay đổi phân bố sản xuất và tiêu dùng; mở rộng khoảng cách bất bình đẳng giữa các địa phương. Trước mắt có thể áp dụng thí điểm áp dụng cho phép cơ quan chính quyền địa phương được tự quyết định thuế suất đối với một số loại thuế. Về nguyên tắc, do chính quyền địa phương nắm chắc được các nhu cầu cũng như ưu tiên của người nộp thuế nên có thể định ra các mức thuế suất phù hợp với đặc thù của địa phương. Như vậy, đối với những địa phương có tiềm năng về một loại thuế nào đó, CQĐP có thể tăng thuế suất để tăng nguồn thu cho địa phương, điều đó sẽ khuyến khích địa phương nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu.
Thông thường, nhiều nước trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (như thuế nhà đất, tiền cho thuế đất) làm thuế của địa phương. Để khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phương chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ bằng cách đưa ra các mức trần cho các loại thuế nói trên.
Ba là, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu. Cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương. Đương nhiên, việc đưa ra những ưu tiên chi tiêu của địa phương phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia. Đồng thời, cần cho phép địa phương được quyền quyết định các chế độ, định mức chi tiêu của địa phương trên cơ sở nguyên tắc hoặc trong khung do trung ương quy định. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chống chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền.
Bốn là, đổi mới quy trình lập, phân bổ chấp hành và quyết toán ngân sách. Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn
lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, dẫn đến hậu quả quản lý NSNN thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trước mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dãn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.
Năm là, trao quyền nhiều hơn cho các cấp chính quyền bên dưới, đặc biệt là chính quyền cơ sở, nơi trực tiếp cung cấp cho người dân nhiều loại dịch vụ công thiết yếu. Trung ương cần thống nhất phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi cơ bản cho đến cấp huyện và cấp xã, tạo ra cho mỗi cấp này quyền chủ động nhất định trong thu – chi ngân sách ở cấp mình, đồng thời nuôi dưỡng và phát triển năng lực quản lý tài chính của mỗi cấp tương xứng với vai trò của các cấp này trong quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Sự phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi cơ bản của mỗi cấp sẽ tạo ra quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình.
Sáu là, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN chỉ có thể đạt