7. Kết cấu của luận văn
2.3. Đánh giá về phân cấp quản lý NSNN
2.3.1. Những kết quả đạt được
- Xu hướng phân cấp ngân sách đang ngày càng mạnh mẽ. Điều đó thể hiện rõ nét trong việc phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách. Từ đó, tổng nguồn thu của ngân sách địa phương trên tổng thu ngân sách nhà nước tăng từ 53% năm 2006 lên khoảng 60% vào năm 2010, tỉ lệ chi của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách từ 45% năm 2006 lên 47% năm 2010 (xem Bảng 2.8).
- Luật ngân sách nhà nước năm 2002 phân cấp khá lớn. Hội đồng nhân dân tỉnh được quyền quyết định phân cấp các nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho chính quyền cấp dưới, được quyết định một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu cho địa phương theo phân cấp của Trung ương.
- Trong lĩnh vực đầu tư phát triển, địa phương được phân cấp ngày càng lớn hơn trong quyết định đầu tư các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. Theo đó, cấp tỉnh có quyền quyết định các dự án nhóm A, B, C, Chủ tich ủy ban nhân dân cấp huyện có quyền quyết định dự án đầu tư có vốn mức 5 tỷ đồng và chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã đến mức 3 tỷ đồng.
- Phân cấp ngân sách dựa trên các căn cứ có tính khoa học cao hơn, như căn cứ để thiết lập hệ thống điều hòa ngân sách có tính khách quan hơn, căn cứ để phân bổ ngân sách có tính đến tiêu chí đặc thù, quy trình ngân sách cũng được từng bước cải tiến nhằm giảm bớt những thủ tục phiền hà cho địa phương.
- Đẩy mạnh phân cấp ngân sách đã trao cho chính quyền địa phương sự chủ động lớn hơn trong quản lý ngân sách cấp mình, năng lực quản lý ngân sách của các cấp chính quyền ngày càng được nâng cao, đây là cơ sở để tiếp tục mở rộng phân cấp ngân sách trong thời gian tới.
2.3.2. Những mặt còn hạn chế
Thứ nhất, cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Mô hình này tạo điều kiện quản lý tập trung của cấp trên đối với các cấp dưới, nhưng nó cũng hạn chế tính độc lập của các cấp quản lý ngân sách bên dưới, và quan trọng hơn cả là nó tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách nhà nước và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Cấp quản lý NSNN cấp dưới vừa phải phụ thuộc vào cơ quan quản lý NSNN cấp trên, vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của mình trong hệ thống ngân sách lồng ghép, trong khi đó cơ quan quản lý NSNN cấp trên cũng không thể quản lý được chặt chẽ cơ quan quản lý NSNN cấp dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cơ quan quản lý NSNN cấp dưới.
Thứ hai, trên thực tế chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức thực thi ngân sách, còn về thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương. Xét về bản chất, phân cấp quản lý NSNN bao gồm sự phân chia hai loại quyền: Quyền quyết định và quyền tổ chức thực thi. Trên thực tế ở nước ta mới chỉ thực hiện phân cấp về quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyền được đưa ra những quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương. Chẳng hạn, quyền quyết định các sắc thuế, các mức thuế suất, các nhiệm vụ chi thuộc về trung ương. Chính quyền địa phương chỉ được quyền quản lý, điều hành, phân bổ những sắc thuế, những nhiệm vụ chi đã được trung ương ban hành; Chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ương quy định khung hoặc mang tính địa phương đặc thù. Nguyên tắc trên tạo điều kiện quản lý tập trung thống nhất cao, bảo đảm về chính sách thuế giữa các địa phương, nhưng không khuyến khích được các địa phương khai thác được các lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của địa phương.
Thứ ba, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương chưa tương xứng. Mặc dù tỉ trọng chi của ngân sách địa phương trong tổng chi NSNN đã tăng lên đáng kể (từ 43,8% thời kỳ 2001-2005 đến 47,2% thời kỳ 2006-2010), song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của ngân sách trung ương. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, năm 2010, chỉ có 11/63 tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh, còn lại 52 tỉnh vẫn phải trông chờ vào nguồn bổ sung của ngân sách trung ương. Tính chung, số bổ sung của ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương chiếm 18,3% (năm 2010) tổng chi ngân sách địa phương (Xem bảng 2.9).
BẢNG 2.9. BỔ SUNG CÂN ĐỐI TỪ NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG CHO NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NĂM 2010
ĐVT: triệu đồng STT Khu vực Tổng thu NSNN trên địa bàn Tổng chi cân đối ngân sách địa phương Bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương Tỷ lệ % giữa BS cân đối trên tổng chi NS
1 Miền núi phia bắc 10.908.300 26.939.138 13.495.910 50,1 2 Đồng bằng sông Hồng 154.642.200 61.944.259 4.202.830 6,78 3 Bắc trung bộ và duyên hải
miền trung 46.593.000 38.672.965 10.893.112
28,17
4 Tây nguyên 7.400.500 11.552.317 3.739.876 32,37 5 Đông Nam bộ 252.228.000 45.680.148 362.873 0,79 6 Đồng bằng sông Cửu long 20.728.000 26.974.445 6.059.378 22,46
Tổng cộng 492.500.000 211.763.272 38.753.980 18,3
Thứ tư, việc giao nhiều quyền quản lý NSNN cho cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự chủ của cơ quan quản lý NSNN cấp dưới có ưu điểm là tăng quyền quyết định và sự chủ động cho cấp tỉnh tùy thuộc vào điều kiện đặc thù của từng địa phương. Nhưng trên thực tế cách làm này lại tạo điều kiện cho chính quyền các tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin cho giữa chính quyền cấp trên với các cấp chính quyền cấp dưới ở mỗi địa phương. Theo số liệu báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 2010 cho thấy, hầu hết các tỉnh tập trung các nguồn thu lớn về cấp mình. Điều đó làm tăng tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền bên dưới vào cấp trên. Cũng không có có sở nào bảo đảm rằng sau 5 năm ổn định, sự phân chia các nguồn thu lại không thay đổi và tước đi các lợi thế của chính quyền cấp dưới xuất hiện trong thời kỳ đó.
Thứ năm, quy trình lập và quyết toán ngân sách với tính lồng ghép lớn và thời gian tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán ngân sách ở các cấp dưới mang tính hình thức. Yêu cầu lập và quyết toán ngân sách đòi hỏi cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán cũng như quyết toán của cấp dưới. Với trên 11.251 xã, 698 huyện, 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, với một khoảng thời gian thực tế hết sức ngắn ngủi thì yêu cầu đó chỉ mang tính hình thức. Trên thực tế, cấp tỉnh không thể ngồi chờ từng xã lập dự toán của mình và trình lên huyện, sau đó từng huyện vừa lập dự toán của mình vừa tổng hợp dự toán của các xã để nộp lên tỉnh; Mà trên thực tế các tỉnh thường chủ động lập dự toán ngân sách của tỉnh mình trên cơ sở số kiểm tra được giao. Tương tự, trong khâu quyết toán ngân sách cấp tỉnh vẫn phải chủ động tính toán dựa trên số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh mình và một số điều chỉnh trên thực tế mà tỉnh có thể nắm bắt được trong quá trình thực hiện.
Thứ sáu, trong các nội dung phân cấp ngân sách có bao gồm việc phân cấp về quyền đi vay, tuy nhiên trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, quyền vay
nợ chủ yếu tập trung vào ngân sách trung ương. Luật ngân sách nhà nước quy định đối với ngân sách địa phương, tổng số chi không được vượt quá tổng số thu từ các nguồn thuế, phí và lệ phí được phân cấp. Trong trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu chi đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng đáp ứng các điều kiện cho phép, địa phương được phép huy động vốn trong nước với mức không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hằng năm của ngân sách tỉnh và phải chủ động trả nợ khi đến hạn từ nguồn thu tương lai của tỉnh, thành phố đó.
Thứ bảy, công tác thanh tra kiểm tra trong lĩnh vực quản lý thu ngân sách từ trung ương tới các địa phương còn nhiều bất cập, phổ biến nhất là tình trạng thất thu thuế ở một số khoản thu và sắc thuế tại hầu hết các địa phương, đặc biệt là các đô thị lớn mức độ thất thu cao hơn, nhất là ở khu vực kinh tế dân doanh, nhiều doanh nghiệp và hộ kinh doanh chưa kê khai đúng số thuế phải nộp. Thuế thu nhập cá nhân cao còn chưa được giám sát chặt chẽ và vẫn có hiện tượng thất thu, đặc biệt là các cá nhân hành nghề tự do. Tình trạng nợ đọng thuế tại một số địa bàn vẫn ở mức độ cao, việc quản lý hóa đơn thuế còn nhiều sơ hở, quản lý lỏng lẻo đặc biệt từ khi Chính phủ ban hành Nghị định số 51/2010/NĐ-CP ngày 14/05/2010 về việc Quy định về hóa đơn bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ.
2.3.3. Nguyên nhân
2.3.3.1. Do bất cấp từ một số quy định của pháp luật ngân sách hiện hành
Những hạn chế trên đây do nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng chủ yếu là do nhận thức, quan điểm về các chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn chưa rành mạch, thiếu nhất quán, trách nhiệm, thẩm quyền còn chồng chéo, ngại phân cấp mạnh, còn chia cắt. Việc chủ trì xây dựng và phân bổ dự toán ngân sách nhà nước hằng năm phân thành hai nhóm
do hai cơ quan đảm nhiệm. Nhóm chi đầu tư phát triển do Bộ kế hoạch và đầu tu chủ trì và xây dựng phương án phân bổ. Nhóm chi thường xuyên và trả nợ do Bộ tài chính chủ trì và xây dựng phương án phân bổ. Hệ thống pháp luật còn thiếu đồng bộ, mới chỉ có Luật Ngân sách nhà nước, các luật thuế mà chưa có pháp luật về Tài chính quốc gia về quản lý ngân quỹ nhà nước, quản lý và điều hành tài chính nhà nước, ngân khố quốc gia ... đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong nền kinh tế thị trường mở cửa và hội nhập.
2.3.3.2. Chưa gắn kết kế hoạch ngân sách nhà nước hằng năm với kế hoạch tài chính trung hạn
Luật Ngân sách Nhà nước hiện nay quy định việc lập dự toán Ngân sách hàng năm mà chưa quy định xây dựng kế hoạch tài chính trung và kế hoạch chi tiêu trung hạn. Tuy nhiên trên thực tế khi quyết định các chính sách chi ngân sách, hoặc phê duyệt dự án đầu tư xây dựng cơ bản việc bố trí dự toán Ngân sách Nhà nước không chỉ dừng lại ở một năm mà sẽ phải bố trí ngân sách trong một số năm để thực hiện chính sách, dự án đó. Việc chưa quy định xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn và chi tiêu trung hạn đã hạn chế tính dự báo của Ngân sách Nhà nước, hạn chế tính chủ động của các cơ quan trung ương, địa phương trong xây dựng kế hoạch và bố trí nguồn lực ngân sách một cách hợp lý và hiệu quả nhất; việc ban hành chính sách nhiều khi vượt quá khả năng của ngân sách; làm hạn chế công tác thẩm tra và quyết định dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm của Quốc hội dẫn đến nhiều chính sách, dự án thời gian thực hiện kéo dài, hiệu quả không cao.
2.3.3.3. Bộ máy thực thi Luật Ngân sách Nhà nước còn yếu
Bộ máy các cơ quan hành chính của nước ta còn quá cồng kềnh, năng lực chưa đồng đều giữa trung ương và địa phương, giữa các địa phương với nhau.
Đặc biệt trình độ và năng lực của cán bộ làm công tác quản lý ngân sách còn hạn chế chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ. Thực tế, mức độ
phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi từ trung ương xuống các địa phương ngày càng tăng, tuy nhiên năng lực cán bộ làm công tác tài chính ở các địa phương chưa tăng lên tương xứng với yêu cầu công việc. Hầu hết số cán bộ làm công tác tài chính ở các phòng tài chính và các ban tài chính chưa được chuẩn hóa trình độ, đặc biệt ở các xã không có cán bộ chuyên trách mà chỉ làm công tác kiêm nhiệm.
Mặt khác, công tác quản lý và điều hành ngân sách ở các địa phương còn mang nặng tính thủ công, chưa áp dụng công nghệ thông tin vào việc tổng hợp và phân tích số liệu; còn nặng về các loại báo cáo bằng giấy thay cho việc truyền các file dữ liệu; chưa có phần mềm sử dụng thống chung trong việc xây dựng và quản lý ngân sách chung cho cả địa phương, cả nước ...
Yếu kém trong khâu cán bộ được thể hiện rõ nét nhất trong lĩnh vực quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, tình trạng cố ý làm sai, vi phạm pháp luật, vụ lợi trong đầu tư xây dựng cơ bản còn diễn ra ở nhiều dự án, công trình, biện pháp ngăn ngừa kém hiệu quả, phát hiện chậm, xử lý không nghiêm. Nhiều vụ việc sau khi báo chí, công luận nêu lên mới được xử lý. Việc bố trí cán bộ ít hiểu biết về chuyên môn đầu tư xây dựng cơ bản làm công tác điều hành, quản lý và thực hiện dự án ở nhiều Bộ, ngành, địa phương diễn ra khá phổ biến; việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí chưa được nhận thức đầy đủ và thực hiện không nghiêm. Công tác chỉ đạo, điều hành của cả cấp Trung ương, địa phương có nơi, có lúc thiếu kiên quyết, nhất quán, có trường hợp không đúng với quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt, ngược lại có trường hợp có chủ trương, kế hoạch, nhưng thiếu quyết tâm thực hiện.
2.3.3.4. Công tác kiểm toán vẫn chưa thực sự hiệu quả
Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành quy định cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo
quyết toán Ngân sách Nhà nước các cấp, cơ quan, đơn vị có liên quan theo quy định của pháp luật.
Như vậy, trong lĩnh vực Ngân sách Nhà nước, ngoài hoạt động kiểm toán báo cáo quyết toán Ngân sách Nhà nước như hiện nay, Kiểm toán Nhà nước còn thực hiện nhiệm vụ kiểm toán việc tuân thủ Luật Ngân sách Nhà nước (trong đó có quy định về lập dự toán); trình ý kiến để Quốc hội quyết định dự toán Ngân sách Nhà nước, phân bổ Ngân sách trung ương; tham gia với Uỷ ban kinh tế và Ngân sách quốc hội xem xét, thẩm tra báo cáo dự toán Ngân sách Nhà nước, phương án phân bổ Ngân sách trung ương. Cụ thể được quy định trong Luật Kiểm toán Nhà nước (có hiệu lực từ 01/01/2006):
- Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ (tình hình chấp hành Luật NSNN...), kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước.
- Trình ý kiến của Kiểm toán Nhà nước để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước.
- Tham gia với Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán ngân sách Nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương, phương án điều chỉnh dự toán ngân sách Nhà nước, phương án bố trí ngân sách cho dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định và quyết toán Ngân sách Nhà nước.