7. Kết cấu của luận văn
3.2.Hệ thống giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống Ngân sách Nhà nước phù hợp với sự đổi mới hệ thống hành chính đất nước
Như trên đã trình bày, hệ thống Ngân sách Nhà nước 4 cấp như hiện nay làm cho quy trình quản lý Ngân sách Nhà nước rất phức tạp; trong khi đó vai trò của ngân sách cấp huyện chỉ mang tính chất “trung gian”.
Theo Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khoá X thì: “Không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện”; “Bảo đảm tổ chức chính quyền đô thị thống nhất và liên thông trên địa bàn, theo đó không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận, phường”; “Uỷ ban nhân dân huyện, quận, phường là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên để giải quyết các nhiệm vụ về hành chính và các công việc liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của công dân”.
Do vậy, kiến nghị quy định hệ thống ngân sách Nhà nước gồm 3 cấp và một cấp ngân sách cho các đơn vị hành chính đô thị là thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Cụ thể như sau:
+ Ngân sách trung ương
+ Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương + Ngân sách xã, thị trấn.
Để đảm bảo hoạt động của chính quyền đô thị, ngân sách đô thị, bao gồm ngân sách của các thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. Đối với ngân sách các đơn vị hành chính đô thị là thị xã, thành phố thuộc tỉnh không thành lập cấp ngân sách phường. Đối với các thành phố trực thuộc trung ương không thành lập cấp ngân sách quận, phường.
Đồng thời, quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ngân sách trong Luật Ngân sách Nhà nước đảm bảo vai trò chi phối của ngân sách cấp trên thông qua tập trung nguồn thu quan trọng để thực hiện nhiệm vụ chi và hỗ trợ từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; thực hiện xoá bỏ tính lồng ghép của hệ thống ngân sách, ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định.
Thực hiện phương án này thì nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng; đơn giản hoá được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán ngân sách Nhà nước; mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình. Mặt khác, việc xác định lại hệ thống ngân sách Nhà nước như vậy là phù hợp với thông lệ quốc tế.
3.2.2. Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền quản lý Ngân sách Nhà nước
3.2.2.1. Về thẩm quyền quyết định Ngân sách Nhà nước
Để khắc phục những chồng chéo và phát huy quyền làm chủ của địa phương trong quản lý điều hành ngân sách thì ngân sách các cấp phải độc lập, ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định, điều đó có nghĩa là Quốc hội chỉ quyết định ngân sách trung ương (trong đó có số bổ sung cho ngân sách địa phương), ngân sách các cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân các cấp quyết định và không thực hiện cơ quan hành chính cấp trên giao dự toán ngân sách cho cấp dưới. Có như vậy, địa phương mới thực sự làm chủ ngân sách của mình, tính năng động được phát huy. Trên cơ sở đó sẽ thực hiện tốt hơn nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của địa phương; đồng thời khắc phục được tư tưởng trông chờ, ỷ lại trung ương. Mặt khác, quy trình lập và quyết định dự toán ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân sách sẽ đỡ phức tạp hơn so với hiện nay, nhờ đó chất lượng dự toán được nâng cao, thời gian giao dự toán đảm bảo trước 31/12 năm trước.
3.2.2.2. Về thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ
Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành chưa quy định cụ thể các cơ quan được ban hành các chính sách chế độ về định mức phân bổ ngân sách, chế độ chi tiêu ngân sách. Tuy nhiên, tại Điều 10 của Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Luật Ngân sách Nhà nước đã quy định rõ các cơ quan được ban hành các chính sách chế độ về định mức phân bổ ngân sách, chế độ chi tiêu ngân sách. Vì vậy, nâng tính pháp lý kiến nghị đưa nội dung này quy định vào Luật Ngân sách Nhà nước. Cụ thể:
- Đối với những chế độ, chính sách lớn cần phải áp dụng thống nhất trong toàn quốc thì trung ương ban hành; trong đó những chế độ, chính sách đặc biệt quan trọng thì do Chính phủ quyết định.
- Đối với những chế độ, chính sách mức độ quan trọng thấp hơn phù hợp với đặc điểm của từng địa phương là phải tương đối thống nhất trong toàn quốc thì trung ương ban hành khung, địa phương quyết trong khung do trung ương ban hành.
- Đối với những chế độ, chính sách khác thì do địa phương tự quyết định.
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp Ngân sách
3.2.3.1. Về phân cấp nguồn thu
- Đối với khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%: để đảm bảo vai trò chủ đạo của Ngân sách trung ương đề nghị tiếp tục quy định Ngân sách trung ương hưởng 100% các khoản thu từ hoạt động xuất nhập khẩu (thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu); các khoản thu từ dầu khí; các khoản phí, lệ phí nộp vào ngân sách trung ương,... Đồng thời, đưa khoản thuế tài nguyên Ngân
sách địa phương đang hưởng hưởng 100% thành khoản thu Ngân sách trung ương hưởng 100%, vì tài nguyên là tài sản của quốc gia và tránh tình trạng vì nguồn thu mà địa phương có thể khai thác làm cạn kiệt tài nguyên quốc gia.
- Đối với khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%, bao gồm: lệ phí trước bạ; thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; thu tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, các khoản phí, lệ phí,...
- Đối với khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kiến nghị chia là 2 loại. Cụ thể:
+ Đối với thuế thu nhập của doanh nghiệp hạch toàn toàn ngành:
Điều 12 Luật thuế thu nhập doanh nghiệp đã quy định: Doanh nghiệp nộp thuế tại nơi có trụ sở chính. Trường hợp doanh nghiệp có cơ sở sản xuất hạch toán phụ thuộc hoạt động tại địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác với địa bàn nơi doanh nghiệp có trụ sở chính thì số thuế được tính nộp theo tỷ lệ chi phí giữa nơi có cơ sở sản xuất và nơi có trụ sở chính. Việc phân cấp, quản lý, sử dụng nguồn thu được thực hiện theo quy định của Luật ngân sách Nhà nước.
Đề nghị bỏ khái niệm thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành; toàn bộ thuế thu nhập doanh nghiệp được đưa vào khoản thu phân chia giữa Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương (bao gồm cả địa phương có trụ sở chính của doanh nghiệp và địa phương có cơ sở hạch toán phụ thuộc của doanh nghiệp).
+ Đối với thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt là loại thuế gián thu; có thể thực hiện theo hướng sẽ thu tập trung và phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương như sau: Ngân sách trung ương hưởng 50% số thu từ 2 khoản thu nói trên; 50% còn lại dùng để phân chia cho các địa phương. Việc phân chia cụ thể cho từng tỉnh, thành phố được thực hiện theo các tiêu chí về dân số, thu nhập bình quân đầu người,…
Việc phân chia nguồn thu như trên sẽ đảm bảo nguồn thu thực tế phát sinh theo từng địa phương, đảm bảo các khoản thuế gián thu được phân chia theo đúng địa chỉ người thực chất nộp thuế; đảm bảo tăng trưởng kinh tế sẽ được phân chia đồng đều cho các địa phương thông qua phân chia từ các khoản thu từ thuế.
- Đối với các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất ngân sách cấp xã được hưởng tối thiểu 70% đề nghị chỉ quy định 5 khoản thu trên phải phân cấp cho xã. Việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia đối với 5 khoản thu cho ngân sách xã do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương.
3.2.3.2. Về phân cấp nhiệm vụ chi
- Đối với nhiệm vụ chi ngân sách của Ngân sách trung ương và Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương vẫn cơ bản giữ như hiện quy định về phân cấp nhiệm vụ chi Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương. Riêng nhiệm vụ về an ninh, quốc phòng hiện nay phân cấp cho ngân sách địa phương đề nghị điều chỉnh về ngân sách trung ương; đối với nhiệm vụ chi đảm bảo xã hội của ngân sách trung ương (chi chính sách cho người có công) điều chỉnh về ngân sách cấp tỉnh. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Quy định rõ nhiệm vụ chi của ngân sách xã, thị trấn; ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Cụ thể ngân sách cấp tỉnh, thành phố sẽ đảm bảo nhiệm vụ chi ngân sách địa phương hiện nay, do không còn ngân sách cấp huyện nên ngân sách cấp tỉnh sẽ đảm bảo nhiệm vụ chi giáo dục và đào tạo, y tế, văn hoá xã hội, thể dục thể thao,... do địa phương quản lý; ngân sách xã đảm bảo nhiệm vụ chi hoạt động bộ máy của xã, thị trấn và hoat động giáo dục mẫu giáo, y tế thôn bản,... đối với ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được
phân cấp quản lý giáo dục phổ thông cơ sở, văn hoá xã hội, y tế,... Về chi đầu tư cần phân cấp mạnh cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
3.2.4. Cải tiến các quy định về thời kỳ ổn định ngân sách và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới
Về quy định thời kỳ ổn định ngân sách: Việc quy định thời kỳ ổn định như hiện nay nảy sinh rất nhiều những bất cập như đã nêu ở phần tồn tại vì vậy đề nghị bỏ quy định thời kỳ ổn định ngân sách.
Về bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, kiến nghị sửa đổi như sau:
Đối với bổ sung cân đối từ cấp trên cho ngân sách cấp dưới: Số bổ sung cân đối được xác định theo định mức phân bổ chi ngân sách. Số bổ sung cân đối được xác định vào năm đầu khi Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi có hiệu lực, các năm tiếp theo được tăng theo tỷ lệ tăng trưởng kinh tế và trượt giá.
Như vậy, cùng với các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) các khoản thu phân chia và số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương, địa phương hoàn toàn có thể quyết định tổng mức chi tiêu của mình và thực hiện phân bổ cụ thể để thực hiện các nhiệm vụ chi đã được phân cấp.
Đối với bổ sung theo mục tiêu: Để đảm bảo phát triển đồng đều, cân đối giữa các địa phương và để đảm bảo những cân đối lớn, những mục tiêu ưu tiên của quốc gia, ngoài số bổ sung cân đối, ngân sách trung ương còn thực hiện bổ sung theo mục tiêu cho các địa phương theo các dự án, các chương trình phát triển kinh tế xã hội, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phúc lợi công cộng như trường học, bệnh viện,...
Đối với số bổ sung theo mục tiêu, trung ương chỉ bổ sung một phần cho ngân sách địa phương, phần còn lại ngân sách địa phương bố trí. Đối với
những lĩnh vực ưu tiên, quan trọng, ngân sách trung ương có hỗ trợ phần lớn, địa phương đóng góp một phần. Khác với số bổ sung cân đối, số bổ sung này bị ràng buộc theo mục tiêu bắt buộc của trung ương, tức là địa phương không được sử dụng vào các mục tiêu khác. Có như vậy, ngân sách trung ương mới thực hiện được vai trò điều tiết vĩ mô của mình; đồng thời nâng cao vai trò, trách nhiệm của địa phương trong quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn lực để cùng với trung ương thực hiện những mục tiêu chung của quốc gia.
3.2.5. Bỏ cơ chế thưởng vượt thu cho các địa phương như hiện nay
Với quy định ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định, do vậy việc lập dự toán thu của cấp nào do cấp đó tự quyết định. Hơn nữa, việc thu ngân sách phải thực hiện theo các Luật thuế, khi phát sinh thuế phải nộp ngân sách. Do vậy, kiến nghị chuyển từ lập dự toán thu ngân sách sang dự báo thu ngân sách, việc dự báo thu do Hội đồng dự báo thu, bao gồm có đại diện của trung ương và các địa phương. Đa số các nước trên thế giới thực hiện biện pháp này.
Vì vậy, đề nghị bỏ cơ chế thưởng vượt thu cho các địa phương như hiện nay.
3.2.6. Quy định tỷ lệ dư nợ vốn vay trên tổng thu Ngân sách Nhà nước
Để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia chỉ quy định ngân sách cấp tỉnh được phép bội chi trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh; bội chi ngân sách cấp tỉnh được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn.
Về mức huy động: Không khống chế mức dư nợ vốn vay trên tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản mà khống chế mức dự nợ không vượt quá một tỷ lệ
nhất định trên tổng thu ngân sách cấp tỉnh được hưởng. Việc quy định theo số thu để xác định khả năng trả nợ của các địa phương.
3.2.7. Hoàn thiện chu trình Ngân sách Nhà nước
3.2.7.1. Về xây dựng dự toán Ngân sách Nhà nước
Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành chưa có quy định lập dự toán ngân sách hàng năm gắn với xây dựng khuôn khổ tài chính trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Tuy nhiên trên thực tế đã có một số nhiệm vụ chi ngân sách đã được xác định thực hiện chi trong một số năm, như: các dự án đầu tư xây dựng cơ bản thực hiện trong nhiều năm; các chương trình, dự án khoa học công nghệ cấp Nhà nước; các chương trình, dự án cụ thể đã được Chính phủ phê duyệt về nội dung và kinh phí thực hiện trong nhiều năm;...
Việc chưa thực hiện xây dựng khuôn khổ tài chính trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung hạn đã hạn chế tính dự báo của Ngân sách Nhà nước, hạn chế tính chủ động của các Bộ, ngành, địa phương trong xây dựng kế hoạch phát triển và bố trí nguồn lực ngân sách một cách hợp lý và hiệu quả nhất; hạn chế căn cứ xem xét và quyết định dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.
Việc xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn cùng với dự toán ngân sách hàng năm đang là xu hướng chung của các nước trên thế giới (Đức, Áo,...).
Ở Việt Nam hiện nay, ngày 21/4/2003, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 432/QĐ-TTg về việc phê duyệt Báo cáo khả thi Dự án "Cải cách quản lý tài chính công", giao Bộ Tài chính chủ trì triển khai và tổ chức thực hiện thí điểm xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn và chi tiêu trung hạn, với các đối tượng tham gia thí điểm là 6 Bộ (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Giao thông Vận tải) và 4 tỉnh, thành phố (Hà Nội, Hà
Tây, Bình Dương, Vĩnh Long). Kết quả bước đầu tác động lớn đến việc nâng