7. Kết cấu của luận văn
1.3.Kinh nghiệm các nước về phân cấp quản lý NSNN
1.3.1. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước của Trung Quốc
Hệ thống Ngân sách Nhà nước của Trung quốc được chia thành Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương. Ngân sách các cấp ở địa phương bao gồm:
- Ngân sách tỉnh (khu tự trị, thành phố trực thuộc). - Ngân sách thành phố trực thuộc tỉnh (châu tự trị). - Ngân sách huyện (huyện tự trị).
- Ngân sách xã (thị trấn).
Về cấp Ngân sách: theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hoà nhân dân Trung hoa và Luật dự toán nước cộng hoà dân chủ nhân dân Trung Hoa, mỗi cấp chính quyền là một cấp Ngân sách. Các cấp Ngân sách ở Trung quốc được thống nhất chỉ đạo và phân cấp quản lý trên cơ sở thống nhất về chính sách, chế độ và kế hoạch dự toán của trung ương, cho phép Ngân sách các cấp ở địa phương được thực hiện quyền điều chỉnh dự toán, quyền sử dụng linh hoạt các nguồn lực tài chính, quyền thi hành những biện pháp tài chính cụ thể phù hợp với tình hình của địa phương.
Về phân cấp nguồn thu:
- Các khoản thu 100% của Ngân sách trung ương bao gồm: Thuế thu nhập doanh nghiệp trung ương quản lý, thuế thu nhập của các ngân hàng, thuế doanh thu của ngành đường sắt, bảo hiểm, thuế tiêu thụ đặc biệt ...
- Các khoản thu 100% của Ngân sách địa phương bao gồm thuế thu nhập doanh nghiệp của địa phương quản lý, thuế thu nhập cá nhân, thuế sử dụng đất, thuế giao dịch chứng khoán, thuế đặc sản nông nghiệp, thuế sát sinh, thuế hợp đồng ...
- Các khoản phân chia giữa trung ương và địa phương bao gồm thuế VAT - trung ương 75%, địa phương 25%; thuế tài nguyên ...
Với phương pháp phân định này, Trung quốc thực hiện theo nguyên tắc “4/6” có nghĩa là Ngân sách trung ương kiểm soát ít nhất 60% tổng thu Ngân sách Nhà nước, 40% (trong số 60% Ngân sách trung ương được hưởng) được chi ở cấp trung ương, còn lại 20% được phân bổ cho Ngân sách địa phương theo hình thức trợ cấp.
Về phân cấp nhiệm vụ chi:
- Ngân sách trung ương đảm nhiệm các khoản chi như: Chi an ninh quốc gia, chi cho các hoạt động ngoại giao, chi cho bộ máy quản lý Nhà nước cấp trung ương, chi hỗ trợ phát triển các vùng, chi điều tiết vĩ mô hoặc phát triển các hạng mục do trung ương trực tiếp quản lý, chi trả nợ trong và ngoài nước,...
- Ngân sách địa phương đảm nhiệm những khoản chi cần thiết cho sự vận hành của các cơ quan chính quyền địa phương và sự phát triển kinh tế địa phương như: Chi quản lý hành chính địa phương, chi phí một phần cho lực lượng cảnh sát vũ trang, chi dân quân tự vệ, chi đầu tư các hạng mục cơ bản của địa phương, chi phát triển văn hoá, giáo dục , vệ sinh ...
Trung quốc lập Quỹ Hỗ trợ Ngân sách trung ương đối với các địa phương. Nguồn hình thành Quỹ này được trích một phần trong số thu về Ngân sách trung ương. Ngân sách trung ương hỗ trợ cho Ngân sách địa phương bằng nhiều hình thức như hỗ trợ chung, hỗ trợ có mục tiêu, bổ sung cho Ngân sách địa phương. Hình thức bổ sung (trợ cấp) nhằm giúp cho các địa phương không có khả năng cân đối được thu, chi. Hỗ trợ có mục tiêu nhằm khuyến khích các địa phương phát triển những lĩnh vực chung của đất nước.
Trong trường hợp bị mất khả năng cân đối thu, chi, Ngân sách địa phương chủ yếu thực hiện điều chỉnh lại các khoản thu chi thuộc cấp mình
quản lý. Nếu trong phạm vi điều chỉnh vẫn không có khả năng cân đối được thì sẽ được nhận trợ cấp từ Ngân sách cấp trên. Ngân sách trung ương khi mất khả năng cân đối thu, chi có thể thực hiện bằng các hình thức vay nợ trong nước và ngoài nước.
1.3.2. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước của Malaysia
Malaysia là nước đang phát triển trong cùng khu vực và có nhiều đặc điểm kinh tế, tự nhiên tương đồng với Việt Nam và là Nhà nước liên bang.
Hệ thống Ngân sách Nhà nước của Malaysia bao gồm 3 cấp là: - Ngân sách Liên bang.
- Ngân sách bang.
- Ngân sách của chính quyền địa phương.
Ngân sách liên bang, Ngân sách bang do Quốc hội xem xét, quyết định và quyết định phần trợ cấp cho Ngân sách địa phương. Trong quá trình thực hiện, phát sinh các nhu cầu về khả năng thu, chi có ảnh hưởng tới dự toán đều phải được đưa ra xin ý kiến Quốc hội, do đó Ngân sách được xây dựng chặt chẽ và điều hành rất nghiêm. Ngân sách các cấp chính quyền địa phương do chính quyền cấp đó quyết định, phải đảm bảo nguyên tắc cân đối thu, chi.
Mối quan hệ giữa chính phủ liên bang với các bang về tài chính chủ yếu thông qua:
- Tiền viện trợ của Ngân sách liên bang cho các bang theo hiến pháp. - Tiền trợ cấp của Ngân sách liên bang cho các bang theo luật pháp. - Tiền cho vay của Ngân sách liên bang cho các bang để thực hiện các dự án.
Việc xem xét các khoản viện trợ, trợ cấp của Ngân sách liên bang cho các bang do Hội đồng tài chính quốc gia quyết định; mức độ viện trợ, trợ cấp,
công thức tính toán ... phụ thuộc vào mức độ giàu, nghèo của các bang và chỉ trợ cấp 50% số vốn cần thiết cho việc thực hiện chính sách xã hội, 50% còn lại do bang và địa phương tự cân đối. Đối với vốn vay cho phát triển các dự án, căn cứ đệ trình của các bang, Kho bạc Nhà nước sẽ xem xét, quyết định mức độ, hình thức và lãi suất cho vay.
Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi Ngân sách cho địa phương được thực hiện thông qua hệ thống luật pháp liên bang và bang. Cụ thể :
Nguồn thu của Ngân sách liên bang: bao gồm các khoản thu như: Thuế trực thu gồm các loại thuế thu nhập dân cư, thuế thu nhập công ty, thuế thu nhập từ dầu lửa, thuế phát triển... Thuế gián thu bao gồm các loại như thuế nhập khẩu, thuế xuất khẩu, thuế VAT, thuế hàng hoá đặc biệt ... và các khoản thu có tính chất thuế như thuế tài nguyên, phí cấp phép, thu dịch vụ ...
Nguồn thu của các bang và các cấp trực thuộc bang không giống nhau, mỗi bang có một nguồn thu riêng. Các bang căn cứ vào Hiến pháp của bang được tự quyết định một số loại thuế và các khoản thu của cấp trực thuộc bang bao gồm: Thu tiền thuê đất, nhà, thu cho thuê tài sản, thu từ các dịch vụ do địa phương cung cấp như các hoạt động vui chơi giải trí ... Nhìn chung, nguồn thu của bang và cấp trực thuộc bang là các nguồn thu nhỏ, hạn hẹp.
Theo quy định của Hiến pháp liên bang, không có khoản thu phân chia giữa liên bang, bang và các cấp trực thuộc bang.
Phân định nhiệm vụ chi: Các nhiệm vụ chi của 3 cấp Ngân sách về cơ bản là giống nhau, thường bao gồm các khoản chi như: Chi thường xuyên cho bộ máy quản lý, chi đầu tư phát triển, chi bảo dưỡng các cơ sở hạ tầng. Các nội dung chi này thuộc cấp nào quản lý thì dùng Ngân sách của cấp đó để trang trải. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Tuy nhiên, nhiệm vụ chi của Ngân sách liên bang còn bao gồm tất cả các khoản chi như y tế, giáo dục, an ninh, quốc phòng. Các nhiệm vụ chi này
đều do Ngân sách Liên bang đảm nhiệm, Ngân sách các bang và địa phương không đảm nhiệm các nhiệm vụ chi này.
Giải pháp cho cân đối Ngân sách Nhà nước ở các cấp:
- Cấp liên bang: Các biện pháp chủ yếu để cân đối Ngân sách khi không bù đắp được thu chi là vay trong nước (vay của dân, vay ngân hàng phát triển), sử dụng tiền nhàn rỗi của các quỹ (quỹ tạo công ăn việc làm, quỹ bảo hiểm xã hội), vay nước ngoài.
- Cấp bang, nguồn bù đắp bội chi chủ yếu là trợ cấp của Liên bang hoặc phải vay phải trả cả gốc và lãi của Ngân sách liên bang.
- Cấp Ngân sách địa phương được bù đắp bội chi chỉ bằng hình thức duy nhất là nhận trợ cấp từ Ngân sách bang và liên bang. Malaysia chỉ trợ cấp cho các địa phương nghèo. Số trợ cấp được xác định trên cơ sở dân số (địa phương có đông dân được nhận `trợ cấp nhiều hơn), số lượng đường xá, cầu cống, các công trình cơ sở hạ tầng cần được xây dựng và sửa chữa...
1.3.3. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước của Cộng hoà Liên bang Đức
Cộng hoà Liên bang Đức là một quốc gia lập hiến, có tính dân chủ và xã hội. Theo hiến pháp, liên bang có 3 cấp hành chính: liên bang, tiểu bang (16 tiểu bang) và cấp xã (khoảng 16.000 xã); quyền lực Nhà nước nằm ở liên bang và các tiểu bang, mỗi cấp có chức năng riêng. Hệ thống Ngân sách Nhà nước được chia thành 3 cấp :
- Ngân sách liên bang. - Ngân sách các bang.
- Ngân sách các xã trực thuộc bang.
cấp, Cộng hoà liên bang Đức có nhiều văn bản pháp lý quy định về vấn đề này. Trong Hiến pháp liên bang quy định rõ Ngân sách các cấp là độc lập với nhau và do cơ quan lập pháp ở từng cấp quyết định. Quốc hội Liên bang quyết định Ngân sách Liên bang, Quốc hội Bang quyết định Ngân sách Bang, Hội đồng nhân dân các cấp trực thuộc bang quyết định Ngân sách của cấp mình. Việc tổng hợp Ngân sách Nhà nước chỉ có ý nghĩa về mặt thống kê. Bên cạnh Hiến pháp Liên bang còn có nhiều Luật quy định về Ngân sách Nhà nước như là Luật Ngân sách Liên Bang, Luật thúc đẩy sự ổn định và tăng trưởng kinh tế, Luật các nguyên tắc Ngân sách cho Liên bang và các bang, Luật Ngân sách bang, Luật Ngân sách hàng năm. Riêng Ngân sách cấp xã được Luật hành chính xã điều chỉnh và có hướng dẫn thực hiện Luật này đi kèm. Hiến pháp của Cộng hoà Liên bang Đức còn quy định về quyền ban hành các luật thuế. Hiến pháp quy định rõ các loại thuế nào do chính quyền Liên bang quy định, loại thuế nào do chính quyền các Bang quy định. Thuế của cấp nào, cấp đó được quy định về thuế suất. Ngoài ra, chính quyền địa phương các cấp còn được quyền quy định những loại thuế riêng nhưng với điều kiện là loại thuế này không có trong danh mục. Nói chung, việc phân định nguồn thu cho các cấp đã được định ra không dựa trên nhiệm vụ chi cũng như khả năng thu của từng địa phương. Do đó, đây là nguyên nhân làm cho địa phương nào giàu có thì Ngân sách nhiều hơn.
Về phân định nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp Ngân sách:
- Nguồn thu của các cấp Ngân sách được phân chia cụ thể như:
+ Các khoản thu 100% của Ngân sách liên bang bao gồm: Thuế xuất nhập khẩu, thuế bảo hiểm, thuế tiêu thụ đặc biệt (thuốc lá, rượu, bia), thuế xăng dầu.
thừa kế, thuế giao thông, thuế xổ số, thuế đua ngựa, thuế thi đấu thể thao, ... + Khoản thu 100% của Ngân sách xã gồm thuế nhà đất, thuế hành nghề, thuế vui chơi giải trí, phí , lệ phí...
+ Các khoản phân chia giữa các cấp: Thuế VAT phân chia giữa bang và liên bang; thuế thu nhập cá nhân phân chia giữa liên bang, bang, xã; thuế thu nhập doanh nghiệp phân chia giữa bang và liên bang...
Ngoài các khoản thu này, như phần trên đã đề cập, các bang và xã được đưa ra các khoản thu riêng của mình nếu khoản thu đó không có trong danh mục chung.
Phân định nhiệm vụ chi rất rõ ràng cho từng cấp.
Ngân sách liên bang đảm nhiệm các khoản chi quan trọng như chi về quốc phòng, ngoại giao, tiền tệ, bảo hiểm xã hội, liên khu vực, chi cho bộ máy chính quyền liên bang, hỗ trợ các bang có khó khăn, điều hoà Ngân sách giữa các vùng có khó khăn ...
Các bang đảm nhiệm các nhiệm vụ về tư pháp, trợ giúp xã hội, công an, đào tạo các trường đại học, lương giáo viên, trợ cấp cho các xã trực thuộc bang, cơ sở vật chất bệnh viện, chi quản lý hành chính của chính quyền bang....
Ngân sách xã đảm nhiệm các nhiệm vụ còn lại theo nguyên tắc “cái gì gắn với dân nhất thì giao cho xã”. Xã đảm nhiệm các khoản chi về cơ sở giáo dục, văn hoá thể thao, trợ cấp xã hội, các công trình công cộng (thoát nước, công viên, nghĩa trang...), giao thông thuộc phạm vi xã, ...
Phương thức trợ cấp cho các cấp Ngân sách nhằm mục tiêu cho phát triển đồng đều giữa các địa phương: Xác định trợ cấp ở Cộng hoà liên bang Đức đòi hỏi phải tính toán nhu cầu chi và khả năng thu của địa phương. Nhu cầu chi của địa phương được tính toán theo 3 tiêu thức: Dân số, số học sinh, số người thất nghiệp. Tất cả các tiêu thức này đều được quy đổi theo hệ số và
được nhân với đơn giá (đơn giá được xác định từ trước và áp dụng chung cho tất cả các địa phương được nhận trợ cấp). Khả năng thu được tính toán trên cơ sở phân định các nguồn thu. Từ đó, xác định được chênh lệch thu, chi và số cần phải hỗ trợ (các địa phương có khả năng thu lớn hơn nhu cầu chi không được nhân trợ cấp). Thông thường, cấp trên chỉ trợ cấp cho cấp dưới khoảng 80% số cần phải hỗ trợ để khuyến khích các địa phương tiết kiệm chi và tăng số thu của mình.
Các giải pháp để thực hiện bù đắp bội chi: Các cấp quản lý Ngân sách Nhà nước đều có quyền vay ngân hàng để bù đắp bội chi hoặc đầu tư vào các hạng mục cần thiết trong trường hợp chưa huy động kịp nguồn thu.
1.3.4. Những vấn đề rút ra từ kinh nghiệm về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở các nước trên thế giới
- Hệ thống Ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính. Cơ sở pháp lý cho phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước đều rất rõ ràng trong Hiến pháp cho đến các Luật về tài chính, do đó ổn định và đồng bộ giữa chính sách về tài chính với các chính sách khác.
- Tuân thủ các nguyên tắc cơ bản trong quản lý Ngân sách, đó là:
+ Nguyên tắc thống nhất: Nhà nước chỉ có một Ngân sách, tập hợp tất cả các khoản thu và các khoản chi.
+ Nguyên tắc về sự đầy đủ và toàn bộ: mọi khoản thu chi đều được quản lý qua Ngân sách, không có tình trạng để ngoài Ngân sách.
+ Nguyên tắc trung thực: mọi nghiệp vụ phát sinh đều được thể hiện chính xác, đầy đủ, đúng với nghiệp vụ kinh tế phát sinh. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
+ Nguyên tắc công khai: chính quyền các cấp đều phải công bố công khai Ngân sách trên các phương tiện thông tin đại chúng.
- Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi:
các khoản thu lớn được tập trung vào cấp trung ương, các khoản thu nhỏ để lại cho các địa phương. Ưu điểm của phân cấp theo quan điểm này là tập trung được nguồn lực vào Ngân sách trung ương nhằm tạo ra được “các cú đấm chiến lược” để tác động mạnh vào cơ cấu kinh tế, tạo ra được các bước đột phá trong phát triển kinh tế - xã hội, hỗ trợ được nhiều hơn cho các địa phương có hoàn cảnh khó khăn về Ngân sách... Quan điểm này rất thích hợp với các nước đang phát triển như Trung Quốc, Malaysia, Indonesia ... nhằm tránh phân tán của Ngân sách Nhà nước, đầu tư có trọng điểm. Đối với các nước theo xu hướng mở rộng quyền tự chủ cho các địa phương (thực chất là coi trọng Ngân sách địa phương hơn) thì giao nhiệm vụ chi cho địa phương nhiều hơn, các nguồn thu cũng như tổng thu được nhiều hơn do đó khả năng tự cân đối thu chi của Ngân sách ở địa phương lớn hơn, quyền tự chủ của