7. Kết cấu của luận văn
2.2. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN
2.2.1. Phân cấp về thẩm quyền ngân sách
- Về phân cấp thẩm quyền quyết định dự toán Ngân sách Nhà nước, phân bổ Ngân sách Nhà nước, tổ chức thực hiện Ngân sách và phê chuẩn quyết toán Ngân sách Nhà nước.
Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước thì Quốc hội quyết định Ngân sách Nhà nước (về tổng mức, cơ cấu và mức chi theo một số lĩnh vực quan trọng như giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, số bội chi và nguồn bù đắp bội chi Ngân sách Nhà nước); quyết định phân bổ Ngân sách trung ương (bao gồm: tổng mức chi theo từng lĩnh vực; dự toán chi từng Bộ, cơ quan trung ương; số bổ sung từ Ngân sách trung ương cho ngân sách từng địa phương); phê chuẩn quyết toán Ngân sách Nhà nước. (Xem bảng 2.1)
BẢNG 2.1: DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, CHI NSTW, CHI NSĐP THEO CƠ CẤU CHI NĂM 2010
(Kèm theo Quyết định số 3234/QĐ-BTC ngày 21/12/2009 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc công bố số liệu dự toán NSNN năm 2010)
Đơn vị tính: Tỷ đồng
STT Chỉ tiêu Dự toán
Năm 2010 Chia ra
A B 1= 2+3 NSTW NSĐP
A Tổng chi cân đối NSNN 582,200 370,436 211,764
I Chi đầu tư phát triển 125,500 69,300 56,200
Trong đó:
1 Chi giáo dục – đào tạo, dạy nghề 2 Chi khoa học – công nghệ
II Chi trả nợ và viện trợ 70,250 70,250
III Chi phát triển sự nghiệp KT-XH,
QP, an ninh, quản lý hành chính 335,560 200,996 134,564
Trong đó:
1 Chi giáo dục – đào tạo, dạy nghề 84,700 19,000 65,700
2 Chi khoa học – công nghệ 5,090 3,850 1,240
IV Chi cải cách tiền lương 35,490 22,090 13,400
V Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính 100 100
VI Dự phòng 15,300 7,800 7,500
B Chi từ các khoản thu quản lý qua
NSNN 67,074 56,954 10,120
C Chi từ khoản vay ngoài nước về cho
vay lại 16,270 16,270
Tổng số A + B + C 665,544 443,660 221,884
Hội đồng nhân dân quyết định Ngân sách địa phương (về tổng mức, cơ cấu. Đối với ngân sách theo lĩnh vực, lĩnh vực chi nào đã được cấp trên quyết định địa phương phải bố trí bằng hoặc lớn hơn, các lĩnh vực chi còn lại do Hội đồng nhân dân quyết định); quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình (bao gồm: dự toán chi ngân sách cấp mình theo từng lĩnh vực; dự toán chi của từng cơ quan, đơn vị, thuộc cấp mình; mức bổ sung ngân sách cho từng địa phương cấp dưới);
phê chuẩn quyết toán Ngân sách địa phương (Xem Bảng 2.2).
BẢNG 2.2: DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NĂM 2010 UBND THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Đơn vị: Triệu đồng
STT Chỉ tiêu Dự toán
TỔNG CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
A Tổng chi cân đối ngân sách địa phương 34.830.801
I Chi đầu tư phát triển 15.316.370
Trong đó:
Chi giáo dục, đào tạo và dạy nghề 2.630.700
Chi khoa học, công nghệ 466.857
II Chi trả nợ (gốc, lãi và phí thanh toán trái phiếu) 1.270.000
Trả gốc, lãi và phí thanh toán trái phiếu 1.270.000
III Chi thoái trả tiền nhà và đất 70.000
IV Chi thường xuyên 14.759.033
Trong đó:
Chi giáo dục, đào tạo và dạy nghề 4.274.000
Chi khoa học, công nghệ 174.190
V Dự phòng 1.000.000
VI Chi tạo nguồn thực hiện cải cách tiền lương 1.051.073
VII Chi CTMT quốc gia và nhiệm vụ khác 1.353.865
1 Từ nguồn ngân sách địa phương 1.185.800
2 Từ nguồn NSTW bổ sung 168.065
Thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia 156.901
Thực hiện chính sách khác 11.164
VIII Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương 10.460
B Các khoản chi được quản lý qua NSNN 1.506.954
- Về phân cấp thẩm quyền quyết định chính sách chế độ thu Ngân sách Nhà nước
Để đảm bảo sự công bằng, bình đẳng trong lĩnh vực thu đối với mọi công dân, mọi tổ chức kinh tế, Hiến pháp và Luật Ngân sách Nhà nước quy định chỉ Quốc hội mới có quyền ban hành và bổ sung, sửa đổi các loại thuế. Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định danh mục và mức thu phí, lệ phí. Trong một số trường hợp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội phân cấp cho Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh quyết định thu phí, lệ phí mang tính chất địa phương trong danh mục cho phép (Xem Bảng 2.3).
BẢNG 2.3: PHÂN CẤP THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG
Năm Tổng thu ngân sách nhà nước Tỷ lệ tăng trưởng (%) Thu ngân sách địa phương Tỷ lệ tăng trưởng (%) Tỷ trọng ngân sách địa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước (%) 2006 350.842 23,60% 186.104 19,13% 53,04% 2007 431.057 22,86% 240.882 29,43% 55,88% 2008 517.268 20,00% 289.058 20,00% 55,88% 2009 559.543 8,17% 340.120 17,66% 60,79% 2010 654.610 16,99% 394.132 15,88% 60,21% Trung bình giai đoạn 2006 -2010 502.664 18,33% 290.059 20,42% 57,16%
- Về thẩm quyền ban hành chế độ, định mức chi tiêu
Về định mức phân bổ ngân sách nhà nước: Thủ tướng Chính phủ quyết định định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan khác ở trung ương, các địa phương; trước khi ban hành, Thủ tướng Chính phủ báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến bằng văn bản.
Căn cứ vào định mức phân bổ ngân sách do Thủ tướng Chính phủ ban hành, khả năng tài chính - ngân sách và đặc điểm tình hình ở địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phương.
Về thẩm quyền ban hành chế độ (định mức, tiêu chuẩn) chi tiêu ngân sách nhà nước: Căn cứ vào các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, Quốc hội, Chính phủ quyết định những chế độ chi ngân sách quan trọng,
phạm vi ảnh hưởng rộng, liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội của cả nước như: chế độ tiền lương, trợ cấp xã hội, chế độ đối với người có công với cách mạng, tỷ trọng chi ngân sách thực hiện nhiệm vụ giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ trong tổng chi ngân sách nhà nước. Chính phủ giao Thủ tướng Chính phủ quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước. Đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu để phù hợp đặc điểm của địa phương, Thủ tướng Chính phủ quy định khung và giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định cụ thể. Chính phủ giao Bộ trưởng Bộ Tài chính quyết định chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách đối với các ngành, lĩnh vực sau khi thống nhất với các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực; trường hợp không thống nhất, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, cho ý kiến trước khi quyết định.
Ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành, đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật tự an toàn xã hội trên địa bàn, trên cơ sở nguồn ngân sách địa phương bảo đảm, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực (Xem Bảng 2.4).
BẢNG 2.4: ĐỊNH MỨC PHÂN BỔ DỰ TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2011
(Ban hành kèm theo QĐ số 59/2010/QĐ-TTg ngày 30/09/2010 của TTCP)
A. Đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương.
Đơn vị: triệuđồng/biên chế/năm
Các Bộ, cơ quan trung ương Định mức phân bổ năm 2011 1. Khối cơ quan hành chính
- Trên 1000 biên chế 19 - Từ 701 đến 1000 biên chế 19,3 - Từ 501 đến 700 biên chế 20 - Từ 301 đến 500 biên chế 23,4 - Từ 101 đến 300 biên chế 27,5 - Dưới 101 biên chế 30
2. Khối các cơ quan Tư pháp, Kiểm
toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ 30
B. Đối với các Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. 1. Định mức phân bổ chi sự nghiệp giáo dục:
Đơn vị: đồng/ngườidân/năm
Vùng Định mức phân bổ
Đô thị 1.241.680
Đồng bằng 1.460.800
Miền núi – vùng đồng bào dân tộc ở
đồng bằng, vùng sâu 1.986.880
Vùng cao – hải đảo 2.775.520
2. Định mức phân bổ chi sự nghiệp đào tạo và dạy nghề:
Đơn vị: đồng/ngườidân/năm
Vùng Định mức phân bổ
Đô thị 53.340
Đồng bằng 59.270
Miền núi – vùng đồng bào dân tộc ở
đồng bằng, vùng sâu 80.600
Vùng cao – hải đảo 112.610
(Lưu ý: Định mức theo tiêu chí dân số, không kể dân số từ 1-18 tuổi)
3. Định mức phân bổ chi sự nghiệp y tế: (theo tiêu chí dân số)
Vùng Định mức phân bổ
Đô thị 105.600
Đồng bằng 142.700
Miền núi – vùng đồng bào dân tộc ở
đồng bằng, vùng sâu 186.940
Vùng cao – hải đảo 261.140
4. Định mức phân bổ chi quản lý hành chính: (theo tiêu chí dân số)
Đơn vị: đồng/ngườidân/năm
Vùng Định mức phân bổ
Đô thị 30.470
Đồng bằng 27.960
Miền núi – vùng đồng bào dân tộc ở
đồng bằng, vùng sâu 41.370
Vùng cao – hải đảo 50.320
- Về thẩm quyền trong tổ chức thực hiện ngân sách
Về sử dụng dự phòng ngân sách: Dự toán ngân sách các cấp được bố trí khoản dự phòng để chủ động xử lý các khoản chi đột xuất phát sinh. Thủ tướng Chính phủ quyết định sử dụng dự phòng Ngân sách trung ương, định kỳ báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội. Đối với Ngân sách địa phương, Uỷ ban nhân dân quyết định sử dụng dự phòng ngân sách, định kỳ báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân, báo cáo Hội đồng nhân dân tại kỳ họp gần nhất.
Về lập quỹ dự trữ tài chính: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được lập quỹ dự trữ tài chính để xử lý thiếu hụt tạm thời khi nguồn thu chưa tập trung kịp. Việc tạm vay quỹ dự trữ tài chính phải thực hiện hoàn trả trong năm. Chỉ trong một số trường hợp đặc biệt như xảy ra thiên tai với quy mô lớn, sau khi sử dụng hết dự phòng ngân sách mà chưa đáp ứng được, mới được chi từ quỹ dự trữ tài chính. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định sử dụng quỹ dữ trữ tài chính và tổng mức chi từ quỹ dự trữ tài chính (không kể tạm ứng) cả năm
không vượt quá 30% số dư của quỹ tại thời điểm bắt đầu năm ngân sách.
Về sử dụng tăng thu: Trong quá trình điều hành ngân sách, trường hợp địa phương phấn đấu tăng thu thì được bố trí tăng chi, nếu giảm thu thì phải chủ động sắp xếp lại ngân sách và giảm chi tương ứng. Trường hợp tăng thu so với dự toán giao thì số tăng thu sau khi thưởng cho ngân sách cấp dưới theo quy định và số tiết kiệm chi được sử dụng để tăng chi đầu từ phát triển, bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phòng ngân sách. Uỷ ban nhân dân lập phương án sử dụng đối với từng nhiệm vụ chi, thống nhất với Thường trực Hội đồng nhân dân trước khi thực hiện; đối với cấp xã, Uỷ ban nhân dân thống nhất ý kiến với phó Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân trước khi thực hiện.
Trường hợp số thu không đạt dự toán ngân sách, Uỷ ban nhân dân báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân, đối với cấp xã, Uỷ ban nhân dân báo cáo Hội đồng nhân dân điều chỉnh giảm một số khoản chi tương ứng.
Về ứng trước dự toán ngân sách năm sau: các dự án quan trọng cần đẩy nhanh tiến độ; các nhiệm vụ cấp bách chưa được bố trí trong dự toán mà nguồn dự phòng không đủ, thì được ứng trước dự toán năm sau để chi. Mức ứng tối đa không quá 20% dự toán chi cho từng lĩnh vực. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quyết định và chịu trách nhiệm thu hồi các khoản chi ứng trước.
2.2.2. Phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi
Luật Ngân sách Nhà nước đã phân cấp tương đối rành mạch nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách.
Về phân cấp nguồn thu: Luật Ngân sách Nhà nước đã phân cấp nguồn
thu thành các nhóm: nhóm thu Ngân sách trung ương hưởng 100%, nhóm thu Ngân sách địa phương hưởng 100% và nhóm thu phân chia theo tỷ lệ % giữa trung ương và địa phương.
Các nguồn thu của Ngân sách trung ương là những nguồn thu lớn, nguồn thu của Ngân sách địa phương là những nguồn thu gắn trực tiếp với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương, với kinh tế trên địa bàn; địa phương có
khả năng khai thác, quản lý và sử dụng tốt hơn trung ương, cụ thể là:
- Các khoản thu hưởng 100%: Như Ngân sách trung ương có các khoản thu từ hoạt động xuất nhập khẩu (thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu); các khoản thu từ dầu khí; thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành; các khoản phí, lệ phí nộp vào ngân sách trung ương,....Ngân sách địa phương có các khoản thu như thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; thuế môn bài; các khoản thu từ nhà, đất; lệ phí trước bạ; thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; các khoản phí, lệ phí nộp vào ngân sách địa phương,...
Một trong các khoản thu 100% đối với các địa phương là thu bổ sung từ ngân sách cấp trên. Để đảm bảo sự công bằng và phát triển đồng đều giữa các địa phương, Luật Ngân sách Nhà nước và Nghị định của Chính phủ quy định 2 loại bổ sung là bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu (Xem Bảng 2.5).
BẢNG 2.5: DỰ TOÁN THU CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NĂM 2010
Đơn vị: Tỷ đồng
STT Chỉ tiêu Dự toán
TỔNG THU CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 461.500
I Thu từ hoạt động xuất, nhập khẩu 95.500
1 Thuế XNK, thuế TTĐB hàng nhập khẩu 66.500
2 Thuế VAT hàng nhập khẩu 29.000
Trong đó:
- Số thu 65.000
- Số hoàn thuế giá trị gia tăng -36.000
II Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) 294.700
2 Thu từ khu vực doanh nghiệp đầu tư nước ngoài (không kể dầu thô) 57.739 3 Thu từ khu vực CTN, dịch vụ ngoài quốc doanh 62.777
4 Thuế sử dụng đất nông nghiệp 31
5 Thuế thu nhập cá nhân 18.460
6 Lệ phí trước bạ 9.209
7 Thu phí xăng dầu 9.867
8 Các loại phí, lệ phí 6.920
9 Các khoản thu về nhà, đất 26.977
a Thuế nhà đất 1.137
b Thu tiền thuê đất 2.224
c Thu tiền sử dụng đất 23.000
d Thu bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước 616
10 Thu khác ngân sách 2.383
11 Thu từ quỹ đất công ích, hoa lợi công sản tại xã 705
III Thu từ dầu thô 66.300
IV Thu viện trợ không hoàn lại 5.000
Bổ sung cân đối là khoản bổ sung nhằm đảm bảo cho chính quyền cấp
dưới cân đối được nguồn ngân sách để thực hiện nhiệm vụ đươc giao. Theo quy định, bổ sung cân đối được xác định cho năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách và được ổn định cho cả thời kỳ ổn định ngân sách. Số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương do Quốc hội quyết định.
Đối với bổ sung cân đối chỉ các địa phương nghèo (tổng các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia được mở đến 100% mà vẫn không đủ nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi được giao) mới có khoản thu bổ sung từ ngân sách trung ương.
Bổ sung có mục tiêu là khoản bổ sung nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới
thực hiện các nhiệm vụ sau: hỗ trợ thực hiện chính sách chế độ mới; hỗ trợ thực hiện chương trình dự án quốc gia; hỗ trợ thực hiện những dự án lớn, có ý
nghĩa quan trọng của địa phương; hỗ trợ xử lý khó khăn đột xuất do thiên tai…Số bổ sung có mục tiêu được xác định hàng năm hoặc từng nhiệm vụ mà ngân sách trung ương hỗ trợ trong quá trình tổ chức thực hiện ngân sách. Về