8. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2.2. Kho bạc Nhà nƣớc với công tác KSC thƣờng xuyên NSNN
1.2.2.1. Khái niệm kiể N
Hoạt động quản lý của một tổ chức có thể chia thành 4 chức năng: hoạch định, tổ chức, điều hành và kiểm tra, kiểm soát. Trong khi tiến hành hoạch định, tổ chức, điều hành quá trình tác nghiệp tại đơn vị vẫn có thể có nhiều sự cố xảy ra do nhiều nguyên nhân khách quan cũng nhƣ chủ quan. Vì vậy, hoạt động kiểm soát đƣợc thực hiện nhằm đảm bảo cho quá trình tác nghiệp đƣợc tiến hành nhƣ kế hoạch ban đầu, điều chỉnh kịp thời các sai sót trong quá trình hoạt động. Nhƣ vậy, kiểm soát là một hoạt động vô cùng quan trọng trong công tác quản lý.
Kiểm soát không phải là một giai đoạn của quá trình quản lý mà đƣợc thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình này. Do đó, kiểm soát đƣợc quan niệm là một chức năng của quản lý. Kiểm soát là quá trình đo lƣờng kết quả thực tế và so sánh với những tiêu chuẩn nhằm phát hiện sự sai lệch, đƣa ra biện pháp điều chỉnh kịp thời nhằm khắc phục sự sai lệch hoặc nguy cơ sai lệch. Nói cách khác, kiểm soát là công việc nhằm soát xét lại những quy định, quá trình thực thi các quyết định quản lý đƣợc thể hiện trên các nghiệp vụ để nắm bắt, điều hành và quản lý. Nói một cách chung nhất, kiểm soát đƣợc hiểu là tổng hợp những phƣơng sách để nắm bắt và điều hành đối tƣợng quản lý. Nhƣ vậy có thể hiểu cấp trên kiểm soát cấp dƣới thông qua chính sách và biện pháp cụ thể; nội bộ đơn vị tự kiểm soát; cơ quan quản lý Nhà nƣớc kiểm soát việc tuân thủ pháp luật đối với đối tƣợng quản lý.
Kiểm soát đƣợc thực hiện trong mọi mặt của một nền kinh tế, từ các hoạt động trong các doanh nghiệp đến các hoạt động trong nền kinh tế. Nhƣ
vậy, kiểm soát chi NSNN là một chức năng quản lý của Nhà nƣớc trong lĩnh vực chi NSNN. Trong đề tài này chỉ đề cập đến việc kiểm soát của KBNN đối với các khoản chi thường xuyên NSNN.
KSC NSNN là quá trình những cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nƣớc quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phƣơng pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn trên cơ sở hồ sơ, chứng từ do đơn vị SDNS và các đơn vị có quan hệ với ngân sách để đảm bảo các khoản chi đúng nguyên tắc, đúng chế độ, tiết kiệm chi phí với mục đích cuối cùng là sử dụng tối ƣu hiệu quả nguồn vốn NSNN.
Với khái niệm trên thì KSC NSNN qua KBNN đƣợc quy định theo nguyên tắc kiểm soát tuân thủ (Tuân thủ nguyên tắc quản lý tài chính, tuân thủ chế độ, tuân thủ chính sách, tiêu chuẩn, định mức của cấp có thẩm quyền..) và kiểm soát chuẩn theo quy định pháp lý Nhà nƣớc đƣợc biểu hiện qua hình thức chuẩn biểu mẫu chứng từ và các quy định mã hoá đơn vị theo hệ thống mục lục NSNN [6, tr. 16].
Theo Luật NSNN và các văn bản hƣớng dẫn dƣới luật, kiểm soát chi NSNN bao gồm 3 hình thức: Kiểm soát trƣớc khi chi, kiểm soát trong khi chi, kiểm soát sau khi chi. Cụ thể nhƣ sau:
- Kiểm soát trước khi chi: Kiểm soát trƣớc khi chi NSNN là kiểm soát việc lập, quyết định và phân bổ dự toán chi NSNN. Kiểm soát việc lập, quyết định và phân bổ dự toán là khâu đầu tiên của chu trình quản lý ngân sách nhằm bảo đảm cho việc bố trí ngân sách tiết kiệm ngay từ đầu và đảm bảo đƣợc việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc trƣớc khi bƣớc vào thực chi.
- Kiểm soát trong khi chi: Hay còn gọi là kiểm soát quá trình thanh toán các khoản chi của NSNN. Đây có thể nói là giai đoạn có tính chất quyết định
đến tính hiệu quả và tiết kiệm của chi ngân sách và KSC. Việc kiểm soát trƣớc khi thanh toán có thể ngăn ngừa, loại bỏ các khoản chi không đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn, đối tƣợng, mục đích đảm bảo vốn NSNN sử dụng có hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí.
- Kiểm soát sau khi chi: Là kiểm soát tình hình sử dụng NSNN sau khi đƣợc xuất tiền ra khỏi quỹ NSNN. Kiểm soát sau khi chi đƣợc tiến hành thông qua các báo cáo kế toán, quyết toán và do các cơ quan chức năng và cơ quan có thẩm quyền quyết định quyết toán nhƣ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Cơ quan Tài chính, thanh tra, kiểm toán nhà nƣớc thực hiện.
Thực tế cho thấy, các hình thức KSC nêu trên có quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ lẫn nhau nhằm đạt mục tiêu thực hành tiết kiệm chống lãng phí và tăng hiệu quả trong sử dụng NSNN.
1.2.2.2. Sự cần thiết kiểm soát chi thường xuyên NSNN
Hiện nay, KSC NSNN nói chung và KSC thƣờng xuyên NSNN nói riêng là việc vô cùng cần thiết và quan trọng bởi những lý do sau:
- Do quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính và cơ chế quản lý NSNN đòi hỏi mọi khoản chi phải đảm bảo tiết kiệm và có hiệu quả.
Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN bao giờ cũng có hạn. Bởi lẽ, quỹ NSNN đƣợc hình thành chủ yếu từ sự đóng góp của nhân dân khi họ nộp các loại thuế, phí, lệ phí, các khoản đóng góp khác. Chính vì vậy, khi các khoản chi NSNN đƣợc KBNN kiểm soát chặt chẽ, sử dụng đúng mục đích, hiệu quả qua đó củng cố lòng tin của nhân dân, khuyến khích họ thực hiện nghĩa vụ đóng góp vào NSNN một cách tự giác và tích cực hơn, tạo ra sự ổn định về chính trị. Mặt khác, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thƣờng xuyên NSNN có ý nghĩa to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, chống các hiện tƣợng tiêu cực, lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế.
- Do hạn chế của cơ chế quản lý chi thƣờng xuyên NSNN.
Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán tuy đã đƣợc thƣờng xuyên sửa đổi và từng bƣớc hoàn thiện nhƣng cũng chỉ có thể quy định đƣợc những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì vậy, nó không thể bao quát hết tất cả những hiện tƣợng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi thƣờng xuyên NSNN. Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế, xã hội, công tác chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này làm cho cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với sự biến động và phát triển của hoạt động chi NSNN, trong đó một số nhân tố quan trọng nhƣ: hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ; chƣa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực đã tạo ra những kẻ hở. Chính điều đó đã làm cho một số đơn vị, cá nhân tìm cách lợi dụng, khai thác để tham ô, trục lợi gây thất thoát tài sản và công quỹ của nhà nƣớc. Từ thực tế trên đòi hỏi những cơ quan có thẩm quyền phải thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tƣợng tiêu cực đồng thời có những giải pháp, kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung những cơ chế, chính sách quản lý ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện.
- Do ý thức của đơn vị sử dụng kinh phí NSNN.
Tình trạng chi tiêu của đơn vị SDNS còn lãng phí, sai chế độ; trách nhiệm của Thủ trƣởng đơn vị, kế toán đơn vị trong việc sử dụng NSNN chƣa cao. Những khoản chi đã có chế độ, tiêu chuẩn, định mức cụ thể nhƣng khi chi nhất là các khoản thanh toán công tác phí, hội nghị, tiếp khách... vẫn còn tình trạng chi vƣợt định mức. Vì vậy, vấn đề đặt ra là phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và hƣớng dẫn cho các đơn vị chấp hành đúng các quy định, tránh sai sót dẫn đến lãng phí, thất thoát kinh phí NSNN.
- Do tính đặc thù của các khoản chi thƣờng xuyên NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp.
Các khoản chi thƣờng xuyên NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp do vậy để đánh giá và đo lƣờng kết quả công việc trong nhiều trƣờng hợp là rất khó khăn và thiếu tính chính xác. Vì vậy, phải có một cơ quan chức năng để thực hiện việc kiểm tra các khoản chi NSNN, đảm bảo tƣơng xứng giữa khoản tiền nhà nƣớc đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN thực hiện.
- Do yêu cầu mở cửa hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới. Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nƣớc và khuyến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế thì việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thƣờng xuyên NSNN chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tƣợng SDNS, kiên quyết không chuyển kinh phí qua các cơ quan quản lý trung gian. Có nhƣ vậy mới đảm bảo kỷ cƣơng, kỷ luật tài chính, nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí NSNN.
1.2.2.3. Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN
Công tác KSC thƣờng xuyên NSNN đối với các cơ quan quản lý tài chính nói chung mà trực tiếp là cơ quan Tài chính và KBNN nói riêng phải đáp ứng đƣợc các yêu cầu sau:
- Chính sách và cơ chế KSC thƣờng xuyên phải làm cho các hoạt động của tài chính nhà nƣớc đạt hiệu quả cao, có tác động kích thích các hoạt động kinh tế xã hội, không để cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán gây căng thẳng giả tạo trong quá trình điều hành NSNN. Vì vậy, chính sách và cơ chế KSC thƣờng xuyên phải quy định rõ điều kiện và trình tự thanh toán theo hƣớng: khi thanh toán kinh phí cơ quan Tài chính dự toán NSNN và xem xét, bố trí mức chi cho từng đơn vị đảm bảo cân đối giữa khả năng ngân sách và các
nhiệm vụ chi. Về phƣơng thức thanh toán phải đảm bảo các khoản chi đều đƣợc chi trả trực tiếp cho các đơn vị, đối tƣợng thực sự là các chủ nợ của quốc gia trên cơ sở dự toán đƣợc duyệt. Trong quá trình sử dụng NSNN phải đƣợc Thủ trƣởng đơn vị chuẩn chi, phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu do Nhà nƣớc quy định.
- Công tác quản lý chi NSNN là một quy trình phức tạp, bao gồm nhiều khâu, nhiều giai đoạn ( lập dự toán, phân bổ dự toán, thanh toán cho các đơn vị thụ hƣởng NSNN, kế toán và quyết toán NSNN) đồng thời liên quan đến các Bộ, ngành, cơ quan địa phƣơng. Vì vậy KSC thƣờng xuyên NSNN cần phải đƣợc tiến hành một cách thận trọng, thực hiện dần từng bƣớc. Sau mỗi bƣớc cần tiến hành đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình, thủ tục cho phù hợp với tình hình thực tế. Mặt khác, cần tôn trọng thực tế khách quan, không nên cứng nhắc, máy móc mà đòi hỏi cần có sự linh hoạt, mềm dẻo để không gây phiền hà, ách tắc cho các đơn vị sử dụng NSNN.
- Tổ chức bộ máy KSC phải gọn nhẹ theo hƣớng cải cách hành chính, thu gọn các đầu mối, đơn giản hóa quy trình, thủ tục hành chính; đồng thời cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, quản lý tài chính Nhà nƣớc, đặc biệt là Thủ trƣởng đơn vị sử dụng kinh phí NSNN trong quá trình lập dự toán, cấp phát, báo cáo và quyết toán chi NSNN để tránh sự trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Qua đó tạo điều kiện để thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình KSC thƣờng xuyên NSNN.
- KSC thƣờng xuyên NSNN cần đƣợc thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với quy trình quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành đến khâu quyết toán NSNN. Đồng thời phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác nhƣ chính sách thuế,
phí và lệ phí, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi, đơn vị sự nghiệp có thu.
1.2.2.4. Vai trò của KBNN trong công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN
Quỹ ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản tiền của nhà nƣớc, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách nhà nƣớc các cấp. Quản lý quỹ ngân sách nhà nƣớc là trách nhiệm của cơ quan tài chính và KBNN các cấp.
KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mƣu, giúp Bộ trƣởng Bộ Tài chính quản lý nhà nƣớc về quỹ ngân sách nhà nƣớc, các quỹ tài chính nhà nƣớc và các quỹ khác của Nhà nƣớc đƣợc giao quản lý; quản lý ngân quỹ; tổng kế toán nhà nƣớc…
Việc thành lập hệ thống KBNN đánh dấu một bƣớc thay đổi lớn trong quá trình quản lý quỹ NSNN thông qua việc tách biệt chức năng kinh doanh tiền tệ của hệ thống ngân hàng với chức năng quản lý NSNN của cơ quan Tài chính.
Trong giai đoạn đầu, do cơ chế quản lý tài chính chƣa đƣợc cải tiến một cách đồng bộ, vì vậy việc thực hiện các nhiệm vụ của hệ thống KBNN có phần bị hạn chế. Công tác quản lý chi NSNN vẫn chủ yếu dừng ở mức độ xuất quỹ NSNN, chƣa kiểm tra đƣợc chặt chẽ việc sử dụng kinh phí của các đơn vị sử dụng NSNN; tình trạng sử dụng lãng phí công quỹ còn phổ biến, hiệu quả chƣa cao. Luật NSNN ra đời với những quy định rõ ràng về toàn bộ quá trình phân cấp, lập, chấp hành và quyết toán NSNN; trong đó, nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN đƣợc thống nhất giao cho hệ thống KBNN đảm nhiệm. Đây là một văn bản có tính pháp lý cao nhất nhằm tạo điều kiện cho việc quản lý và điều hành NSNN trong tình hình mới.
Để phù hợp với phân cấp quản lý ngân sách và tổ chức hoạt động hệ thống KBNN, công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN đƣợc thực hiện nhƣ sau:
- KBNN thống nhất quản lý quỹ NSTW trong toàn bộ hệ thống KBNN; trực tiếp thực hiện kiểm soát và thanh toán, chi trả một số khoản chi thuộc NSTW phát sinh tại Sở Giao dịch KBNN; tổng hợp và kiểm tra, giám sát tình hình quản lý, KSC NSNN của các cấp chính quyền địa phƣơng.
- KBNN tỉnh thực hiện kiểm soát và thanh toán, chi trả các khoản chi của ngân sách tỉnh và các khoản chi NSTW theo uỷ quyền hoặc các nhiệm vụ chi của các đơn vị SDNS thuộc NSTW trên địa bàn; tổng hợp và kiểm tra việc quản lý, KSC NSNN của KBNN huyện trực thuộc.
- KBNN huyện thực hiện kiểm soát và thanh toán, chi trả các khoản chi của NS huyện, NS xã và các khoản chi NSTW, NS tỉnh đóng tại địa phƣơng theo uỷ quyền hoặc các nhiệm vụ chi do KBNN tỉnh thông báo.
Mục tiêu của việc KSC thƣờng xuyên của NSNN qua KBNN là nhằm đảm bảo việc sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Thực hiện tốt công tác KSC thƣờng xuyên của NSNN có ý nghĩa rất lớn trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính của đất nƣớc; tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng; tăng cƣờng kỷ luật tài chính; nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý, điều hành của cơ quan chính quyền các cấp. Đồng thời, thông qua quá trình