. Lập kế hoạch phòng, chốn gô nhiễm môi trường nước và phục hồi các nguồn nước bị ô nhiễm trên lưu vực sông
2.2.1. Quá trình hình thành tổ chức điều phối lưu vực sông ở Việt Nam
Thực tế, ô nhiễm môi trường, suy thoái tài nguyên lưu vực đã tạo ra liên kết các tỉnh trên lưu vực với nhau. Các hội nghị “thượng đỉnh” lưu vực sông thường đi đến một cam kết và thành lập một tổ chức có tính lưu vực để phối hợp hành động nhằm cải thiện tình hình. Tuy vậy, tổ chức này chưa định hình rõ nét, thường thiên
63
về một tổ chức (ban) trù bị cho hội nghị “thượng đỉnh” các lưu vực sông hơn là một bộ phận trợ giúp kỹ thuật.
Nguyên nhân của tình trạng này được nêu là vẫn còn rất nhiều vướng mắc trong việc hợp tác, chưa có cơ sở pháp lý đầy đủ và cụ thể quy định về quản lý theo lưu vực sông; nhất là đề án quy hoạch môi trường lưu vực sông chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt, mặc dù có những đề án đã được đề nghị nhiều lần.
Ngày 11/11/2002 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/2002/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT. Theo đó, Bộ có chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với tài nguyên và môi trường trong 6 lĩnh vực: tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sán, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ. Việc giao chức năng quản lý tài nguyên nước từ Bộ NN&PTNT sang Bộ TN&MT đã tách quản lý Nhà nước về tài nguyên nước ra khỏi quản lý theo mục đích sử dụng.
Trong thời gian qua, Bộ TN&MT đã đẩy mạnh việc xây dựng, hoàn thiện thể chế về quản lý tài nguyên nước, trình Chính phủ ban hành nhiều Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Tài nguyên nước, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định phê duyệt Chiến lược Tài nguyên nước quốc gia đến năm 2020; xúc tiến xây dựng quy hoạch một số lưu vực sông qua đó tăng cường đáng kể công tác quản lý tài nguyên nước. Tuy nhiên, việc quy định quản lý lưu vực sông còn có sự chồng chéo, thể hiện ở chỗ Nghị định 91/2003/NĐ-CP giao Bộ TN&MT quản lý nhà nước tài nguyên nước còn Nghị định 86/2004/ NĐ-CP giao Bộ NN&PTNT quản lý vật thể chứa nước (lưu vực sông), gây khó khăn cho việc quản lý thống nhất tài nguyên nước.
Tuy nhiên, các quyết định gần đây của Thủ tướng Chính phủ đã phân định rõ vai trò của cơ quan liên quan trong một số công việc cụ thể. Chẳng hạn như tại Quyết định số 123/2006/QĐ-TTg ngày 03/6/2006, Thủ tướng Chính phủ đã giao Bộ TN&MT chức năng quy hoạch về sử dụng, quản lý tổng hợp và bảo vệ tài nguyên nước ở các lưu vực sông chính và giao Bộ NN&PTNT thực hiện chức năng rà soát, sửa đổi, bổ sung quy hoạch phát triển hệ thống tưới tiêu, rừng và nông nghiệp đặc
64
biệt là cho các mục đích sử dụng nước trong tưới tiêu, cấp nước, phát triển thủy điện và nuôi trồng thủy sản.
Trên cơ sở Luật Tài nguyên nước, Hội đồng Quốc gia về tài nguyên nước đã được thành lập theo Quyết định số 67/2000/QĐ-TTg ngày 15/6/2000. Theo chức năng của mình và với các ủy viên là đại diện các Bộ ngành liên quan, Hội đồng sẽ giúp tiến tới quản lý tài nguyên nước một cách tổng hợp. Đồng thời Hội đồng sẽ tư vấn cho Chính phủ về các dự án lớn về phát triển nguồn nước và các khía cạnh Quốc tế về phát triển và quản lý tài nguyên nước.
Ngày 09/4/2001, Bộ trưởng Bộ NN&PTNT đã ký các Quyết định số 38 và 39/2001/QĐ/BNN-TCCB về thành lập các Ban quản lý quy hoạch các lưu vực sông Đồng Nai, Hồng-Thái Bình. Đây là các cơ quan sự nghiệp trực thuộc Bộ NN&PTNT. Về thực chất, đây chưa phải là các Tổ chức quản lý lưu vực sông mà chỉ là “quản lý quy hoạch” với thành phần chủ yếu là đại diện các Sở NN&PTNT của các tỉnh thuộc lưu vực sông. Trong thời gian qua, do nhiều nguyên nhân về cơ cấu tổ chức và tính đại diện nên hoạt động của các Ban quản lý quy hoạch đó cũng chưa thực sự hiệu quả.
Ở các địa phương, từ năm 2003 (sau khi thành lập Bộ TN&MT), các cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường đã được thành lập. Các Sở TN&MT đều có Phòng quản lý môi trường. Một số tỉnh cũng đã thành lập các Trung tâm Quan trắc. Tuy nhiên, sự phối hợp giữa các cơ quan Bộ, ngành và địa phương để giải quyết các vấn đề về lưu vực sông còn yếu. Giữa các địa phương trong cùng lưu vực chưa tìm được tiếng nói chung, chưa thống nhất và hợp tác chặt chẽ trong công tác quản lý môi trường lưu vực. Quan niệm về trách nhiệm của địa phương, các ngành về bảo vệ môi trường lưu vực sông là chưa đầy đủ. Nhiều địa phương quan niệm không đúng về mục đích bảo vệ môi trường lưu vực sông, về vai trò và trách nhiệm của địa phương trong tổ chức bảo vệ môi trường lưu vực sông.
Hiện nay việc quản lý tài nguyên nước do hai cơ quan thuộc hai bộ khác nhau đảm nhiệm trên hai phương diện: (i) Cục quản lý tài nguyên nước (trực thuộc Bộ TN&MT) chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về nước dưới góc độ tài nguyên, môi
65
trường nhằm bảo vệ bền vững tài nguyên nước; (ii) Cục quản lý công trình thủy lợi (thuộc Bộ NT&PTNT) thực hiện việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực khai thác, sử dụng nước nhằm phục vụ tưới, tiêu cho sản xuất nông, lâm nghiệp và phòng, chống, hạn chế các tác hại do nước gây ra cho đời sống và sản xuất của con người. Tuy nhiên, Nhà nước chưa ban hành văn bản quy định sự phối, kết hợp giữa hai cơ quan này trong việc quản lý tài nguyên nước. Trên thực tế, mỗi cơ quan độc lập thực hiện nhiệm vụ được giao mà không có sự phối hợp chặt chẽ, thường xuyên trong hoạt động quản lý nước. Điều này đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước về tài nguyên nước.
Thiếu sự thống nhất và phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan quản l ý: cấp Trung ương và địa phương. Giữa các ngành có cùng chung một lĩnh vực quản lý còn có rất nhiều chồng chéo, gây khó khăn và cản trở cho công tác bảo vệ môi trường. Giữa các địa phương trong cùng lưu vực chưa tìm được tiếng nói chung, chưa thống nhất và chặt chẽ trong công tác quản l ý môi trường lưu vực.
Nhận thức tầm quan trọng của việc quản l ý tổng hợp theo lưu vực sông, trong đó có các nội dung liên quan tới quy hoạch sử dụng nước và bảo vệ môi trường lưu vực, trong những năm qua ở nước ta đã thực hiện các hoạt động bảo vệ môi trường nước lưu vực sông thông qua phương thức tiếp cận quản lý tổng hợp tài nguyên nước ở các lưu vực sông này.
Bộ NN&PTNT thực hiện Nghị định số 86/2003/NĐ-CP ngày 18/7/2003 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ NN&PTNT trong đó nội dung hoạt động thuộc lĩnh vực thuỷ lợi có liên quan đến quản l ý lưu vực sông, đó là: "Thống nhất quản l ý lưu vực sông, khai thác sử dụng và phát triển tổng hợp các dòng sông theo quy hoạch, kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt". Trong thời gian qua, Bộ NN&PTNT đã tiến hành các hoạt động nhằm quản l ý lưu vực sông Cửu Long (không nằm trong khuôn khổ hoạt động của Ủy ban MêKông Việt Nam); quản lý lưu vực sông Đồng Nai; quản l ý lưu vực sông Hồng.
Bộ TN&MT và Bộ Khoa học và Công nghệ (trước đây là Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường ) là đầu mối xây dựng và tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản l ý
66
tổng hợp môi trường lưu vực sông Hồng , quản l ý môi trường lưu vực sông Cầu , quản l ý lưu vực sông Đồng Nai - Sài Gòn , quản l ý môi trường tiểu lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy.
- Mô hình hoạt động phối hợp bảo vệ môi trường ở lưu vực hệ thống sông Đồng Nai:
+ Tháng 11/2001, đại diện của 11 UBND các tỉnh, thành phố trong lưu vực đã thỏa thuận và thành lập Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai. + Ngày 28/12/2001, tại Tp. Hồ Chí Minh đã tổ chức Hội nghị Chủ tịch UBND các tỉnh/thành phố trên lưu vực để thảo luận về hợp tác giữa các địa phương trong việc quản lý nguồn nước toàn lưu vực sông.
+ Ngày 21/3/2002, Chính phủ có công văn số 291/CP-KG về việc xây dựng Đề án tổng thể về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông. TRong đó, Chính phủ giao UBND Tp. Hồ Chí Minh chủ trì, phối hợp với UBND các tỉnh trong lưu vực xây dựng Đề án. Đề án bảo vệ môi trường lưu vực sông Đồng Nai- Sài Gòn đã xây dựng xong và đã được Chính phủ phê duyệt vào ngày 3/12/2007 theo Quyết định 187/2007/QĐ-TTg.
+ Tháng 5/2004, Bộ TN&MT đã phối hợp với các địa phương thuộc lưu vực và các cơ quan khoa học họp bàn triển khai Chương trình bảo vệ môi trường lưu vực sông Đồng Nai-Sài Gòn.
+ Ngày 31/5/2005, Bộ TN&MT và UBND Tp. Hồ Chí Minh đã phối hợp với các địa phương thuộc lưu vực tổ chức Hội nghị bàn tròn đánh giá tình hình thực hiện cam kết hợp tác bảo vệ môi trường lưu vực sông Đồng Nai- Sài Gòn.
+ Ngày 25/12/2005, Bộ TN&MT cùng các tỉnh trong lưu vực đã đồng thuận cam kết gồm 8 điểm về các biện pháp xử lý ô nhiễm môi trường trên lưu vực sông.
+ Ngày 12/12/2008, Bộ TN&MT tổ chức hội nghị triển khai quyết định của Thủ tướng về bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai. Một Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai (Ủy ban sông Đồng Nai) đã được thành lập theo Quyết định số 157 ngày 1/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ, mà nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban này là điều phối, giải quyết các vấn đề mang tính
67
liên ngành, liên vùng trong hoạt động bảo vệ môi trường và phát triển bền vững lưu vực hệ thống sông Đồng Nai; chỉ đạo thực hiện Đề án Bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai đã được phê duyệt theo quyết định 187/2007/QĐ-TTg ngày 03/12/2007. Ủy ban này bao gồm các ủy viên là Lãnh đạo UBND của 12 tỉnh thành (là chủ tịch luân phiên 2năm/nhiệm kỳ; nhiệm kỳ đầu tiên 3 năm) và các Bộ ngành liên quan [4].
- Mô hình hoạt động phối hợp bảo vệ môi trường ở lưu vực sông Nhuệ- Đáy: + Ngày 7/8/2003, tại thị xã Phủ Lý, tỉnh Hà Nam, Lãnh đạo UBND 6 tỉnh/thành phố thuộc lưu vực sông Nhuệ- Đáy ký cam kết bảo vệ môi trường lưu vực sông.
+ Thủ tướng Chính phủ đã giao UBND thành phố Hà Nội chủ trì, phối hợp với các tỉnh/thành phố trong lưu vực xây dựng Đề án bảo vệ môi trường lưu vực sông.
+ Ngày 29/4/2008, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt duyệt Đề án tổng thể bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ- sông Đáy đến năm 2020 trong Quyết định số 57/2008/QĐ-TTg;
+ Ngày 4/12/2009, Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - Đáy đã được thành lập theo Quyết định 1404/QĐ-TTg về việc thành lập Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Nhuệ - Đáy [4].
- Mô hình hoạt động phối hợp bảo vệ môi trường ở lưu vực sông Cầu
Chủ tịch UBND 6 tỉnh thuộc lưu vực sông Cầu đã nhóm họp nhiều lần, đã ký Thỏa ước về hợp tác bảo vệ và khai thác bền vững lưu vực sông Cầu, phấn đấu đến năm 2010, môi trường sinh thái, cảnh quan sông Cầu và lưu vực sông đảm bảo đầy đủ các yếu tố về kinh tế, văn hóa và môi trường.
Đề án Tổng thể bảo vệ và phát triển bền vững môi trường sinh thái, cảnh quan lưu vực sông đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 174/2006/QĐ-TTg ngày 28/7/2006. Đây là quyết định quan trọng nhằm từng bước xử lý ô nhiễm, cải thiện và nâng cao chất lượng môi trường nước của dòng sông này, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế -xã hội từ nay đến năm 2020.
68
Ngày 8/11/2006, Bộ TN&MT phối hợp với UBND tỉnh Thái Nguyên tổ chức Hội nghị triển khai Đề án tổng thể bảo vệ và phát triển bền vững môi trường sinh thái, cảnh quan lưu vực sông Cầu. Hội nghị đã kết luận gồm 5 điểm để sớm triển khai thành công Đề án này.
Ngày 28/3/2008, Bộ TN&MT và UBND tỉnh Thái Nguyên chính thức ra mắt Uỷ ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Cầu tại TP. Thái Nguyên. Uỷ Ban Bảo vệ môi trường lưu vực sông Cầu ra đời theo quyết định số quyết định số 174/2006/ QĐ/TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án tổng thể bảo vệ và phát triển bền vững môi trường sinh thái, cảnh quan lưu vực sông Cầu. Mục tiêu của đề án là giải quyết tổng thể ô nhiễm môi trường nước, góp phần thúc đẩy sự phát triển bền vững của các địa phương trên lưu vực sông và toàn quốc [4].
Tuy nhiên, sự phối hợp giữa các cơ quan Bộ, ngành và địa phương để giải quyết các vấn đề về lưu vực sông còn yếu. Giữa các địa phương trong cùng lưu vực chưa tìm được tiếng nói chung, chưa thống nhất và hợp tác chặt chẽ trong công tác quản lý môi trường lưu vực. Quan niệm về trách nhiệm của địa phương, các ngành về bảo vệ môi trường lưu vực sông là chưa đầy đủ. Nhiều địa phương quan niệm không đúng về mục đích bảo vệ môi trường lưu vực sông, về vai trò và trách nhiệm của địa phương trong tổ chức bảo vệ môi trường lưu vực sông.
Tất cả các hoạt động quản l ý lưu vực sông kể trên hầu như mới bắt đầu thử nghiệm các mô hình tổ chức, vì vậy kết quả đạt được chỉ ở mức khiêm tốn là khởi động ý thức lồng ghép phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường , nhằm mục tiêu phát triển bền vững tại các cấp quản l ý Trung ương và địa phương thuộc lưu vực.
Ngoài ra , các hoạt động quản l ý lưu vực sông vừa qua đều được tiến hành trước hết theo mục tiêu quản l ý ngành (phục vụ thuỷ lợi , tưới tiêu và phòng chống lũ ở Bộ NN&PTNT, quản l ý tài nguyên nước và bảo vệ môi trường ở Bộ TN&MT) nên các tổ chức quản l ý lưu vực có nhiều chức năng nhiệm vụ chồng chéo và không có sự phối hợp đầy đủ khi triển khai một số hoạt động . Ví dụ, Ban quản l ý lưu vực sông Đồng Nai (thuộc Bộ NN&PTNT, có các thành viên là Cục Thuỷ lợi, Sở NN&PTNT các tỉnh liên quan) cho đến nay vẫn hoạt động tách rời với Tổ chức lưu
69
vực sông Sài Gòn - Đồng Nai (các thành viên là Chủ tịch/Phó Chủ tịch UBND các tỉnh); Ban quản l ý quy hoạch lưu vực sông Hồng (thuộc Bộ NN&PTNT) cũng không có sự phối hợp hoạt động với Trung tâm quy hoạch và phát triển vùng (thuộc Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường trước đây, có nhiều nhiệm vụ triển khai ở vùng đồng bằng sông Hồng).