Pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nƣớc

thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế

Pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế là tổng thể các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế, nhằm đảm bảo quyền lợi của của người nông dân bị thu hồi đất.

Thông qua những quy định chung về phạm vi, căn cứ, thẩm quyền, trình tự thủ thục thu hồi đất, và các quy định về quyền lợi cụ thể của người nông dân, pháp luật xây dựng một hành lang pháp lý để định hướng những hành vi xử sự đúng đắn và hạn chế các xử sự không đúng, từ đó bảo vệ quyền lợi của người nông dân có đất bị thu hồi đất. Cụ thể:

2.1.1. Quy định chung về phạm vi, căn cứ, thẩm quyền, trình tự thủ tục thu hồi đất phục vụ các dự án phát triển kinh tế

Để bảo đảm quyền lợi của người nông dân bị thu hồi đất thì trước hết pháp luật phải quy định có hệ thống và chi tiết các vấn đề chung về thu hồi đất như: phạm vi, thẩm quyền, trình tự, thủ tục,… Quá trình thu hồi đất công khai, minh bạch, và hợp lý thì các quyền lợi cụ thể của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất mới được được đảm bảo.

Pháp luật quy định các vấn đề chung trong thu hồi đất để đảm bảo quyền lợi của nông dân bị thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế như sau:

29

2.1.1.1. Phạm vi thu hồi đất

Luật Đất đai năm 1993 quy định Nhà nước thu hồi đất vì ba mục đích gồm: quốc phòng, an ninh; vì lợi ích quốc gia; vì lợi ích công cộng. Việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế đến Luật Đất đai năm 2003 mới được bổ sung. Thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế theo Luật Đất đai 2003 được quy định tại khoản 1 Điều 40 và hướng dẫn chi tiết tại khoản 2 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004, khoản 3 Điều 2 Nghị định 17/2006/NĐ-CP ngày 27/1/2006, và Điều 33, 34, 35, 38, 39, 40 Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ. Luật cũng quy định rõ đối với dự án phát triển kinh tế quan trọng, tức dự án đó mang lại lợi ích cho một vùng, cho cả nước như khu công nghiệp và những dự án do Chính phủ quy định thì Nhà nước ra quyết định thu hồi đất. Còn đối với các dự án sản xuất kinh doanh, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt, hiểu đơn giản là chỉ phục vụ lợi ích của doanh nghiệp, đóng góp cho ngân sách không nhiều thì chủ đầu tư sẽ nhận thuê đất hoặc doanh nghiệp tự thỏa thuận lấy đất.

Nếu như tại Điều 38 Luật Đất đai năm 2003 quy định có tất cả 12 trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất; còn đối với trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế được quy định riêng trong Điều 40, thì trong Điều 16 Luật Đất đai năm 2013 đã chia ra 3 nhóm trường hợp Nhà nước thu hồi đất, sau đó quy định chi tiết theo từng nhóm trường hợp đó, bao gồm: Thu hồi đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội; thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện.

Phạm vi thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế theo Luật Đất đai năm 2013 đã thu he ̣p hơn, chỉ giới hạn trong các trường hợp “vì

30

được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư ; dự án được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và mô ̣t số trường hợp được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét thông qua chủ trương thu hồi đất . Điều này là hợp lý, giúp hạn chế tình trạng vì lợi ích doanh nghiệp nhưng lại nhân danh lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng để tiến hành thu hồi đất mà không phải thỏa thuận với người sử dụng đất, đồng thời làm giảm bớt việc thu hồi đất tràn lan, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp, và đảm bảo được sự phát triển bền vững, bảo toàn quỹ đất sản xuất. Tuy nhiên, một vấn đề cần bàn đến ở đây là chỗ định nghĩa thế nào là lợi ích quốc gia. Ở Trung Quốc, luật đất đai chỉ áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất vì “lợi ích công cộng”. Nếu chúng ta đưa thêm tiêu chí “lợi ích quốc gia” thì cần phải quy định cụ thể. Thực tế thì hầu như không có dự án đầu tư nào lại chỉ vì riêng lợi ích tư nhân mà đều có phần lợi ích quốc gia. Vì vậy Hiến pháp và Luật Đất đai cũng nên khoanh lại phạm vi áp dụng của cơ chế Nhà nước thu hồi đất chỉ vì “lợi ích công cộng”.

Bên cạnh đó, khi xét Nhà nước có nên thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế hay nên chuyển sang cơ chế khác như trưng dụng hay trưng mua chẳng hạn, thì Luật Đất đai năm 2013 đã khiến cho vấn đề phức tạp hơn khi thêm từ xã hội vào thành thu hồi đất vì mục đích kinh tế - xã hội. Luật Đất đai 2003 chỉ đưa ra xử lý vấn đề hạn chế lại việc Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, không ghép thêm từ “xã hội” vì việc Nhà nước thu hồi đất để giải quyết các vấn đề xã hội là đương nhiên và thuộc mục đích vì lợi ích công cộng; nhưng thu hồi đất vì mục đích kinh tế thì không đương nhiên, không phải luôn đúng. Việc đặt ra cơ chế Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, xã hội theo Luật Đất đai năm 2013 là cách tiếp cận làm “loãng” tính bất hợp lý của việc thu hồi đất vì lợi ích kinh tế; nói cách khác là làm “rắc rối” thêm vấn đề. Xét nên hay không nên thu hồi đất vì mục đích kinh tế - xã hội đều chỉ đúng một nửa, nửa xã

31

hội thì đúng nhưng kinh tế thì chưa hẳn. Vì vậy, cần phải tách các dự án thu hồi đất vì kinh tế ra khỏi dự án xã hội.

Còn về trường hợp tự thỏa thuận thì lại được quy định theo hướng thu hẹp đi, chỉ áp dụng đối với những trường hợp dự án nhỏ lẻ. Luật Đất đai năm 2003 hạn chế thu hồi đất vì mục đích kinh tế, còn Luật Đất đai năm 2013 đi theo hướng hạn chế cơ chế tự thỏa thuận. Đúng là nếu để nhà đầu tư tự thỏa thuận với cả 100% hộ dân thì không thể đạt được, vậy nên phải đổi mới cơ chế thỏa thuận đó. Chỉ những trường hợp, sau khi đã thỏa thuận mà còn một số trường hợp thì chính quyền vào cuộc để ra quyết định cuối cùng. Điều mà chúng ta hướng đến phải là sự đồng thuận, nếu vẫn cần chuyển quyền sử dụng đất của người này cho người khác nên thay cơ chế thu hồi đất vì mục đích kinh tế hiện nay bằng cơ chế tự thỏa thuận.

Các dự án thuộc phạm vi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế được quy định tại Điều 62 Luật Đất đai 2013 bao gồm:

- Dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất;

- Dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm:

+ Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA);

+ Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia;

32

thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải;

- Dự án do Hội đồng nhân d ân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất bao gồm:

+ Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước , tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương;

+ Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải;

+ Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;

+ Dự án xây dựng khu đô thị mới , khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;

+ Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản.

Như vậy, quy định về phạm vi thu hồi đất để phục vụ các dự án phát triển kinh tế theo Luật Đất đai năm 2013 là sự kế thừa các quy định của Luật Đất đai năm 2003 và luật hóa các quy định ở các Nghị định hướng dẫn Luật đất đai trước đây. Theo đó, các trường hợp Nhà nước thu hồi đất được hệ

33

thống hóa, liệt kê, và phân theo mức độ quy mô dự án. Đi cụ thể vào từng trường hợp, có thể nhận thấy một số nét mới, đó là:

Thứ nhất, quy định về trường hợp thu hồi đất để thực hiện các dự án

đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), thay vì như quy định trước đây là sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư có nguồn vốn hỗ

trợ phát triển chính thức (ODA). Điều đó có nghĩa là, về kết cấu vốn ODA

trong dự án đã được tăng lên, từ chiếm tỷ lệ thấp đến cao, đã được thay đổi theo hướng phải chiếm tỷ lệ 100% vốn.

Thứ hai, loại trừ trường hợp sử dụng đất để thực hiện dự án có một

trăm phần trăm (100%) vốn đầu tư nước ngoài đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc cho phép đầu tư mà dự án đó không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế.

So với Điều 41 Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã xác lập một cơ chế thu hồi đất mới. Theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế có tầm quan trọng đặc biệt đối với đất nước như: sử dụng đất để xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế; sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư thuộc nhóm A; sử dụng đất để thực hiện dự án 100% vốn đầu tư nước ngoài; sử dụng đất để thực hiện dự án bằng nguồn vốn ODA; sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế quan trọng do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; sử dụng đất để thực hiện dự án kinh tế do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư. Còn đối với các dự án phát triển kinh tế khác thì pháp luật hiện hành cho phép nhà đầu tư thỏa thuận việc bồi thường với người sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi cơ chế thu hồi đất theo hướng quy định Nhà nước thu hồi đất và giao cho chủ đầu tư để thực hiện dự án đầu tư. Cơ chế thu hồi đất này

34

là hợp lý, bởi lẽ: Một là, Nhà nước thực hiện thu hồi đất sẽ chuyển toàn bộ địa tô chênh lệch của đất đai vào trong tay Nhà nước thay vì khoản lợi nhuận địa tô này rơi vào tay các nhà đầu tư nếu để họ thỏa thuận bồi thường với người sử dụng đất như quy định trước đây; Hai là, việc giao cho Nhà nước thu hồi đất tức là Nhà nước đảm nhiệm việc chuẩn bị, cung cấp nguồn đất sạch cho nhu cầu của các doanh nghiệp sẽ tạo điều kiện thuận lợi để doanh nghiệp tiếp cận với đất đai; không để doanh nghiệp đối đầu với người dân trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng vốn rất khó khăn, phức tạp trên thực tế.

2.1.1.2. Căn cứ thu hồi đất

Điều 63 Luật Đất đai năm 2013 quy định:

“Việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế -

xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng phải dựa trên các căn cứ sau đây:

1. Dự án thuộc các trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này;

2. Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;

3. Tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án.”

Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung yêu cầu việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi kế hoạch sử dụng đất hàng năm đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Việc bổ sung này không những bảo đảm sự tương thích với các quy định sửa đổi, bổ sung của Luật Đất đai năm 2013 về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; mà còn đề cao tính công khai, minh bạch của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đồng thời giúp ngăn ngừa sự tùy tiện hoặc các tiêu cực có thể xảy ra trong việc thu hồi đất từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất.

Việc bổ sung căn cứ thu hồi đất phải dựa trên tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án cũng giúp hạn chế phần nào tình trạng dự án treo, gây thiệt hại đến quyền lợi của người sử dụng đất. Như trước đây, nhiều dự án đã triển khai thu

35

hồi đất, nhưng từ thời điểm có quyết định thu hồi đất đến thời điểm bồi thường lại kéo dài hàng năm trời, người nông dân trong vùng dự án mãi không được trả tiền bồi mà tài nguyên đất lại bị để lãng phí.

2.1.1.3. Thẩm quyền thu hồi đất

Điều 66 Luật Đất đai năm 2013 quy định về thẩm quyền thu hồi đất như sau:

“1. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong các trường

hợp sau đây:

a) Thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, trừ trường hợp quy định tại điểm b khoản 2 Điều này;

b) Thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường,