Một số quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong Luật đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn cho thấy vẫn chưa giải quyết được triệt để những vướng mắc, bất cập, đáp ứng được yêu cầu thực tế. Do vậy, để bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của người nông dân bị thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế, tác giả xin đề xuất một số giải pháp cụ thể góp phần hoàn thiện pháp luật sau đây:
Thứ nhất, về quy định về cơ chế Nhà nước thu hồi đất:
Chúng ta cần tách bạch trong tư duy: Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích lợi ích công cộng, trong đó có mục đích giải quyết các vấn đề xã hội và Nhà nước không thu hồi đất để giao cho nhà đầu tư sử dụng vào mục đích vì lợi ích kinh tế. Như vậy, đối với các dự án chỉ vì mục đích lợi ích kinh tế của nhà đầu tư cần tìm cách cải thiện cơ chế tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư và những người đang sử dụng đất mà vừa qua thiếu sức sống do một số người đang sử dụng đất muốn giá đất “trên trời” hoặc không muốn hợp tác với nhà đầu tư. Giải pháp ở đây là nhà đầu tư phải thỏa thuận với cộng đồng
69
những người đang sử dụng đất có sự giám sát của chính quyền, không thỏa thuận với từng người sử dụng đất. Khi đạt được đồng thuận của đa số cộng đồng (2/3 chẳng hạn) thì phương án chuyển quyền sử dụng đất đã đạt được thỏa thuận sẽ được áp dụng cho tất cả mọi trường hợp. Trong cơ chế tự thỏa thuận này thì Nhà nước sẽ can thiệp ở mức độ nhất định để bảo đảm quy hoạch sử dụng đất phải được thực thi.
Thuật ngữ “Nhà nước thu hồi đất” chỉ nên áp dụng đối với trường hợp vi phạm pháp luật mà mất quyền sử dụng đất hoặc đất giao sử dụng đã hết thời hạn nhưng không được gia hạn hoặc người đang sử dụng đất không muốn tiếp tục sử dụng đất. Đối với các trường hợp chuyển quyền bắt buộc, không nên sử dụng thuật ngữ “Nhà nước thu hồi đất” mà nên sử dụng một thuật ngữ khác thể hiện đúng bản chất của cơ chế Nhà nước muốn có đất đang sử dụng để phục vụ cho lợi ích chung. Hiến pháp 1980 đã sử dụng 3 cơ chế Nhà nước muốn chiếm giữ tài sản của dân: trưng mua, trưng dụng và trưng thu có bồi thường, Hiến pháp 1992 đã loại bỏ cơ chế trưng thu mà chỉ sử dụng 2 cơ chế trưng dụng và trưng mua. Xem xét kỹ vấn đề, có thể thấy các cơ chế chuyển dịch đất đai cần được thực hiện theo phân loại sau:
- Nhà nước trưng thu quyền sử dụng đất có bồi thường khi cần đất đang sử dụng để phục vụ mục đích lợi ích quốc gia, quốc phòng, an ninh và lợi ích công cộng không gắn với hoạt động kinh doanh;
- Nhà nước trưng dụng quyền sử dụng đất có bồi thường khi cần đất đang sử dụng để giải quyết tình trạng bất khả kháng như thiên tai, dịch bệnh, địch họa, chiến tranh, v.v.;
- Nhà nước trưng mua quyền sử dụng đất khi cần đất đang sử dụng để phục vụ mục đích lợi ích công cộng gắn với hoạt động kinh doanh;
- Nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất đối với trường hợp vi phạm pháp luật đất đai mà người đang sử dụng đất bị mất quyền sử dụng đất, đất cho thuê
70
hết thời hạn mà không được gia hạn, người sử dụng đất chết mà không có người thừa kế, người sử dụng đất trả lại khi không có nhu cầu.
Như vậy, pháp luật cần sửa đổi theo hướng quy định cơ chế Nhà nước trưng mua, trưng dụng và trưng thu có bồi thường đối với quyền sử dụng đất khi cần đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh và thu hồi quyền sử dụng đất khi người sử dụng đất mất quyền sử dụng đất hoặc không muốn duy trì quyền sử dụng đất. Đối với các dự án vì lợi ích kinh tế của nhà đầu tư, Nhà nước quản lý cơ chế tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư và cộng đồng những người đang sử dụng đất để thực hiện đúng quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt.
Thứ hai, về phạm vi thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế:
Chuyển dịch đất đai là quá trình tất yếu xảy ra khi thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa đất nước. Đất đai chuyển dịch nhưng phải giữ được ổn định xã hội, tức là giảm được cả tham nhũng và khiếu kiện của dân. Để giảm các tiêu cực này thì hạn chế áp dụng cơ chế cơ quan nhà nước quyết định chuyển quyền bắt buộc và kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền này là một giải pháp cần được thực hiện. Nói cách khác, nếu như tiếp tục giữ quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế thì cần phải giới hạn phạm vi của nó một cách phù hợp.
Theo đó, pháp luật nên tách bạch thu hồi đất vì mục đích kinh tế và thu hồi đất vì mục đích xã hội. Nhà nước chỉ thu hồi đất để phục vụ cho các dự án kinh tế vì lợi ích công cộng.
Ngoài ra, nên thu hẹp diện áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất để thay thế bằng các cơ chế đặc thù khác như “góp đất và điều chỉnh lại đất đai” cho các dự án phát triển và chỉnh trang đô thị; “chia sẻ lợi ích” cho các dự án thủy điện, khai thác khoáng sản. Đây là những cơ chế thể hiện rõ việc đảm bảo lợi ích của những người bị thu hồi đất phù hợp với nguyên tắc “hài hòa lợi ích giữa
71
Nhà nước, nhà đầu tư, người đang sử dụng đất” đã được Nhà nước ta xác định.
Thứ ba, về giá đất:
Giá đất đền bù hợp với giá thị trường có thể hiểu một cách đơn giản là đem tiền đền bù mua được thửa đất với diện tích tương tự tại vị trí có điều kiện phát triển tương tự. Pháp luật nhiều nước không dùng cụm từ “bồi thường theo giá đất phù hợp thị trường” mà thay vào đó là “bồi thường theo giá trị tương đương”. Cách hiểu này giản dị hơn cách hiểu “theo giá thị trường” của chúng ta, không cần lý luận gì về giá đất thị trường như thế nào, miễn là giá trị bồi thường nhận được có thể đem ra thị trường mua được một bất động sản tương đương. Thiết nghĩ chúng ta cũng nên học tập quy định “bồi thường theo giá trị tương đương” này.
Luật Đất đai còn cần xem xét bồi thường về đất không chỉ với tư cách là tài sản mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất. Luật Đất đai năm 2013 vẫn giữ nguyên tắc khi Nhà nước lấy đất thì bồi thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng tiền với giá trị tương đương. Cách tiếp cận này xuất phát từ quan niệm đơn giản coi đất đai là tài sản có thể được trả thay bằng tiền bồi thường để mua được một thửa đất tương đương. Trên thực tế, ngoài ý nghĩa là tài sản, đất đai còn là tài nguyên thiên nhiên, tư liệu sản xuất và nguồn sống của con người. Vì đất là tư liệu sản xuất của người bị thu hồi đất nên nhà đầu tư ngoài việc bồi thường giá trị như một tài sản còn phải bồi thường về thu nhập, sinh kế cho người mất đất. Nếu chỉ là khoản hỗ trợ trong một thời gian nhất định thì coi như đã phó mặc việc tìm sinh kế mới cho người mất đất. Do đó, thay vì phó mặc gánh nặng hỗ trợ đào tạo nghề đối với người mất đất cho Nhà nước, nhà đầu tư cần phải được yêu cầu cùng bàn bạc với người mất đất về cơ hội tìm sinh kế mới cho họ; đồng thời, nhà đầu tư phải chi trả cho người mất đất một khoản tiền tương ứng với mức thu từ sử dụng đất trước đây cho tới khi người bị mất đất có nguồn thu nhập mới và
72
theo nguyên tắc, càng để lâu, chi phí bồi thường càng lớn để bắt buộc nhà đầu tư không thể trì hoãn. Theo nguyên tắc này, nhà đầu tư cần nghiên cứu rất kỹ lưỡng đất đai trong bài toán đầu tư để chi phí ít nhất, chính quyền địa phương cũng khó đánh đổi mọi giá cho sự phát triển, như vậy chắc chắn sẽ giảm được tham nhũng từ đất đai và bảo vệ được nguồn lực đất đai.
Bên cạnh đó, cần tạo cơ chế để giá đất được xác định cụ thể thực sự khách quan, ngang bằng với giá đất trung bình trên thị trường của những thửa đất tương tự. Để giải quyết vấn đề này, cần phải giảm bớt các trường hợp cần tới sự quyết định giá đất của cơ quan nhà nước, khuyến khích sự đồng thuận giữa các bên có chung lợi ích từ đất đai theo cơ chế thị trường. Thẩm quyền quyết định giá đất cần tách ra khỏi thẩm quyền quyết định về đất đai. Cần xây dựng hành lang pháp lý chặt chẽ cho dịch vụ định giá đất theo hướng quản lý nghề nghiệp chuyên môn sâu; nâng cao chất lượng dịch vụ định giá đất đai về cả chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp để có một hệ thống định giá độc lập thực sự khách quan; và tạo môi trường định giá, thẩm định giá và quyết định giá đối với đất đai thực sự minh bạch.
Việc giảm bớt số lượng các trường hợp cơ quan nhà nước trực tiếp quyết định giá đất có thể thực hiện được theo cách hạn chế áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất chỉ thực hiện trong một số trường hợp thực sự cần thiết. Định giá đất là một hoạt động mang tính nghề nghiệp, nên giao thẩm quyền cho một cơ quan hành chính là không hợp lý. Vì vậy, pháp luật nên quy định thẩm quyền định giá đất khi Nhà nước thu hồi đất thuộc về một cơ quan, tổ chức độc lập, chuyên hoạt động ở lĩnh vực định giá đất. Đó có thể là cơ quan định giá đất quốc gia, thuộc Chính phủ hoặc thuộc Quốc hội. Đây là cách giảm đi tính độc quyền quyết định về đất đai của địa phương, có như vậy mới phòng chống được tham nhũng trong quản lý đất đai.. Tổ chức định giá đất được lựa chọn thông qua đấu thầu cung cấp dịch vụ. Để hoạt động cung
73
cấp dịch vụ định giá đất độc lập vận hành tốt, cần tạo hành lang pháp lý phù hợp cho việc hành nghề định giá đất. Chất lượng định giá và đạo đức hành nghề được giao cho Hiệp hội của các định giá viên đưa ra tiêu chuẩn. Mỗi định giá viên, mỗi tổ chức cung cấp dịch vụ định giá tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả định giá và đạo đức hành nghề.
Ở tất cả các nước công nghiệp phát triển, người ta đều sử dụng dịch vụ định giá đất độc lập trên thị trường để quyết định giá đất. Ở một số nước khác, người ta sử dụng dịch vụ định giá đất độc lập để đề xuất giá đất trước khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành thẩm định giá và quyết định giá. Tại các nước như Hàn Quốc, Trung Quốc,… Nhà nước không xác định giá đất mà họ để các tổ chức độc lập có năng lực và uy tín định giá đất. Sau đó, Nhà nước chỉ làm nhiệm vụ lựa chọn phương án và quyết định mức giá. Ví dụ ở Hàn Quốc, để thu hồi một khu đất, người ta thuê năm công ty định giá đất cùng tham gia định giá với năm phương án khác nhau, sau đó Nhà nước lấy phương án giá trung bình cộng của năm phương án kia làm giá bồi thường. Như vậy giá đất được xác định sẽ phù hợp hơn là Nhà nước vừa thu hồi lại vừa xác định giá đất.
Trong hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay, dịch vụ định giá đất độc lập được phép hoạt động nhưng không bắt buộc mà tùy yêu cầu của cơ quan nhà nước, gọi là tư vấn xác định giá đất. Xét thấy, nước ta cần đổi mới theo hướng của các nước có nền kinh tế phát triển việc sử dụng dịch vụ định giá đất độc lập. Ở Việt Nam, Thành phố Hồ Chí Minh đã có kinh nghiệm nhiều năm sử dụng dịch vụ định giá độc lập, đây là những kinh nghiệm quý giá cho xây dựng pháp luật. Mặt khác, hiện lại đang tồn tại 2 hành lang pháp luật của hoạt động dịch vụ định giá đất. Hệ thống thứ nhất do Bộ Tài chính quy định dưới ô của Luật Giá (trước đây là Pháp lệnh về Giá). Hệ thống thứ hai do Bộ Xây dựng quy định dưới ô của Luật Kinh doanh bất động sản. Rất đáng nói là 2 hệ thống hành lang
74
pháp luật này có khá nhiều điểm rất khác nhau. Các định giá viên ở ta hiện nay cũng chỉ được đào tạo vài tuần là đủ điều kiện cấp giấy phép hành nghề. Để minh chứng về hệ quả tương lai của tình trạng dịch vụ định giá hiện nay ở nước ta, có thể đưa ra kết luận của Hiệp hội định giá Thái Lan về khủng hoảng tài chính năm 1997 “nguyên nhân khủng hoảng là giá trị định giá các bất động sản thế chấp tại ngân hàng bị đẩy cao hơn so với giá trị thực do nghiệp vụ định giá quá kém”, có thể kém về kỹ thuật hoặc kém về đạo đức [36].
Thứ tư, về cách thức bồi thường cho người bị thu hồi đất:
Cần đa dạng hóa hình thức bồi thường trên cơ sở nâng cao đồng thuận xã hội. Trên thế giới, hầu hết các nước có nhiều phương thức bồi thường linh hoạt để đạt được sự đồng thuận xã hội cao. Hai cơ chế điển hình là “chia sẻ lợi ích” và “góp đất, điều chỉnh lại đất đai” thường được áp dụng.
Theo đó, để tạo nguồn vốn phát triển cho địa phương, tạo quan hệ đối tác dài hạn giữa nhà đầu tư và cộng đồng dân cư địa phương, các nước thường áp dụng cơ chế “chia sẻ lợi ích”. Nhà nước thu hồi đất thì giá đất bồi thường được xác định tại thu hồi đất, sau đó đất được đầu tư cơ sở hạ tầng sẽ tăng giá lên đáng kể so với lúc trước, thì phần chênh lệch giá, phần lợi ích tăng thêm cần được chia sẻ cho người bị thu hồi đất. Các hình thức chia sẻ lợi ích có thể là: giảm giá cung cấp điện, nước cho dân cư địa phương; chuyển một phần nguồn thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương và chia sẻ nguồn thu cho những người bị ảnh hưởng; chính quyền địa phương được bình đẳng với chủ đầu tư tham gia vào các quyết định vận hành dự án; tạo điều kiện cho địa phương để phát triển hạ tầng, đào tạo nghề, tạo việc làm mới trong khu vực phi nông nghiệp; địa phương được thu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp từ dự án; khôi phục và phát triển đời sống của cư dân địa phương; đóng góp cho phát triển hạ tầng cho cộng đồng địa phương… Ở Pháp khi làm một con đường được xác định có chiều ngang 60m, họ sẽ thu hồi 100m, khi đầu tư
75
xong con đường thì sẽ hình thành quỹ đất mỗi bên đường 20m. Quỹ đất này sẽ được đem ra đấu giá và nhà nước lấy tiền này bổ sung vào nguồn thu để hỗ trợ thêm cho người mất đất. Luật Đất đai của nước ta cần sửa đổi theo hướng tiếp nhận cơ chế “chia sẻ lợi ích” để áp dụng vào phương thức bồi thường, hỗ trợ cho người dân khi triển khai các dự án khai thác tài nguyên thiên nhiên như thủy điện, khai khoáng… và giao cho Chính phủ hướng dẫn thực hiện.
Về cơ chế “góp đất và điều chỉnh lại đất đai”, đây là một phương thức quản lý và giải quyết tài chính trong phát triển đô thị, đã được áp dụng rộng rãi ở hầu hết các nước phát triển, các nước công nghiệp mới và hiện nay đang