Cuộc cải cách tài chính nói chung và NSNN nói riêng mà CHDCND Lào thực hiện từ năm 1986 tới nay, đã diễn ra với tốc độ nhanh chóng không kém gì công cuộc cải cách trong những lĩnh vực khác của nền kinh tế Lào trong 10 năm trở lại đây. Tính theo giá cố định, từ năm 1998 mức chi ngân sách của Chính phủ Lào đã tăng lên 2,23 lần đồng thời, thu ngân sách cũng tăng lên gần gấp đôi. Mặc dù đã có những thay đổi nh− vậy, song quản lý NSNN Lào vẫn tồn tại nhiều vấn đề nghiêm trọng cần đ−ợc đổi mới ( nh− đã trình bày ở ch−ơng 2). Trong phần này, chúng tôi chỉ tập trung đề xuất một số quan điểm và giải pháp chủ yếu nh−: Giải quyết về vấn đề thâm hụt ngân sách thuế, đổi mới quá trình quản lý NSNN, đổi mới quản lý thu - chi NSNN đổi mới bộ máy quản lý và cán bộ.
Trong 35 năm qua, nói chung chính sách và cơ chế quản lý NSNN mà Chính phủ Lào đề ra trong từng thời kỳ ch−a thể hiện đ−ợc và thâu tóm hết những chuẩn mực và yêu cầu cả về chính sách và cơ chế quản lý đã nói ở trên. Để phù hợp với nhiệm vụ và nhu cầu mới của Nhà n−ớc, chính sách và cơ chế quản lý ngân sách Nhà n−ớc có nhiều vấn đề cần đ−ợc đổi mới. Trong đó, việc giải quyết thâm hụt NSNN, phân cấp ngân sách giữa Trung
−ơng và địa ph−ơng, và đổi mới quá trình quản lý NSNN là việc phải quan tâm hàng đầu.
3.2.1 Giải quyết việc thâm hụt ngân sách Nhμ n−ớc.
CHDCND Lào, từ năm 1998 tới nay, phân thâm hụt NSNN còn đ−ợc bù đắp bằng biện pháp vay nợ ngoài n−ớc và trong n−ớc là chủ yếu. chúng tôi cho rằng trong giai đoàn hiện nay, giải quyết nh− vậy là phù hợp. Nh−ng, rất tiếc là việc sử dụng vốn vay hiệu quả ch−a cao, đồng thời, chính sách vay cũng ch−a rõ ràng, biện pháp để thúc đẩy quá trình thu hút nguồn vốn vay và nguồn tiết kiệm trong dân c− cũng ch−a thật tích cực và hấp dẫn. Từ đó, nợ n−ớc ngoài ngày một chồng chất ( hiện nay Chính phủ Lào nợ n−ớc ngoài trên 2 tỷ đô la ), trong khi đó, vay dân trong n−ớc bình quan trong 5 năm không quá 18 % của tổng nguồn bù đắp ngân sách.
Từ kinh nghiệm giải quyết thâm hụt NSNN của các n−ớc, chúng tôi xin đề xuất các biện pháp chủ yếu đổi mới quản lý thâm hụt NSNN trong giai đoạn tới theo hai h−ớng sau đây:
Một là, trong hoàn cảnh hiện nay của Lào, kinh tế kém phát triển, tích luỹ nội bộ còn thấp, giải pháp cơ bản là chấp nhận cân bằng động ( chi lớn hơn thu trong một thời gian ) nh−ng phải chú trọng chi đầu t− phát triển nhất là các công trình dự án có hiệu quả, từng b−ớc thiết lập lại thế cân bằng t−ơng lai dài. Trong ngắn hạn phải chống tiêu xài lãng phí, chống tham nhũng và trốn thuế là mục tiêu tháo gỡ và quan tâm hàng đầu. Để làm đ−ợc điều đó, mọi khoản thu, chi của Nhà n−ớc phải đ−ợc tuân theo Luật tài chính, Luật NSNN một cách triệt đề và nghiêm ngặt. Tiến tới mọi khoản thu, chi tiêu đ−ợc công khai cho công dân biết.
Hai là, đổi mới và tăng c−ờng biện pháp vay dân và vay n−ớc ngaòi. Phải coi đây là biện pháp chủ chốt nhất trong việc xử lý thâm hụt ngân sách ở Lào. Nh−ng, trong giai đoạn tới việc vay nợ trong và ngoài n−ớc. Để bù đắp tham hụt NSNN, theo Chính phù, nên đ−ợc tiếp tục giải quyết theo h−ớng: tạo mọi điều kiện thuận lợi để huy động nhanh các nguồn vốn trong n−ớc và n−ớc ngoài, đồng thời, sử dụng chúng một cách có hiệu quả theo nguyên tắc vay vốn cùng với việc nâng cao trình độ quản lý vốn, kết hợp các loại quy mô để chống hoàn vốn. Nhà n−ớc cần có chính sách khuyến khích nhân dân giử tiền tiết kiệm, một mặt. Nhà n−ớc cố gắng ổn định tiền tệ, kiểm soát lạm phát, mặt khác, thực hiện lãi suất phù hợp. Khuyến khích mở mang các ngành nghề truyền thống tăng thu nhập từ nội bộ dân c−, thông qua việc phát hành trái phiếu, tín phiếu kho bạc huy động nguồn vốn nhàn rỗi trong dân để xây dựng các công trình lớn.
- Vay nợ n−ớc ngaòi: Để thực hiẹn tốt biẹn pháp này, điều quan trọng là phải nghiên cứu đến hiẹu quả sử dụng tiền vay, sự biến động lãi suất, lựa chọn hình thức vay, cũng nh− việc cải thiện môi tr−ờng kinh tế, chính trị của đất n−ớc.
- Về sử dụng vốn vay nợ: Tiền vốn để bù đắp thâm hụt NSNN phải đ−ợc sử dụng cho mục đích đầu t− phát triển kinh tế, tuyệt đối không sử dụng vốn vay để thoả mãn nhu cầu tiêu dùng; đồng thời, phải có kế hoạch thu hồi vốn vay và đảm bảo cân đối ngân sách
để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. sử dụng vốn phải triệt để tiết kiệm, có hiệu quả cao, phải phù hợp với các yêu cầu và h−ớng chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế nhà n−ớc.
3.2.2. Phân cấp ngân sách giữa Trung −ơng vμ địa ph−ơng.
Hệ thống ngân sách điều đ−ợc tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính của mỗi n−ớc. CHDCND Lào là loại n−ớc có mô hình thống nhất, nên hệ thống ngân sách gồm có hai cấp: NSNN ( còn gọi là ngân sách Trung −ơng - NSTW ) và ngân sách các cơ quan tự quản địa ph−ơng ( ngân sách địa ph−ơng - NSĐP ). Riêng mô hình tổ chức hành chính ở cấp địa ph−ơng, theo hiến pháp n−ớc CHDCND Lào năm 1991, đ−ợc ghi rõ: “ ở CHDCND Lào có tỉnh, thành phố, huyện và bản ”. Hiện nay, hệ thống NSNN Lào từ sau Đại hội đảng lần thứ VIII đ−ợc hình dung bằng sơ đồ đơn giản sau đây. Từ sơ đồ, thấy rằng hệ thống NSNN Lào gồm có 4 cấp NSTW, ngân sách tỉnh, Ngân sách thành phố và đặc khu trực thuộc Trung −ơng; Ngân sách huyện và ngân sách bản.
S đ 1: H th ng NSNN Lào hi n nay. NGÂN SÁCH T NH NS P NGÂN SÁCH THÀNH PH TR C THU C TRUNG NG NGÂN SÁCH HUY N NGÂN SÁCH C KHU, KHU TR C THU C TRUNG NG NSTW NGÂN SÁCH B N NSNN
Từ nhiều năm qua, quan hệ giữa NSTW và NSĐP ở Lào đ−ợc giải quyết thông qua chế độ phân cấp quản lý giữa NSTW và NSĐP. Chính phủ Lào đã ban hành nhiều văn bản
về phân cấp quản lý tài chính - ngân sách; từ đó, đã tìm kiếm và cố gắng giải quyết ngày càng tốt hơn mối quan hệ giữa NSTW đối với ngân sách địa ph−ơng nhằm thực hiện yêu cầu quản lý ngân sách tập trung và đảm bảo phát huy tích cực, chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền. Đặc điểm chung của cơ chế phân chấp ngân sách vừa qua, là Nhà n−ớc Trung −ơng giao cho địa ph−ơng thu một số khoản để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở địa ph−ơng, nh−ng Trung −ơng vẫn trở cấp để cân đối thu - chi NSĐP.
Chế độ phân cấp ngân sách hiện nay đã có sự điều chỉnh và đã thể hiện những −u điểm rõ rệt, đáp ứng một phần yêu cầu của quản lý Nhà n−ớc, b−ớc đầu phát huy đ−ợc tính chủ động, sáng tạo của địa ph−ơng, khuyến khích địa ph−ơng tích cực khai thác nguồn thu, chủ động bố trí hợp lý các khoản chi tiêu của mình.
Song, cơ chế phân cấp ngân sách giữa Trung −ơng và địa ph−ơng cũng còn nhiều vấn đề phải nghiên cứu: Nhiệm vụ chi và nguồn thu giao cho địa ph−ơng, đồng thời làm mất nhiều thời gian tính toán kế hoạch; do NSTW cân đối họ NSĐP, dẫn đến tình trạng địa ph−ơng không lập kế hoạch tích cực, xây dựng kế hoạch thu thấp ( che giấu nguồn thu ), hoặc chi cao để h−ởng trở cấp và dễ dàng chủ yếu vào diện điều tiết giữa các cấp ngân sách đã chia cắt nguồn thu NSNN …
Trong giai đoạn tới, chúng tôi cho rằng cơ chế phân cấp quản lý ngân sách trung
−ơng và địa ph−ơng cần đ−ợc đổi mới theo h−ớng:
Một là, để thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, cần phải đảm bảo tính tập trung thống nhất của hệ thống NSNN theo luật NSNN đã quy định. Trong đó, chính quyền Trung −ơng phải có vai trò quyết định đối với vấn đề liên quan đến ngân sách mang tính chất toàn quốc, để thực hiện điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Mọi chế độ, chính sách về ngân sách phải do Trung −ơng ban hành và phải đ−ợc áp dụng thống nhất trong toàn quốc. Chính quyền địa ph−ơng không đ−ợc đề ra các chế độ, chính sách thoát lý nguyên tắc thống nhất, riêng cho địa ph−ơng mình. Tuy nhiên, Trung −ơng chỉ nên đ−a ra các quan điểm, nguyên tắc chung, các chế độ, chính sách lớn, còn một số điểm cụ thể nên để cho chính quyền địa ph−ơng quy định cho phù hợp với tình hình của từng địa ph−ơng.
Hai là, phải gắn việc phân cấp ngân sách với sự phân cấp chia quyền lực về kinh tế - xã hội. Việc phân chia các nguồn thu và các nhiệm vụ chi phải rõ ràng, cụ thể và ổn định một thời gian t−ơng đối dài (3 - 5 năm), tránh tình trạng thay đổi liên tục nh− đã từng xảy ra, làm nh− vậy là để địa ph−ơng chủ động và xây dựng kế hoạch và phát huy vai trò, trách nhiệm trong việc phát triển kinh tế - xã hội của địa ph−ơng một cách đ−ợc ổn định. Đồng thời, phải tôn trọng tính hiệu quả của quản lý Nhà n−ớc, cần hết sức khách quan trong việc phân cấp quản lý ngân sách nhằm đảm bảo hiệu quả cao nhất. Còn trong nhiệm vụ chi, địa ph−ơng chỉ đ−ợc chi cho nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà địa ph−ơng đ−ợc phân cấp. Nh−ng, đồng thời cũng không đ−ợc coi th−ờng các cấp chính quyền địa ph−ơng, bởi vị, kinh tế địa ph−ơng có phát triển thì xã hội mới ổn định, đời sống nhân dân mới đ−ợc cải thiện và nền kinh tế của Nhà n−ớc mới phát triển. Tuy nhiên, cần phân biệt rõ hai nhiệm vụ: Nhiệm vụ do địa ph−ơng và do Trung −ơng. Trên cơ sở phân loại này mà có sự phân cấp về chi cho thích hợp. Nh−ng, điều cần l−u ý nhất là làm sao khi đề ra cơ chế phân cấp quản lý ngân sách phải thật sự làm cho điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, mà trong tâm của nó là quan tâm đến đầu t− cơ sở hạ tầng và các cơ sở xã hội.
Các nguồn thu phải đ−ợc phân định dựa trên những nghiên tắc sau đây:
- Trung −ơng cần nắm các nguồn thu tập trung lớn để đảm bảo các nghiệm vụ chi cơ bản của Nhà n−ớc và để điều hoà giữa các địa ph−ơng.
- Địa ph−ơng cần đảm nhận các nguồn thu có diện rộng, khối l−ợng không lớn, nhằm đảm bảo hiệu quả chung của việc triệt để khai thác các nguồn thu cho NSNN.
- Chế độ phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp giữa các vùng lãnh thổ và giữa các địa ph−ơng nhằm cho các địa ph−ơng đ−ợc phát triển đồng đều. Tức là cần có các nguồn thu nộp 100% và NSTW hoặc vào NSĐP , một số nguồn thu đ−ợc phân chia giữa NSTW và NSĐP, tỷ lệ phân chia này không giống nhau ở các địa ph−ơng. Đồng thời, cũng cần quan tâm xem xét từng điều kiện cụ thể của từng địa ph−ơng để có đầu t− trọng tâm. Đây là công việc rất cần thiết và khả năng nguồn thu của các địa ph−ơng rất khách nhau, nếu không có sự phân chia thích hợp sẽ dẫn đến tình trạng: có địa ph−ơng thu không đủ chi, trong khi có địa ph−ơng lại thừa, các nguồn thu phân chia, sau khi đ−ợc tập
trung vào NSTW sẽ đ−ợc sự dụng chủ yếu cho mục đích hỗ trợ cho các địa ph−ơng, nhất là đối với những địa ph−ơng còn nhiều khó khăn. Việc xác định tỷ lệ điều tiết cho từng địa ph−ơng có thể áp dụng công thức.
A - B
Tnsdp = .100% C
Trong đó :
- Tnsdp là tỷ lệ điều tiết cho NSĐP.
- A là tổng chi NSĐP tính theo chế độ định mức thống nhất của Trung −ơng. - B là số thu từ các khoản NSĐP đ−ợc h−ởng ( theo tỷ lệ % để lại ).
- C là tổng số thu của bốn khoản thu điều tiết (thu quốc doanh của doanh nghiệp Nhà n−ớc do Trung −ơng quản lý , thu nhập thuần tuý của doanh nghiệp Nhà n−ớc do địa ph−ơng quản lý, thuế nông nghiệp và thuế công th−ơng nghiệp).
ở đây, điều cần l−u ý là trong mọi tr−ờng hợp, các nguồn thu của NSĐP cần đ−ợc đảm bảo đầy đủ để thực hiện tốt các nhiệm vụ chi đã đ−ợc phân cấp.
Ba là, cần đ−ợc tiếp tục duy trì và triển khai quan điểm vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ, vừa phát huy đ−ợc tính chủ động sáng tạo và trách nhiệm của địa ph−ơng trong việc điều hành ngân sách đã đ−ợc phân cấp.Tức là không nên coi chính quyền địa ph−ơng đơn thuần là cấp thực hiện chỉ thị của chính quyền Trung −ơng, mà cần phát huy tính năng động của địa ph−ơng trong khuôn khổ quy định của luật pháp. Nguồn thu nào thật sự cần thiết tập trung về NSTW thì nên tập trung, còn những nguồn thu còn lại (nhỏ nh−: Thu biên giới, lệ phí…) thì không nhất thiết tập trung về NSTW nhằm phát huy vai trò, trách nhiệm của chính quyền địa ph−ơng. Để đảm bảo nguyên tắc này, chúng tôi cho rằng Quốc hội chỉ nên quyết định các nhiệm vụ cơ bản của NSNN nh−: tỷ lệ động viên từ
GDP, mục tiêu chi cần tập trung, tỷ lệ bội chi;...và quyết định chi tiết NSTW, trong đó có số bổ sung ngân sách của mình. Điều này, một mặt, nâng cao đ−ợc tính chủ động, sáng tạo của địa ph−ơng, mặt khác, đảm bảo ngân sách ở các cấp địa ph−ơng đ−ợc quyết định một các chi tiết và sát với thực tế của địa ph−ơng, và tránh đ−ợc tình trạng các chi cục thuế của địa ph−ơng hơn là các loại thuế để lại cho địa ph−ơng hơn là các loại thuế mà địa ph−ơng phải nộp lên Trung −ơng ngay phần nộp 100% cho NSTW cần dể lại một tỷ lệ % cho NSĐP để khuyến khích các dịa ph−ơng thu v−ợt mức kế hoạch, làm nh− vậy vừa có lợi cho NSTW và vừa có lợi cho NSĐP.
Việc giao nhiệm vụ thu, chi cho NSĐP phải thật dân chủ, phù hợp với khả năng thực hiện của địa ph−ơng, tránh tình trạng áp đặt v−ợt qua khả năng của họ dẫn đến không hoàn thành nhiệm vụ, làm ảnh h−ởng đến kế hoạch của địa ph−ơng nói riêng cũng nh− việc cân đối nền tài chính quốc gia nói chung.
3.2.3. Đổi mới công tác kế hoạch ngân sách Nhμ n−ớc.
Đổi mới quá trình quản lý NSNN ở Lào có hiệu quả đích thực hơn, trong thời gian tới, xin đề xuất một số giải pháp sau:
3.2.3.1. Đổi mới lập kế hoạch ngân sách Nhμ n−ớc.
mỗi quốc gia bất kỳ chế độ xã hội nào, muốn quản lý, điều hành ngân sách một cách có hiệu quả điều phải tiến hành xây dựng kế hoạch NSNN. Kế hoạch NSNN là bản dự toán thu, chi tài chính của Nhà n−ớc trong một thời gian nhất định, th−ờng là một năm.
Lập kế hoạch NSNN là quá trình phân tích, đánh giá giữa khả năng và nhu cầu nguồn tài chính của Nhà n−ớc, từ đó, xác lập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ ngân sách một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học và thực tiễn, trên cơ sở đó, xác lập những biện pháp lớn về mặt kinh tế, xã hội, tổ chức thực hiện các chỉ tiêu đã đề ra. Có thể nói, lập kế hoạch NSNN là khâu mở đầu có tính chất quyết định đến tính hiệu quả trong quá trình điều hành quản lý ngân sách. kế hoạch NSNN là một trong những công cụ điều tiết quá trình kinh tế, xã hội, và tài chính của một quốc gia.
CHDCND Lào, đến nay tuy việc lập kế hoạch NSNN đã có nhiều đổi mới và tiến bộ, nh−ng kế hoạch ngân sách Nhà n−ớc vẫn ch−a thực sự phản ánh đúng tính tích cực