CHDCND Lào là thống nhất từ Trung −ơng đến địa ph−ơng, d−ới sự lãnh đạo của Đảng NDCM Lào và sự quản lý Nhà n−ớc. Nguồn lực tài chính Quốc gia đ−ợc tạo lập từ
trong một cơ cấu kinh tế thống nhất, cho nên NSNN Lào là một hệ thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai và có sự phân công trách nhiệm, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Song, mỗi cơ quan, mỗi cấp chính quyền Nhà n−ớc đều có ngân sách của mình để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý Nhà n−ớc trong phạm vi trách nhiệm đ−ợc phân công, nh−ng không phải là ngân sách độc lập, mà là những hợp thành của NSNN thống nhất.
NSTW phải đảm bảo tập trung các nguồn thu lớn để thực hiện nhiệm vụ chi quan trọng có tính chất điều chỉnh vĩ mô của cả nền kinh tế, đảm bảo an ninh, quốc phòng và các ch−ơng trình mục tiêu quốc gia.
NSĐP đ−ợc phân giao cụ thể, rõ rằng, ổn định các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền địa ph−ơng. Việc phân cấp ngân sách hợp lý cho chính quyền địa ph−ơng có ý nghĩa quan trọng quyết định đến hiệu quả của quản lý Nhà n−ớc.
3.1.3. Phải quy định rõ mối quan hệ công tác giữa ngμnh vμ lãnh thổ đối với việc quản lý NSNN trên cơ sở hiến pháp vμ luật định, đồng thời phù hợp với tính chất vμ điều kiện hoạt đồng của các cơ quan Nhμ n−ớc.
Đây là quan điểm không kém phần quan trọng trong quản lý NSNN hiện nay ở Lào. Bời vì, việc phối hợp quản lý theo chiều dọc và quản lý theo chiều ngang ( quản lý theo vùng lãnh thổ ) ở Lào hiện nay còn đang gặp không ít trở ngại, cả trong quản lý chu trình NSNN cũng nh− vấn đề nhân sự trong ngành tài chính. Cho nên, nếu đ−ợc quy định rõ ràng về mối quan hệ công tác giữa ngành (tài chính) và lãnh thổ (tỉnh) sẽ tháo gỡ đ−ợc những v−ớng mắc th−ờng gặp trong quản lý NSNN Lào hiện nay.
Theo chúng tôi, để làm đ−ợc điều này phải có quy định, hoặc uỷ quyền cho cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền quy định các chế độ tiêu chuẩn, định mức thu chi NSNN có nguyên tắc phối hợp và quản lý chu trình NSNN và nhân sự thống nhất và chặt chẽ thực hiện thống nhất trong cả n−ớc.
3.1.4. Phải quán triệt nguyên tắc tiết kiệm trong chỉ tiêu của chính phủ vμ tiêu dùng của dân c− để tích luỹ vốn bổ sung cho đầu t− phát triển đất n−ớc.
Ngày nay, tiết kiệm là quan điểm chiến lựơc lâu dài, cho nên, nó phải đ−ợc coi là vấn đề quốc sách cho mọi quốc gia không chỉ khi đất n−ớc còn nghèo mà còn phải đ−ợc coi trong cả khi nền kinh tế phát triển. Thực hiện tiết kiệm phải đ−ợc quán triệt ở các khu vực Nhà n−ớc, doanh nghiệp và dân c−, cả trong tiêu dùng, đầu t− xây dựng và trong sản xuất - kinh doanh.
Ta biết rằng yếu tố tiêu dùng, tiết kiệm và đầu t− chúng ảnh h−ởng nhân - quả lẫn nhau: tiêu dùng tăng dẫn đến tiết kiệm giảm và đầu t− cũng giảm, và ng−ợc lại, khi tiêu dùng giảm sẽ làm cho phần tiết kiệm và đầu t− phát triển đất n−ớc tăng lên, cho nên, hiện nay đại đa số các n−ớc coi tiết kiệm là quốc sách.
Đối với CHDCND Lào cũng vậy, là một n−ớc nghèo, vấn đề tiết kiệm càng cần phải đặt ra một cách nghiêm túc, tr−ớc hết, tiết kiệm phải đ−ợc đặt ra trong khi th−ờng xuyên duy trì hoạt động bộ máy Nhà n−ớc, chống thất thu, lãng phí tham nhũng ngân quỹ quốc gia.
3.1.5. Quản lý NSNN phải h−ớng tới hiệu quả, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhμ n−ớc. lý Nhμ n−ớc.
Đây là mục đích và mong muốn cuối cùng của quản lý NSNN. Quản lý có hiệu quả trong quản lý ngân sách Nhà n−ớc là việc điều hành các khoản thu - chi NSNN đạt đ−ợc theo mục tiêu mà Nhà n−ớc đề ra. Việc sử dụng vốn NSNN lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm tiêu chuẩn đánh giá, lựa chọn hình thức, ph−ơng thức, thứ tự −u tiên và đầu t− sao cho có hiệu quả là việc làm rất cần thiết và không thể thiếu đ−ợc trong quản lý NSNN. Muốn vậy, phải tạo ra một quy chế quản lý chặt chẽ các nguồn thu; có ph−ơng án quản lý, sử dụng vốn từ NSNN đúng mục đích, quản lý chặt chẽ mọi nguồn vốn, giảm tới mức thấp nhất hao phí, lãng phí vốn. sử dụng vốn phải gắn chặt với việc thực hiện từng b−ớc tạo cơ sở vật chất cho việc tiến hành quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất n−ớc ở Lào. Tăng nguồn thu phải đi đôi với nuôi d−ỡng nguồn thu, vay phải gắn với ph−ơng án
trả nợ. Cuối cùng, nói đến hiệu quả của hoạt động bộ máy và cán bộ quản lý NSNN trên cơ sở tinh giảm biên chế và nâng cao trình độ quản lý của cán bộ tài chính - NSNN.
3.2. Một số giải pháp chủ yếu nhằm đổi mới quản lý NSNN ở Lμo.
Cuộc cải cách tài chính nói chung và NSNN nói riêng mà CHDCND Lào thực hiện từ năm 1986 tới nay, đã diễn ra với tốc độ nhanh chóng không kém gì công cuộc cải cách trong những lĩnh vực khác của nền kinh tế Lào trong 10 năm trở lại đây. Tính theo giá cố định, từ năm 1998 mức chi ngân sách của Chính phủ Lào đã tăng lên 2,23 lần đồng thời, thu ngân sách cũng tăng lên gần gấp đôi. Mặc dù đã có những thay đổi nh− vậy, song quản lý NSNN Lào vẫn tồn tại nhiều vấn đề nghiêm trọng cần đ−ợc đổi mới ( nh− đã trình bày ở ch−ơng 2). Trong phần này, chúng tôi chỉ tập trung đề xuất một số quan điểm và giải pháp chủ yếu nh−: Giải quyết về vấn đề thâm hụt ngân sách thuế, đổi mới quá trình quản lý NSNN, đổi mới quản lý thu - chi NSNN đổi mới bộ máy quản lý và cán bộ.
Trong 35 năm qua, nói chung chính sách và cơ chế quản lý NSNN mà Chính phủ Lào đề ra trong từng thời kỳ ch−a thể hiện đ−ợc và thâu tóm hết những chuẩn mực và yêu cầu cả về chính sách và cơ chế quản lý đã nói ở trên. Để phù hợp với nhiệm vụ và nhu cầu mới của Nhà n−ớc, chính sách và cơ chế quản lý ngân sách Nhà n−ớc có nhiều vấn đề cần đ−ợc đổi mới. Trong đó, việc giải quyết thâm hụt NSNN, phân cấp ngân sách giữa Trung
−ơng và địa ph−ơng, và đổi mới quá trình quản lý NSNN là việc phải quan tâm hàng đầu.
3.2.1 Giải quyết việc thâm hụt ngân sách Nhμ n−ớc.
CHDCND Lào, từ năm 1998 tới nay, phân thâm hụt NSNN còn đ−ợc bù đắp bằng biện pháp vay nợ ngoài n−ớc và trong n−ớc là chủ yếu. chúng tôi cho rằng trong giai đoàn hiện nay, giải quyết nh− vậy là phù hợp. Nh−ng, rất tiếc là việc sử dụng vốn vay hiệu quả ch−a cao, đồng thời, chính sách vay cũng ch−a rõ ràng, biện pháp để thúc đẩy quá trình thu hút nguồn vốn vay và nguồn tiết kiệm trong dân c− cũng ch−a thật tích cực và hấp dẫn. Từ đó, nợ n−ớc ngoài ngày một chồng chất ( hiện nay Chính phủ Lào nợ n−ớc ngoài trên 2 tỷ đô la ), trong khi đó, vay dân trong n−ớc bình quan trong 5 năm không quá 18 % của tổng nguồn bù đắp ngân sách.
Từ kinh nghiệm giải quyết thâm hụt NSNN của các n−ớc, chúng tôi xin đề xuất các biện pháp chủ yếu đổi mới quản lý thâm hụt NSNN trong giai đoạn tới theo hai h−ớng sau đây:
Một là, trong hoàn cảnh hiện nay của Lào, kinh tế kém phát triển, tích luỹ nội bộ còn thấp, giải pháp cơ bản là chấp nhận cân bằng động ( chi lớn hơn thu trong một thời gian ) nh−ng phải chú trọng chi đầu t− phát triển nhất là các công trình dự án có hiệu quả, từng b−ớc thiết lập lại thế cân bằng t−ơng lai dài. Trong ngắn hạn phải chống tiêu xài lãng phí, chống tham nhũng và trốn thuế là mục tiêu tháo gỡ và quan tâm hàng đầu. Để làm đ−ợc điều đó, mọi khoản thu, chi của Nhà n−ớc phải đ−ợc tuân theo Luật tài chính, Luật NSNN một cách triệt đề và nghiêm ngặt. Tiến tới mọi khoản thu, chi tiêu đ−ợc công khai cho công dân biết.
Hai là, đổi mới và tăng c−ờng biện pháp vay dân và vay n−ớc ngaòi. Phải coi đây là biện pháp chủ chốt nhất trong việc xử lý thâm hụt ngân sách ở Lào. Nh−ng, trong giai đoạn tới việc vay nợ trong và ngoài n−ớc. Để bù đắp tham hụt NSNN, theo Chính phù, nên đ−ợc tiếp tục giải quyết theo h−ớng: tạo mọi điều kiện thuận lợi để huy động nhanh các nguồn vốn trong n−ớc và n−ớc ngoài, đồng thời, sử dụng chúng một cách có hiệu quả theo nguyên tắc vay vốn cùng với việc nâng cao trình độ quản lý vốn, kết hợp các loại quy mô để chống hoàn vốn. Nhà n−ớc cần có chính sách khuyến khích nhân dân giử tiền tiết kiệm, một mặt. Nhà n−ớc cố gắng ổn định tiền tệ, kiểm soát lạm phát, mặt khác, thực hiện lãi suất phù hợp. Khuyến khích mở mang các ngành nghề truyền thống tăng thu nhập từ nội bộ dân c−, thông qua việc phát hành trái phiếu, tín phiếu kho bạc huy động nguồn vốn nhàn rỗi trong dân để xây dựng các công trình lớn.
- Vay nợ n−ớc ngaòi: Để thực hiẹn tốt biẹn pháp này, điều quan trọng là phải nghiên cứu đến hiẹu quả sử dụng tiền vay, sự biến động lãi suất, lựa chọn hình thức vay, cũng nh− việc cải thiện môi tr−ờng kinh tế, chính trị của đất n−ớc.
- Về sử dụng vốn vay nợ: Tiền vốn để bù đắp thâm hụt NSNN phải đ−ợc sử dụng cho mục đích đầu t− phát triển kinh tế, tuyệt đối không sử dụng vốn vay để thoả mãn nhu cầu tiêu dùng; đồng thời, phải có kế hoạch thu hồi vốn vay và đảm bảo cân đối ngân sách
để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. sử dụng vốn phải triệt để tiết kiệm, có hiệu quả cao, phải phù hợp với các yêu cầu và h−ớng chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế nhà n−ớc.
3.2.2. Phân cấp ngân sách giữa Trung −ơng vμ địa ph−ơng.
Hệ thống ngân sách điều đ−ợc tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính của mỗi n−ớc. CHDCND Lào là loại n−ớc có mô hình thống nhất, nên hệ thống ngân sách gồm có hai cấp: NSNN ( còn gọi là ngân sách Trung −ơng - NSTW ) và ngân sách các cơ quan tự quản địa ph−ơng ( ngân sách địa ph−ơng - NSĐP ). Riêng mô hình tổ chức hành chính ở cấp địa ph−ơng, theo hiến pháp n−ớc CHDCND Lào năm 1991, đ−ợc ghi rõ: “ ở CHDCND Lào có tỉnh, thành phố, huyện và bản ”. Hiện nay, hệ thống NSNN Lào từ sau Đại hội đảng lần thứ VIII đ−ợc hình dung bằng sơ đồ đơn giản sau đây. Từ sơ đồ, thấy rằng hệ thống NSNN Lào gồm có 4 cấp NSTW, ngân sách tỉnh, Ngân sách thành phố và đặc khu trực thuộc Trung −ơng; Ngân sách huyện và ngân sách bản.
S đ 1: H th ng NSNN Lào hi n nay. NGÂN SÁCH T NH NS P NGÂN SÁCH THÀNH PH TR C THU C TRUNG NG NGÂN SÁCH HUY N NGÂN SÁCH C KHU, KHU TR C THU C TRUNG NG NSTW NGÂN SÁCH B N NSNN
Từ nhiều năm qua, quan hệ giữa NSTW và NSĐP ở Lào đ−ợc giải quyết thông qua chế độ phân cấp quản lý giữa NSTW và NSĐP. Chính phủ Lào đã ban hành nhiều văn bản
về phân cấp quản lý tài chính - ngân sách; từ đó, đã tìm kiếm và cố gắng giải quyết ngày càng tốt hơn mối quan hệ giữa NSTW đối với ngân sách địa ph−ơng nhằm thực hiện yêu cầu quản lý ngân sách tập trung và đảm bảo phát huy tích cực, chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền. Đặc điểm chung của cơ chế phân chấp ngân sách vừa qua, là Nhà n−ớc Trung −ơng giao cho địa ph−ơng thu một số khoản để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở địa ph−ơng, nh−ng Trung −ơng vẫn trở cấp để cân đối thu - chi NSĐP.
Chế độ phân cấp ngân sách hiện nay đã có sự điều chỉnh và đã thể hiện những −u điểm rõ rệt, đáp ứng một phần yêu cầu của quản lý Nhà n−ớc, b−ớc đầu phát huy đ−ợc tính chủ động, sáng tạo của địa ph−ơng, khuyến khích địa ph−ơng tích cực khai thác nguồn thu, chủ động bố trí hợp lý các khoản chi tiêu của mình.
Song, cơ chế phân cấp ngân sách giữa Trung −ơng và địa ph−ơng cũng còn nhiều vấn đề phải nghiên cứu: Nhiệm vụ chi và nguồn thu giao cho địa ph−ơng, đồng thời làm mất nhiều thời gian tính toán kế hoạch; do NSTW cân đối họ NSĐP, dẫn đến tình trạng địa ph−ơng không lập kế hoạch tích cực, xây dựng kế hoạch thu thấp ( che giấu nguồn thu ), hoặc chi cao để h−ởng trở cấp và dễ dàng chủ yếu vào diện điều tiết giữa các cấp ngân sách đã chia cắt nguồn thu NSNN …
Trong giai đoạn tới, chúng tôi cho rằng cơ chế phân cấp quản lý ngân sách trung
−ơng và địa ph−ơng cần đ−ợc đổi mới theo h−ớng:
Một là, để thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, cần phải đảm bảo tính tập trung thống nhất của hệ thống NSNN theo luật NSNN đã quy định. Trong đó, chính quyền Trung −ơng phải có vai trò quyết định đối với vấn đề liên quan đến ngân sách mang tính chất toàn quốc, để thực hiện điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Mọi chế độ, chính sách về ngân sách phải do Trung −ơng ban hành và phải đ−ợc áp dụng thống nhất trong toàn quốc. Chính quyền địa ph−ơng không đ−ợc đề ra các chế độ, chính sách thoát lý nguyên tắc thống nhất, riêng cho địa ph−ơng mình. Tuy nhiên, Trung −ơng chỉ nên đ−a ra các quan điểm, nguyên tắc chung, các chế độ, chính sách lớn, còn một số điểm cụ thể nên để cho chính quyền địa ph−ơng quy định cho phù hợp với tình hình của từng địa ph−ơng.
Hai là, phải gắn việc phân cấp ngân sách với sự phân cấp chia quyền lực về kinh tế - xã hội. Việc phân chia các nguồn thu và các nhiệm vụ chi phải rõ ràng, cụ thể và ổn định một thời gian t−ơng đối dài (3 - 5 năm), tránh tình trạng thay đổi liên tục nh− đã từng xảy ra, làm nh− vậy là để địa ph−ơng chủ động và xây dựng kế hoạch và phát huy vai trò, trách nhiệm trong việc phát triển kinh tế - xã hội của địa ph−ơng một cách đ−ợc ổn định. Đồng thời, phải tôn trọng tính hiệu quả của quản lý Nhà n−ớc, cần hết sức khách quan trong việc phân cấp quản lý ngân sách nhằm đảm bảo hiệu quả cao nhất. Còn trong nhiệm vụ chi, địa ph−ơng chỉ đ−ợc chi cho nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà địa ph−ơng đ−ợc phân cấp. Nh−ng, đồng thời cũng không đ−ợc coi th−ờng các cấp chính quyền địa ph−ơng, bởi vị, kinh tế địa ph−ơng có phát triển thì xã hội mới ổn định, đời sống nhân dân mới đ−ợc cải thiện và nền kinh tế của Nhà n−ớc mới phát triển. Tuy nhiên, cần phân biệt rõ hai nhiệm vụ: Nhiệm vụ do địa ph−ơng và do Trung −ơng. Trên cơ sở phân loại này mà có sự phân cấp về chi cho thích hợp. Nh−ng, điều cần l−u ý nhất là làm sao khi đề ra cơ chế phân cấp quản lý ngân sách phải thật sự làm cho điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, mà trong tâm của nó là quan tâm đến đầu t− cơ sở hạ tầng và các cơ sở xã hội.
Các nguồn thu phải đ−ợc phân định dựa trên những nghiên tắc sau đây:
- Trung −ơng cần nắm các nguồn thu tập trung lớn để đảm bảo các nghiệm vụ chi cơ bản của Nhà n−ớc và để điều hoà giữa các địa ph−ơng.
- Địa ph−ơng cần đảm nhận các nguồn thu có diện rộng, khối l−ợng không lớn, nhằm đảm bảo hiệu quả chung của việc triệt để khai thác các nguồn thu cho NSNN.
- Chế độ phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp giữa các vùng lãnh thổ và giữa