3. Yêu cầu nghiên cứu
1.3.2Chính sách BT.HT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam
1.3.2.1 Những văn bản pháp quy của Nhà nước về đất đai
* Trước khi có Luật Đất Đai năm 1993
Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam gắn liền với việc hình thành các triều đại phong kiến. Ở mỗi kiểu Nhà nước các hình thức sở
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
hữu đất đai luôn được các giai cấp thống trị chú trọng. Bắt đầu từ đời vua Gia Long, Nhà nước thật sự thừa nhận quyền sở hữu tư nhân và sở hữu làng xã. Tuy nhiên, sở hữu Nhà nước bao giờ cũng lấn át các hình thức sở hữu tư nhân và sở hữu làng xã. Chính sách bồi thường được thực hiện rất nguyên tắc và chặt chẽ.
Khi cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công, chúng ta tiến hành xóa bỏ chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho nhân dân. Nhà nước thừa nhận tồn tại hình thức sở hữu đất đai ở nước ta gồm có: sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhân và sở hữu tập thể. Tại thời kỳ này, quan hệ đất đai trong bồi thường chủ yếu là thỏa thuận, sau đó thống nhất giá trị bồi thường mà không cần cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án bồi thường hay ban hành giá bồi thường.
Nghị định 151/TTg ngày 15 tháng 04 năm 1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thường và tái định cư bắt buộc ở Việt Nam. Nghị định này quy định những nguyên tắc cơ bản trong việc trưng dụng ruộng đất của nhân dân trong việc xây dựng những công trình do Nhà nước quản lý. Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong Nghị định 151/TTg là rất đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định chưa quy định cụ thể mức bồi thường thiệt hại “bồi thường một số tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng…” mà chỉ quan tâm đến sự thỏa thuận của các bên “Cách bồi thường tốt nhất là vận động nông dân điều chỉnh hoặc nhường ruộng đất khác cho người có ruộng đất bị trưng dụng để họ có thể tiếp tục sản xuất” [20].
Hiến pháp năm 1980 quy định về đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
thống nhất, quản lý. Điều 19 Hiến pháp 1980 quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ,
hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa…cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn
dân”. Ngày 01 tháng 07 năm 1980 Hội đồng Chính phủ ra Quyết định số 201/CP về
việc "Không được phát canh, thu tô, cho thuê, cầm cố hoặc bán nhượng đất dưới
bất cứ hình thức nào, không được dùng để thu những khoản lợi không do thu nhập mà có, trừ trường hợp do Nhà nước quy định". Trong thời kỳ này, những quan hệ đất đai chỉ đơn thuần là quan hệ “Giao - thu” giữa Nhà nước và người sử dụng [11].
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Luật Đất Đai năm 1988 không nêu cụ thể việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, mà chỉ nêu tại phần nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 48): "Đền bù thiệt hại cho người sử dụng đất để giao cho mình bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật ".
Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 1988 không hướng dẫn nội dung về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mà chỉ tập trung vào việc bồi thường đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác.
Hiến pháp năm 1992 đã công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân và quyền sở hữu cá nhân về tài sản và sản xuất. Điều 17 Hiến pháp quy định: "Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển thềm lục địa và vùng trời... đều thuộc sở hữu toàn dân". Tại Điều 18, Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo việc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả, đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và có
trách nhiệm, nghĩa vụ của người được Nhà nước cho sử dụng đất, cụ thể: “Tổ chức
và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi thường khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất do Nhà nước giao theo quy định của pháp
luật”. Điều 23, Hiến pháp năm 1992 quy định: "Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ
chức không bị quốc hữu hóa, trong trường hợp thật cần thiết vì lý do An ninh - Quốc phòng, lợi ích quốc gia mà Nhà nước trưng mua hay trưng dụng, có bồi thường tài sản của cá nhân hay tổ chức theo thời giá thị trường" Điều 58 quy định
về quyền sở hữu cá nhân: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của
cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác; đối với đất được Nhà nước giao sử dụng thì theo quy định tại Điều 17 và điều 18. Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân” [12].
* Sau khi ban hành Luật Đất Đai 1993
Luật Đất Đai năm 1993 đã thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ quản lý, sử dụng các loại đất, quản lý việc sử dụng đất đúng hợp lý, xác định thời hạn giao đất, cho thuê đất, thẩm
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
quyền thu hồi và giao, cho thuê đất; hạn mức sử dụng các loại đất và quy định cụ thể các quyền và nghĩa vụ tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Luật quy định rõ hơn về quyền của người được giao đất gồm có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp. Đồng thời, Chính phủ quy định khung giá đất cho từng loại đất, từng vùng theo thời gian. Chính điều này làm căn cứ cho quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Điều 27 Luật Đất Đai 1993 đã quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết,
Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người thu hồi đất được đền bù thiệt hại” [13].
Sau khi Luật Đất Đai 1993 ra đời, Nhà nước đã ban hành rất nhiều các văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư và các văn bản pháp quy khác về quản lý đất đai nhằm cụ thể hoá các điều luật để thực hiện các văn bản đó, cụ thể:
- Nghị định số 87/NĐ-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ ban hành khung giá các loại đất.
- Nghị định số 90/NĐ-CP ngày 17/9/1994 của Chính phủ quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lý để xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch bồi thường GPMB theo quy định khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
- Thông tư liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của liên Bộ Tài chính - Xây dựng - Tổng cục Địa chính - Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị định 87/NĐ-CP.
- Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ, thay thế Nghị định 90/NĐ-CP nói trên và quy định rõ phạm vi áp dụng, đối tượng phải bồi thường, đối tượng được bồi thường, phạm vi bồi thường.
* Luật Đất Đai năm 2003
Luật Đất Đai 2003 bao gồm 7 chương 146 điều trong đó có 7 điều (từ điều 38 đến điều 44) quy định về cơ chế, chính sách BT.HT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất. Luật Đất Đai 2003 quy định thêm về chế tài áp dụng xử lý vi phạm pháp luật trong quản lý và sử dụng đất đai, quy định cụ thể nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan Nhà nước trong quản lý đất đai, trình tự, thủ tục thực hiện quyền của người sử dụng đất. Việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế là một quy định
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
mới của Luật Đất Đai 2003. Về vấn đề bồi thường, tái định cư cho người có đất bị thu hồi được quy định tại Điều 42: “…Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi.
Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.
Trường hợp không có khu tái định cư thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà ở thuộc sở hữu của Nhà nước đối với khu vực đô thị; bồi thường bằng đất ở đối với khu vực nông thôn, trường hợp giá trị quyền sử dụng đất ở bị thu hồi lớn hơn đất ở được bồi thường thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền đối với phần chênh lệch đó ...” [15].
Sau khi Luật Đất Đai 2003 ra đời, Nhà nước đã ban hành nhiều các văn bản dưới luật như cụ thể hoá các điều luật về giá đất, BT.HT thu hồi đất, cụ thể:
- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành luật đất đai 2003.
- Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Thông tư số 114/2004/TT-BTC ngày 26 tháng 11 năm 2004 của Bộ Tài chính về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định về BT.HT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 116/TT-BTC ngày 07 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài chính về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định về BT.HT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
hiện quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục BT.HT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi, BT.HT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất.