Đây là nhóm giải pháp mang tính quan trọng để thực hiện và quản lý các chương trình dự án ODA về phát triển nông nghiệp nông thôn Việt Nam và vùng Duyên hải Miền Trung, nhóm giải pháp này gồm các giải pháp chính sau:
4.2.2.1. Tăng cường hài hòa hóa quy trình và thủ tục giữa Chính phủ và Nhà tài trợ
Hài hòa hóa quy trình và thủ tục chính là việc đi tìm sự phù hợp, sự thống nhất cao của các bên (Chính phủ, nhà tài trợ và đơn vị thực hiện) khi tham gia vào quá trình triển khai và thực hiện các dự án, chương trình ODA. Hiện nay, Việt Nam có khoảng 50 nhà tài trợ song phương và đa phương và hơn 600 tổ chức phi chính phủ đang hoạt động. Nhìn chung, mỗi nhà tài trợ đều có chính sách và quy định tài trợ khác nhau. Nếu Chính phủ không tiến hành hài hòa hóa các quy trình và thủ tục thì việc triển khai và thực hiện dự án sẽ gặp rất nhiều khó khăn. Hài hòa hóa quy trình và thủ tục làm thay đổi một số quy định pháp lý giữa Chính phủ và nhà tài trợ, do đó cần phải được tiến hành từng bước với phạm vi và nội dung phù hợp. Việc hài hòa hóa quy trình và thủ tục cần được tiến hành thí điểm với một số dự án, chương trình để kiểm nghiệm tính hiệu quả trước khi phổ biến rộng rãi. Trong thực hiện hài hòa hóa quy trình và thủ tục, nên lựa chọn những khâu công việc có tính
khả thi cao, như hài hòa về kết cấu nội dung và hình thức văn kiện dự án (chẳng hạn, báo cáo nghiên cứu khả thi, báo cáo đầu tư); các khâu giải phóng mặt bằng; các quy trình và thủ tục đấu thầu, hệ thống mẫu biểu báo cáo định kỳ về tiến độ thực hiện dự án. Thủ tục của các Nhà tài trợ và Việt Nam đều khá phức tạp, qua nhiều bước khác nhau và có những đặc thù riêng. Không thể hài hòa hoàn toàn các thủ tục bởi vì các Nhà tải trợ thường áp dụng chung cùng một loại thủ tục cho tất cả các nước thành viên, còn Việt Nam cũng áp dụng thủ tục của mình đối với các nguồn tài trợ khác nhau từ bên ngoài. Vì vậy, sự hài hòa chỉ có thể thực hiện trên một số phương diện nhất định. Theo ý kiến của ADB, để họ có thể điều chỉnh một số thủ tục gần với Việt Nam, trước hết Chính phủ cần áp dụng các thủ tục đáp ứng tiêu chuẩn và thông lệ quốc tế.
Hiện nay, quá trình hài hòa hóa thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ, trong đó có ADB, đang được tiếp tục đẩy mạnh. Hài hòa hóa các quy trình và thủ tục ODA phải được dựa trên các quy định pháp lý của Chính phủ và các nhà tài trợ để phát huy thế mạnh của mỗi bên. Để công tác hài hòa hóa quy trình và thủ tục diễn ra trên thực tế và có tính khả thi thì những nguyên tắc sau cần phải được thực hiện: (i) Chính phủ cần phải có “các khung” làm cơ sở để hài hòa các thủ tục trong các hoạt động thực tiễn; (ii) Chính phủ và các nhà tài trợ đều cần có các quy định, quy trình rõ ràng và công khai về việc thực hiện các dự án, chương trình ODA; (iii) Các quan niệm về hài hòa thủ tục và công cụ thực hiện ODA cần được chia sẻ và đạt được nhận thức chung giữa Chính phủ và các nhà tài trợ; (iv) Hài hòa hóa quy trình và thủ tục có thể được tiến hành giữa Chính phủ và nhà tài trợ trên cơ sở song phương hoặc giữa Chính phủ với một nhóm các nhà tài trợ.
Hài hòa hóa quy trình và thủ tục là một quá trình, do vậy cần có các bước đi, hành động cụ thể và có những lựa chọn phù hợp dựa vào những đánh giá về khả năng thực tế của Chính phủ và các nhà tài trợ. Trong thời gian tới, các bước đi và hành động cụ thể nên như sau: Thứ nhất, Triển khai sáng kiến của các nhóm các nhà tài trợ gồm Nhóm 5 ngân hàng phát triển (WB, ADB, JBIC, AFD, KFW); Nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến (LMDG) và Nhóm các tổ chức Liên hợp quốc
về các hoạt động hài hoà quy trình và thủ tục ODA trong nội nhóm; Thứ hai, Thực hiện kế hoạch hành động thường niên về hài hoà quy trình và thủ tục ODA phù hợp với Tuyên bố cấp cao Pa-ri và Cam kết Hà Nội về hài hoà quy trình và thủ tục ODA, tuân thủ quốc gia và nâng cao hiệu quả viện trợ, trước mắt là các vấn đề kỹ thuật như hệ thống báo cáo tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA; thực hiện các nghiên cứu chung. Với những nỗ lực hài hòa hóa thủ tục từ cả hai phía, Chính phủ Việt Nam và Các nhà tài trợ sẽ đạt được sự nhất trí cao nhất về quy trình và thủ tục, giảm dần tiến tới xóa bỏ việc thẩm định và phê duyệt song hành 2 hệ thống “Chính phủ” và “Nhà tài trợ” như hiện nay.
4.2.2.2. Đẩy nhanh quá trình thẩm định, phê duyệt các chương trình, dự án ODA trong nông nghiệp, nông thôn
Trong thời gian qua, việc phê duyệt Báo cáo đầu tư, Thiết kế kỹ thuật thi công và Tổng dự toán của một số chương trình, dự án ODA trong phát triển nông nghiệp, nông thôn còn bị kéo dài, dẫn đến tình trạng triển khai thực hiện chậm (từ 1 đến 1,5 năm) do phải điều chỉnh lại thiết kế của chương trình, dự án cho phù hợp với tình hình thực tế. Do đó, việc thẩm định và phê duyệt của Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan cần phải được thực hiện nhanh chóng để không làm chậm đến các chu trình tiếp theo của dự án (như đàm phán, ký kết Hiệp định vốn vay) nhằm tránh ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và giải ngân của dự án. Muốn vậy, cần phải giảm bớt những thủ tục hành chính phiền hà, tốn nhiều thời gian giữa các chủ dự án với các cấp thẩm định và phê duyệt, cụ thể là Chính phủ hoặc Bộ, ngành. Bên cạnh đó, Chính phủ nên nghiên cứu để cho ra đời mô hình Công ty tư vấn cấp quốc gia về thẩm định, đánh giá các chương trình, dự án ODA nhằm tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về ODA bằng các biện pháp kinh tế thay cho thủ tục hành chính phức tạp và rườm rà như hiện nay. Công ty này sẽ hỗ trợ các cấp phê duyệt (Chính phủ, Bộ, ngành có liên quan) trong việc thẩm định, đánh giá các chương trình, dự án ODA; thực hiện chức năng chuyên môn về thẩm định, đánh giá các tiêu chuẩn kỹ thuật và kết quả của dự án do các chủ đầu tư đề xuất, nhằm đảm bảo tính khách
quan trong quá trình ra quyết định đầu tư. Như vậy, chất lượng thẩm định sẽ được đảm bảo và đáng tin cậy hơn rất nhiều nhờ sự chuyên nghiệp trong thẩm định của Công ty tư vấn cấp quốc gia này. Ngoài ra, cần tăng cường năng lực và trách nhiệm của cơ quan thẩm định và phê duyệt các chương trình, dự án ODA. Muốn lựa chọn được chương trình, dự án tốt thì phải sử dụng những chuyên gia tư vấn hàng đầu có đủ kiến thức, kinh nghiệm và chuyên môn sâu về những chi tiết mang tính kỹ thuật trong việc đánh giá, lựa chọn công nghệ, thiết bị kỹ thuật, hiệu quả kinh tế, tài chính, tác động môi trường, v.v. để thẩm định các chương trình, dự án.
4.2.2.3. Tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ quản lý dự án
Con người luôn được coi là yếu tố quyết định đến thành công hay thất bại của mọi hoạt động kinh tế xã hội. Trong các dự án ODA, đội ngũ cán bộ ở các Ban quản lý dự án đóng vai trò đặc biệt quan trọng từ khâu lập dự án khả thi đến khi kết thúc dự án.
Đội ngũ cán bộ ở các Ban quản lý dự án phải được đào tạo, am hiểu các thủ tục từ khâu lập dự án khả thi cho đến kết thúc dự án theo quy định của Chính phủ, ngoài ra phải nắm vững các quy định và thủ tục của Nhà tải trợ nhằm đảm bảo sự thống nhất, đáp ứng yêu cầu của cả hai phía. Hiện nay, hầu hết các cán bộ dự án của Việt Nam đều do chủ dự án quyết định tuyển chọn, chủ yếu đến từ các ngành liên quan trực tiếp đến dự án, tham gia dự án lần đầu tiên nên không có kinh nghiệm trong thực hiện dự án. Cán bộ quản lý dự án thường làm việc bán chuyên trách. Do vậy, năng lực của đội ngũ cán bộ chưa đáp ứng được yêu cần do thiếu về số lượng, yếu về năng lực, chủ yếu là kiêm nhiệm nên thiếu tính chuyên nghiệp. Quản lý dự án ở Việt Nam nói chung và trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn nói riêng hiện chưa có nhiều cán bộ tinh thông công việc. Chính sự hạn chế này là nguyên nhân gây ra những thua thiệt cho phía Việt Nam trong việc thực hiện các dự án, chương trình hỗ trợ phát triển nông nghiệp, nông thôn. Để khắc phục được yếu kém trong đội ngũ cán bộ dự án, các Ban quản lý dự án cần gấp rút đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ dự án, nhất là ở cấp địa phương để họ có đủ năng lực và
phẩm chất đạo đức đáp ứng yêu cầu công việc. Bên cạnh đó cũng cần chủ động đào tạo một đội ngũ cán bộ lành nghề để đáp ứng nhu cầu nhân lực của các chương trình, dự án trong lĩnh vực phát triển nông thôn. Trước mắt cần tăng cường mở các khoá đào tạo và bồi dưỡng cho các cán bộ Ban quản lý dự án Trung ương và Ban quản lý dự án tỉnh liên quan đến thực hiện các chương trình, dự án ODA trong lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn để những cán bộ này có trình độ chuyên môn sâu, am hiểu tốt các thủ tục của các nhà tài trợ Quốc tế. Nhờ đó, quá trình chuẩn bị và thực hiện các dự án, chương trình được nhanh chóng và đúng tiến độ đề ra. Các khóa tập huấn cho đối tượng này cần tập trung vào các nội dung về chính sách, quy trình, thủ tục ODA của Chính phủ và nhà tài trợ, tìm ra những quy định còn chưa hài hòa và đề xuất những biện pháp khắc phục nhằm đảm bảo tiến độ thực hiện. Bên cạnh đó, để tuyển chọn được cán bộ tốt và có kinh nghiệm quản lý thực hiện dự án, cần công khai minh bạch công tác tuyển dụng cán bộ dự án.
4.2.2.4. Hoàn thiện công tác đấu thầu và tuyển chọn nhà thầu
Trong thời gian qua, công tác đấu thầu và tuyển chọn nhà thầu còn có nhiều bất cập. Cụ thể, có hiện tượng Bộ, Ngành hoặc địa phương quản lý dự án thường chọn các nhà thầu là các Công ty, doanh nghiệp trực thuộc đảm nhận thiết kế, cung cấp thiết bị xây lắp và giám sát thi công. Cách làm này dẫn tới độc quyền, thiếu tính cạnh tranh và minh bạch. Chẳng hạn, có nhà thầu tư vấn được giao nhiệm vụ giám sát thi công đã thông đồng với các nhà thầu thi công để “rút ruột” công trình hoặc thay đổi chất lượng vật tư sử dụng. Đã có không ít trường hợp các nhà thầu trúng thầu nhượng lại gói thầu cho các nhà thầu khác để hưởng chênh lệch dưới dạng bán thầu. Vì vậy, trong thời gian tới cần hoàn thiện hơn nữa công tác đấu thầu và tuyển chọn nhà thầu. Cụ thể:
Một là, trong công tác đấu thầu, cần đánh giá thật chính xác năng lực kỹ thuật và năng lực tài chính của nhà thầu. Đặc biệt, không nên lựa chọn nhà thầu bỏ giá quá thấp trúng thầu. Các Ban quản lý dự án cần phối hợp chặt chẽ với bộ phận tư vấn giám sát công trình kiểm tra, đôn đốc các nhà thầu thực hiện dự án đúng tiến độ.
Hai là, cần quy định chặt chẽ các điều kiện đấu thầu hạn chế và chỉ định
thầu, đồng thời quy định các chế tài nghiêm khắc xử lý những trường hợp cố tình thực hiện khi không có đủ điều kiện áp dụng. Các quy định này phải gắn chặt với trách nhiệm cụ thể của chủ đầu tư, bên mời thầu và các cấp có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch đấu thầu.
Ba là, áp dụng hình thức đấu thầu công khai để tránh tình trạng khép kín
trong tuyển chọn nhà thầu. Các thông tin của bên mời thầu phải được đăng tải đầy đủ và công khai trên báo hoặc trên mạng để các nhà thầu tiềm năng có cơ hội ngang nhau trong tiếp cận thông tin.
Bốn là, đẩy mạnh việc hài hòa thủ tục về đấu thầu với Nhà tài trợ.
4.2.2.5. Cải tiến quy trình giải ngân đối với các dự án ODA nói chung và trong lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn nói riêng
Hiện tại, quản lý tài chính ODA từ các chương trình, dự án ODA được thực hiện theo Thông tư số 108/2007/TT/BTC ngày 7/9/2007 về việc hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án hỗ trợ phát triển chính thức. Về cơ bản, Thông tư này đã quy định khá chi tiết trình tự và thủ tục rút vốn để thực hiện từng loại chương trình, dự án cụ thể. Tuy nhiên, qua thực tế áp dụng đã bộc lộ những nhược điểm sau:
- Sự tập trung quá mức công tác thanh toán vốn ngoài nước tại Ban quản lý dự án Trung ương, trong khi không phát huy hết trách nhiệm của các Ban quản lý dự án tỉnh, Kho bạc tỉnh, Ngân hàng thương mại tỉnh. Trong khi Ban quản lý dự án trung ương phải quản lý rất nhiều dự án, mỗi dự án bao gồm nhiều tiểu dự án ở khắp đất nước nên cơ chế này đã biến Ban quản lý dự án trung ương thành “trung tâm thanh toán” nên không còn đủ thời gian, đủ nhân lực để đảm trách tốt các nhiệm vụ quản lý dự án.
- Hồ sơ xin rút vốn còn bao gồm nhiều loại giấy tờ, phải qua nhiều khâu kiểm tra, kiểm soát tốn thời gian mà lại không xác định đầy đủ trách nhiệm của các đơn vị tham gia. Do vậy, để đẩy nhanh tiến độ giải ngân các chương trình, dự án ODA trong nông nghiệp trong thời gian tới, cần cải tiến một số công tác sau:
Đối với các dự án ODA mà mô hình tổ chức có Ban quản lý dự án trung ương (CPMU) và các Ban quản lý dự án tỉnh (PPMU) thì về mặt tài chính, Ban quản lý dự án trung ương chỉ làm nhiệm vụ rút vốn từ cơ quan tài trợ trên cơ sở hồ sơ thanh toán do Ban quản lý dự án tỉnh cung cấp được Kho bạc tỉnh xác nhận, không làm nhiệm vụ trực tiếp thanh toán vốn nước ngoài cho các nhà thầu như hiện nay; các Ban quản lý dự án tỉnh, Kho bạc tỉnh, Ngân hàng tỉnh là cơ quan trực tiếp tham gia kiểm soát chi và thực hiện việc thanh toán cả vốn trong nước và vốn ngoài nước.
Kho bạc tỉnh là cơ quan thay mặt Bộ Tài chính, Kho bạc trung ương làm nhiệm vụ kiểm soát chi và cấp phát cả vốn trong nước và vốn nước ngoài; xác nhận hồ sơ thanh toán của Ban quản lý dự án tỉnh để gửi lên Ban quản lý dự án trung ương rút vốn. Kho bạc trung ương, Cục Quản lý nợ (thuộc Bộ Tài chính) không cần thiết phải kiểm soát và xác nhận từng đơn xin rút vốn của Ban quản lý dự án trung ương như hiện nay. Bộ Tài chính nên thực hiện kiểm tra, kiểm soát sau theo chức năng quản lý nhà nước của mình đối với cả Ban quản lý dự án, Kho bạc và Ngân hàng thương mại liên quan đến vốn nước ngoài. Thực hiện cải tiến quy trình giải ngân như trên không những sẽ phát huy hết khả năng về chuyên môn nghiệp vụ, bộ máy sẵn có của các đơn vị cơ sở mà còn xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan có liên quan tham gia dự án về mặt tài chính, giảm được thời gian kiểm tra, kiểm soát hồ sơ giải ngân, do đó giúp đẩy nhanh tiến độ giải ngân.
4.2.2.6. Phát triển hệ thống giám sát và đánh giá chương trình, dự án ODA