hành ỏn cấp trờn.
2.1.1.5. Những bất cập, hạn chế của phỏp luật về tổ chức thi hành ỏn dõn sự ỏn dõn sự
* Những bất cập về tổ chức thi hành ỏn
- Cơ quan quản lý nhà nước về thi hành ỏn dõn sự
Những vấn đề bất cập trong cỏc qui định về quản lý nhà nước về thi hành ỏn dõn sự đó được tổng kết, đỏnh giỏ toàn diện trong Hội nghị tổng kết 10 năm cụng tỏc thi hành ỏn. Trong đú vấn đề gõy nhiều vướng mắc nhất trong thực tế là: khụng phõn định rừ nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh, cấp huyện trong việc quản lý về thi hành ỏn; khụng làm rừ nhiệm vụ tổ chức thi hành ỏn và quản lý thi hành ỏn, thậm chớ cỏc văn bản về vấn đề này khụng thống nhất (Phỏp lệnh 1993 qui định hai nhiệm vụ: tổ chức thi hành ỏn và quản lý thi hành ỏn trong khi Luật tổ chức Hội đồng nhõn dõn Ủy ban nhõn dõn lại qui định chỉ cú nhiệm vụ quản lý nhà nước về thi hành ỏn, coi nội dung tổ chức thi hành ỏn là một nội dung trong quản lý nhà nước); Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tư phỏp địa phương trong việc quản lý về thi hành ỏn khụng được xỏc định cụ thể, việc Bộ Tư phỏp phõn cấp cho cơ quan tư phỏp địa phương quản lý một số mặt đối với cỏc cơ quan thi hành ỏn địa phương (trong cụng tỏc tổ chức cỏn bộ, bổ nhiệm Thủ trưởng cơ quan thi hành ỏn và Chấp hành viờn) thực tế đó chứng tỏ sự bất hợp lý, do vậy khụng
những làm giảm hiệu quả quản lý mà cũn là nguyờn nhõn dẫn đến những vướng mắc lõu nay trong việc thực hiện nhiệm vụ giữa cơ quan tư phỏp địa phương và Cơ quan thi hành ỏn.
Trước thực trạng đú, Phỏp lệnh 2004 đó dành một chương V qui định riờng về quản lý nhà nước về thi hành ỏn dõn sự. Tuy nhiờn, trong Phỏp lệnh chưa cú sự thay đổi lớn, ngoại trừ Điều 58 Phỏp lệnh đó xỏc định rừ nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh, cấp huyện qua đú làm rừ nội dung quản lý nhà nước về thi hành ỏn dõn sự của hai cấp này, nhằm đảm bảo sự phự hợp với phạm vi quản lý từng cấp và trỏnh sự trựng lặp trong việc thực hiện nhiệm vụ giữa cỏc cấp.
- Cơ quan chuyờn mụn quản lý về thi hành ỏn dõn sự
Cục thi hành ỏn dõn sự là cơ quan cú nhiệm vụ giỳp Bộ trưởng Bộ Tư phỏp thực hiện chức năng quản lý, tổ chức, chỉ đạo cụng tỏc thi hành ỏn trong phạm vi toàn quốc, nhưng lại khụng cú Chấp hành viờn, khụng cú nhiệm vụ trực tiếp thi hành ỏn nờn đối với những vụ việc phức tạp, liờn quan đến nhiều địa phương khụng thể lấy lờn để thi hành được. Do vậy, mặc dự Cục thi hành ỏn dõn sự cú chức năng chỉ đạo nghiệp vụ, song cụng việc chỉ đạo của cơ quan này đối với cỏc Cơ quan thi hành ỏn địa phương vẫn mang nặng tớnh hành chớnh nờn hiệu quả chỉ đạo và quản lý chưa cao. Thực tế cho thấy, do khụng cú cơ chế cơ quan thi hành ỏn Trung ương rỳt lờn để thi hành ỏn đối với những phức tạp nờn cú những vụ việc Cục thi hành ỏn dõn sự, Bộ Tư phỏp và cỏc ngành hữu quan Trung ương đó cú ý kiến chỉ đạo nhiều lần nhưng cỏc Cơ quan thi hành ỏn địa phương vẫn khụng thi hành được. Ngoài ra, cỏc vụ việc cú liờn quan đến thi hành ỏn phỏ sản hiện nay duy nhất chỉ cú Phũng thi hành ỏn là cơ quan cú trỏch nhiệm thi hành mặc dự Luật phỏ sản doanh nghiệp qui định Cục Thi hành ỏn dõn sự là cơ quan cũng cú trỏch nhiệm thi hành, nhưng đến nay qui định này vẫn chưa đi vào cuộc sống được vỡ Cục thi hành ỏn chưa cú chức danh Chấp hành viờn. Cũng vỡ lý do này, nờn trong nhiều trường hợp khi kiểm tra, phỏt hiện Cơ quan thi hành ỏn cấp dưới ra
những quyết định trỏi phỏp luật thỡ Cục thi hành ỏn dõn sự cũng khụng cú thẩm quyền hủy bỏ quyết định trỏi phỏp luật của Cơ quan thi hành ỏn cấp dưới đú.
Phũng quản lý thi hành ỏn thuộc Bộ Quốc phũng, là cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý cụng tỏc thi hành ỏn trong quõn đội nhưng với địa vị phỏp lý như quy định tại Nghị định 30/CP ngày 02/6/1993 của Chớnh phủ thỡ cơ quan này gặp khụng ớt khú khăn trong mối quan hệ với cỏc đơn vị khỏc thuộc Bộ Quốc phũng, với Tư lệnh cỏc quõn khu trong hoạt động quản lý thi hành ỏn trong quõn đội.
Xuất phỏt từ lý do trờn, khi trỡnh Chớnh phủ Dự ỏn Phỏp lệnh thi hành ỏn dõn sự sửa đổi Phỏp lệnh thi hành ỏn dõn sự năm 1993, Bộ Tư phỏp và Bộ Quốc phũng đó đề nghị đổi tờn Phũng quản lý thi hành ỏn thuộc Bộ Quốc phũng thành Cục thi hành ỏn thuộc Bộ Quốc phũng và Chớnh phủ cũng nhất trớ thụng qua phương ỏn này. Vỡ vậy, trong Dự thảo Nghị định thay thế Nghị định 30/CP đó đổi tờn Phũng quản lý thi hành ỏn thuộc Bộ Quốc phũng thành Cục thi hành ỏn thuộc Bộ Quốc phũng.
Cũng như Cục thi hành ỏn dõn sự thuộc Bộ Tư phỏp, Phũng quản lý thi hành ỏn thuộc Bộ Quốc phũng khụng cú Chấp hành viờn nờn gặp nhiều trở ngại trong hoạt động chỉ đạo thi hành ỏn, khụng khắc phục được kịp thời những thiếu sút, vi phạm về nghiệp vụ của Cơ quan thi hành ỏn trong quõn đội, đặc biệt là trong tỡnh hỡnh chỉ cú một cấp thi hành ỏn quõn khu như hiện nay.
- Bất cập trong cơ chế quản lý thi hành ỏn dõn sự
Ở địa phương, chức năng quản lý cụng tỏc thi hành ỏn do cỏc cơ quan tư phỏp thực hiện,thể hiện rất nhiều bất hợp lý, cụ thể là:
Thứ nhất, khụng cú sự đồng bộ trong cơ chế quản lý. Do cơ cấu tổ
chức của ngành tư phỏp khụng theo ngành dọc nờn việc quản lý cụng tỏc thi hành ỏn ở địa phương cú nhiều vướng mắc. Trong khi chủ thể quản lý (Sở Tư phỏp, Phũng Tư phỏp) trực thuộc Ủy ban nhõn dõn cựng cấp, thuộc biờn chế
địa phương, hưởng lương từ ngõn sỏch địa phương, thỡ đối tượng quản lý (Phũng thi hành ỏn, Đội thi hành ỏn) lại hưởng lương và kinh phớ từ ngõn sỏch Trung ương, cú con dấu, tài khoản và trụ sở riờng.
Thứ hai, do chủ thể quản lý ở địa phương khụng quản lý về mặt chuyờn
mụn, nghiệp vụ, cơ quan cú thẩm quyền quản lý, chỉ đạo nghiệp vụ thỡ lại khụng cú quyền trực tiếp xử lý cỏn bộ, nờn khi cơ quan quản lý, chỉ đạo nghiệp vụ phỏt hiện sai sút, vi phạm của cỏn bộ cấp dưới thỡ giữa hai cơ quan khú cú sự thống nhất kịp thời trong việc xử lý cỏn bộ vi phạm.
Thứ ba, bản thõn cỏc Cơ quan thi hành ỏn dõn sự là lực lượng chuyờn
trỏch, cú chức năng quyền hạn độc lập trong việc tổ chức thi hành ỏn, hoạt động nhõn danh Nhà nước, nhưng với cơ chế quản lý như hiện nay, nú được coi như bất kỳ một Phũng, Ban nào của Sở Tư phỏp. Điều này gõy khú khăn cho cỏc Cơ quan thi hành ỏn dõn sự địa phương trong việc thực hiện nghiệp vụ chuyờn mụn, đồng thời việc quản lý cơ sở vật chất, xõy dựng cơ bản cho Phũng thi hành ỏn cũng chưa thuận lợi.
Thứ tư, cú nhiều cơ quan quản lý nhà nước về cụng tỏc thi hành ỏn
dõn sự, nhưng nội dung, phạm vi, giới hạn quản lý lại chưa được qui định cụ thể, hợp lý. Đặc biệt là đối với Đội thi hành ỏn, nếu xột ở gúc độ cỏc cơ quan cú thẩm quyền thanh tra, kiểm tra thỡ Đội thi hành ỏn cú quỏ nhiều cơ quan thanh tra, kiểm tra hoạt động thi hành ỏn (Cục thi hành ỏn dõn sự, Sở tư phỏp, Phũng tư phỏp, Phũng thi hành ỏn, Viện kiểm sỏt nhõn dõn cựng cấp, Viện kiểm sỏt nhõn dõn cấp trờn, cơ quan Thanh tra Nhà nước, cơ quan Thanh tra chuyờn ngành...) trong khi giới hạn, phạm vi, nội dung kiểm tra, thanh tra lại chưa được quy định cụ thể, ảnh hưởng đến hoạt động bỡnh thường của Đội mà hiệu quả của việc thanh tra, kiểm tra khụng cao.
Thứ năm, tại cỏc quận, huyện, thành phố, thị xó, vai trũ quản lý của
Phũng tư phỏp hiện nay rất hạn chế. Trờn thực tế số biờn chế của Phũng tư phỏp cú nơi chỉ cú 1 đến 2 người, một số địa phương như: Hà Nội, Thành phố
Hố Chớ Minh, Nghệ An, Thanh Húa… trong quỏ trỡnh thực hiện chủ trương cải cỏch hành chớnh, kiện toàn tổ chức và tinh giảm Phũng tư phỏp do Văn phũng Ủy ban nhõn dõn huyện đảm nhiệm nờn đó tạo ra sự thiếu đồng bộ trong quản lý. Mặt khỏc, vẫn cũn một số trường hợp cỏn bộ quản lý cụng tỏc thi hành ỏn làm việc theo chế độ kiờm nhiệm, đặc biệt một số đồng chớ Giỏm đốc Sở tư phỏp kiờm Trưởng Phũng thi hành ỏn và một số Trưởng phũng tư phỏp kiờm Đội trưởng Đội thi hành ỏn. Điều này cú ảnh hưởng nhất định đến chất lượng, hiệu quả thi hành ỏn dõn sự.
* Cơ quan thi hành ỏn
Thứ nhất, việc qui định chỉ cú hai cấp thi hành ỏn như hiện nay là
khụng phự hợp. Bởi vỡ khụng cú Cơ quan thi hành ỏn Trung ương, nờn nhiều khi làm giảm hiệu lực phỏp lý trong chỉ đạo hoạt động thi hành ỏn của cơ quan Trung ương, đồng thời gõy khụng ớt khú khăn cho Cơ quan thi hành ỏn địa phương. Thi hành ỏn dõn sự là hoạt động phức tạp, và hàng năm cỏc Cơ quan thi hành ỏn phải thi hành hàng trăm ngàn vụ việc cỏc loại. Vỡ vậy, tỏc nghiệp của Chấp hành viờn là rất nhiều, rất đa dạng, do đú sai sút xảy ra cũng là điều tất yếu. Song theo cơ chế hiện nay nếu như sai sút đú do Chấp hành viờn trưởng cấp tỉnh thực hiện thỡ khụng cú ai đứng ra xử lý.
Thứ hai, do là một bộ phận của Sở Tư phỏp nờn cơ cấu tổ chức của Cơ
quan thi hành ỏn cấp tỉnh khụng đỏp ứng được yờu cầu nhiệm vụ. Cho đến nay, cỏc Cơ quan thi hành ỏn đó phải đảm nhiệm rất nhiều nhiệm vụ (nhất là ở cỏc thành phố lớn như Phũng thi hành ỏn thành phố Hà Nội, Phũng thi hành ỏn thành phố Hồ Chớ Minh...), nhưng ở Cơ quan thi hành ỏn cấp tỉnh cũng khụng cú cỏc bộ phận, cỏc Ban cú tớnh chuyờn trỏch nờn cụng việc của Chấp hành viờn, cỏn bộ thi hành ỏn được giao thiếu ổn định, kiờm nhiệm nhiều, khụng hợp lý dẫn đến hiệu quả hoạt động khụng cao.
Để khắc phục hạn chế này Dự thảo nghị định thay thế Nghị định 30/CP đó quy định thi hành ỏn cấp tỉnh cú cỏc đơn vị chuyờn mụn. Tuy nhiờn
việc quy định ở Cơ quan thi hành ỏn dõn sự cấp tỉnh cú bao nhiờu cơ quan chuyờn mụn khụng thể ỏp dụng cứng và thống nhất như nhau vỡ cơ cấu thi hành ỏn thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chớ Minh khỏc so với nhiều tỉnh thành khỏc.
Thứ ba, việc qui định Phũng thi hành ỏn thuộc Sở Tư phỏp, Đội thi
hành ỏn thuộc Phũng tư phỏp là khụng phự hợp với qui định của Phỏp lệnh thi hành ỏn dõn sự và tạo ra nhiều bất cập cho hoạt động của cỏc Cơ quan thi hành ỏn:
- Hệ thống cỏc Cơ quan thi hành ỏn chưa ngang tầm và thể hiện sự khụng thống nhất trong cỏc qui định của phỏp luật. Theo qui định tại Điều 11 Phỏp lệnh 2004 thỡ: Cơ quan thi hành ỏn dõn sự gồm Cơ quan thi hành ỏn dõn sự tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Cơ quan thi hành ỏn dõn sự quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh và Cơ quan thi hành ỏn trong quõn đội. Căn cứ vào quy định trờn thỡ Cơ quan thi hành ỏn phải được xõy dựng ngang tầm với cỏc cơ quan tư phỏp khỏc ở địa phương như Tũa ỏn, Viện kiểm sỏt... nhưng lại được xõy dựng theo hướng Đội thi hành ỏn thuộc Phũng tư phỏp, Phũng thi hành ỏn thuộc Sở Tư phỏp. Do việc qui định cơ chế quản lý khụng rừ ràng nờn cú nhiều vụ việc phức tạp, bức xỳc, Cơ quan thi hành ỏn muốn phản ỏnh, bỏo cỏo với cỏc cơ quan cú thẩm quyền (như bỏo cỏo Hội đồng nhõn dõn, Ủy ban nhõn dõn...) lại phải bỏo cỏo thụng qua Sở Tư phỏp, Phũng tư phỏp, dẫn đến hoạt động của cỏc Cơ quan thi hành ỏn nhiều khi rất thụ động và phụ thuộc quỏ nhiều vào cơ quan khỏc.
Dự thảo nghị định thay thế Nghị định số 30/CP núi trờn đổi tờn Cơ quan thi hành ỏn cấp tỉnh là Thi hành ỏn cấp tỉnh, Cơ quan thi hành ỏn cấp huyện là Thi hành ỏn cấp huyện cho phự hợp với quy định tại Điều 11 Phỏp lệnh 2004. Quy định như vậy một mặt vẫn thể hiện rừ bản chất, chức năng, nhiệm vụ của cỏc Cơ quan thi hành ỏn dõn sự, mặt khỏc nhằm khắc phục những bất cập giữa quy định của Phỏp lệnh thi hành ỏn dõn sự như đó từng cú
trong Nghị định 30/CP so với Điều 17 Phỏp lệnh thi hành ỏn dõn sự năm 1993.
- Tổ chức bộ mỏy của Cơ quan thi hành ỏn khụng cũn ngang tầm chức năng, nhiệm vụ, tớnh chất cụng việc được giao. So với năm 1993, khi chuyển giao cụng tỏc thi hành ỏn dõn sự từ Tũa ỏn nhõn dõn cỏc cấp sang cỏc cơ quan của Chớnh phủ thỡ nay cỏc Cơ quan thi hành ỏn đó được qui định bổ sung thờm nhiều cụng việc (như đó trỡnh bày ở phần trờn). Khối lượng cụng việc tăng mà tớnh chất cụng việc cũng ngày càng phức tạp. Điều đú đặt ra yờu cầu phải cú sự thay đổi về cơ cấu tổ chức bộ mỏy cỏc Cơ quan thi hành ỏn.
Theo quy định hiện hành, thỡ về cơ cấu tổ chức của Cơ quan thi hành ỏn chưa thật phự hợp với điều kiện của từng vựng, miền, từng cấp, nhất là cỏc khu vực đồng bằng, miền nỳi, một số nơi tuy ớt ỏn nhưng địa bàn lại xa, khú khăn cho việc đi lại, trong khi đú lượng cỏn bộ lại quỏ ớt (chớ cú 3 đến 5 người thậm chớ cú nơi chỉ cú 2 người) vỡ vậy khụng tạo ra sức mạnh tổng hợp của một cơ quan. Điều này cũng dẫn đến một thực tế khỏc đú là việc đầu tư cơ sở vật chất, phương tiện hoạt động bị dàn trải, khụng tập trung được sức người, sức của để nõng cao hiệu quả hoạt động của cỏc Cơ quan thi hành ỏn, một số Đội thi hành ỏn tuy số lượng cụng việc hàng năm rất ớt những cũng phải xõy dựng cơ cấu cỏn bộ, xõy dựng hoặc bố trớ trụ sở, phương tiện làm việc như một đội thi hành ỏn khỏc.
Tuy một số huyện số lượng cụng việc giải quyết ớt, nhưng do yờu cầu tổ chức, bộ mỏy và hoạt động nờn Bộ Tư phỏp vẫn phải chỉ đạo cỏc cơ quan tư phỏp địa phương vẫn bố trớ cho cỏc đội núi trờn tối thiểu là 5 biờn chế và cũng cần bố trớ trụ sở làm việc, phương tiện hoạt động như nhiều Đội thi hành ỏn khỏc. Vỡ vậy, nếu thành lập Đội thi hành ỏn khu vực sẽ giảm được một phần đỏng kể đầu mối quản lý, giảm biờn chế, khắc phục được tỡnh trạng thiếu cỏn bộ, tập trung Chấp hành viờn, cỏn bộ của một số đội vào một đội. Điều này gúp phần đỏng kể vào việc tăng cường năng lực hoạt động cho cỏc Đội thi
hành ỏn và giảm được ngõn sỏch phục vụ cho việc xõy dựng trụ sở, tập trung điều kiện cho việc đầu tư cho cỏc Cơ quan thi hành ỏn cũn lại.
* Chấp hành viờn
Thứ nhất, cỏc văn bản phỏp luật hiện hành mới cú cỏc qui định về
quyền hạn, trỏch nhiệm của Chấp hành viờn, mà chưa cú những qui định đầy đủ về quyền hạn, nghĩa vụ, trỏch nhiệm của Chấp hành viờn trưởng (Thủ