Các quy định của Hiến pháp năm 1946 đã có những yếu tố nhất định thể hiện cơ chế phân công quyền lực thể hiện rõ vai trò kiểm soát quyền lực Nhà nước của Hiến pháp.
Hiến pháp năm 1946 là bản hiến văn ghi nhận thành quả Cách mạng tháng 8 năm 1945 của toàn thể nhân dân Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của Đảng và đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chủ tịch. Nhân dân là người sáng tạo nên lịch sử cách mạng của mình nên nhân dân là nguồn gốc của quyền lực. Chính từ cội nguồn sâu xa ấy, Hiến pháp ghi nhận: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt giống nòi, trai gái, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” [49]. Quy phạm Hiến pháp này một mặt đã khẳng định nguồn gốc của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực, mặt khác khẳng định sự thống nhất của quyền lực nhà nước – quyền lực nhân dân. Sự ghi nhận này của Hiến pháp 1946 về quyền lực nhân dân là mốc lịch sử quan trọng về cách tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam, chấm dứt thời kỳ dài trong lịch sử đất nước: “Quyền lực tập trung trong tay nhà vua, vua là con trời, vua là tất cả”, chuyển sang thời kỳ: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt giống nòi, trai gái, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. Thuật ngữ “quyền bính” trong bối cảnh điều này của Hiến pháp được hiểu với hai nghĩa của nó: quyền bính là quyền lực, quyền bính là quyền tự quyết của nhân dân về vận mệnh, số phận của mình, còn thuật ngữ “nhân dân” được hiểu một cách đầy đủ nhất của từ này, bao gồm tất cả mọi công dân, không phân biệt
dân tộc, giới tính, giai cấp, tầng lớp, tôn giáo. Quan điểm Hiến pháp này là cơ sở nền tảng cho việc xây dựng đời sống nhà nước và đời sống xã hội “xây nền độc lập trên nền nhân dân” với đầy đủ nhất của từ “nhân dân”. Với logic “mọi quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân” nên trong thành phần Quốc hội đầu tiên của nước ta có đầy đủ mọi thành phần giai cấp, tầng lớp, đảng phái chính trị. Chính quan điểm này đã tạo nên sức mạnh đoàn kết của toàn dân tộc ta trong cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp xâm lược.
Như vậy, ngay từ đây đã chính thức hình thành, xác lập một quan điểm mới về quyền lực nhân dân trong lịch sử tư tưởng chính trị Việt Nam.
Về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 1946 không chọn nguyên mẫu cách tổ chức quyền lực theo mô hình của bất kỳ nhà nước nào, mà có cách tiếp cận sáng tạo, toàn diện cả về khía cạnh chính tri, xã hội và khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.
Từ quan điểm “tất cả quyền bính trong nước là của nhân dân Việt Nam” nên cơ quan đại diện của nhân dân được khẳng định là cơ quan có quyền cao nhất. Hiến pháp quy định: “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa” [49, Điều 22]. Chỉ với quy định này đã thấy Hiến pháp năm 1946 đi theo hướng đề cao vị thế của Nghị viện với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, trong tương quan với các nhánh quyền lực hành pháp và tư pháp tính trội thuộc về Nghị viện. Nhưng nếu chỉ dừng ở đây, có thể nhầm là Hiến pháp năm 1946 đi theo chế độ đại nghị - chế độ tính trội thuộc về cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Với vị thế là cơ quan có quyền cao nhất nên Nghị viện nhân dân lập ra Chính phủ bao gồm: Chủ tịch nước và nội các, Nội các gồm Thủ tướng, có thể có Phó thủ tướng … Thủ tướng là người đứng đầu Nội các được bầu từ số các nghị viên. Theo logic này thì chính phủ, chủ tịch nước phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện nhân dân nhưng Hiến pháp không đi theo hướng đó
mà đi theo hướng hỗn hợp giữa chế độ đại nghị và chế độ Tổng thống với cơ chế ưu thế thuộc về Chủ tịch nước. Điều này thể hiện tại Điều 50: “Chủ tịch nước Việt Nam không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc”[49, Điều 50].
Hiến pháp năm 1946 đã áp dụng những nguyên lý cơ bản của thuyết phân quyền ở khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Ngày nay trong nhiều ấn phẩm khoa học nước ngoài và cả trong Hiến pháp của nhiều quốc gia trên thế giới đều khẳng định nguyên tắc “phân quyền” hay “phân lập các quyền” lập pháp, hành pháp, tư pháp và đều coi đó là nguyên tắc căn bản của nhà nước pháp quyền. Hiến pháp năm 1946 tuy không trực tiếp ghi nhận nguyên tắc này, nhưng tư tưởng này đã thể hiện rất rõ nét trong nhiều quy định. Ví dụ: Điều 22 nêu rõ: “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa”. Điều 43 quy định: “Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam Dân chủ cộng hòa”. Theo Điều 63: “Cơ quan tư pháp của Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa gồm có: Tòa án tối cao, các tòa án phúc thẩm, các tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp” [49]. Như vậy, trong cơ cấu quyền lực gồm các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, mỗi nhánh quyền lực do một loại thiết chế nhà nước thực hiện. Quyền lập pháp thuộc về Nghị viện nhân dân; quyền hành pháp thuộc Chính phủ, quyền tư pháp thuộc về các tòa án. Từ những quy định này, có thể rút ra hai nhận định quan trong: Thứ nhất, Hiến pháp bảo đảm tính độc lập của quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thứ hai, sự khẳng định có tính nguyên tắc là các cơ quan: Nghị viện, Chính phủ và Tòa án đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, mỗi cơ quan nhà nước nắm một bộ phận quyền lực nhà nước. Chính những quy định này đã thể hiện sự phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước khá rạch ròi.
Cơ chế “cân bằng quyền lực” được hình thành trong Hiến pháp 1946: Khi quy định thẩm quyền cụ thể của các cơ quan cao nhất của nhà nước, Hiến pháp đã tạo nên cơ chế “cân bằng quyền lực” hay cơ chế “kiềm chế quyền lực” giữa các nhánh quyền lực nhà nước, đặc biệt là giữa lập pháp và hành pháp [38].
Sự kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước thể hiện rất rõ ở các qui định cụ thể sau:
- Chủ tịch nước có quyền phủ quyết tương đối với các đạo luật của Nghị viện nhân dân: Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố [49, Điều 31].
- Nội các có thể bị bất tín nhiệm: Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức [49, Điều 54]
- Nghị viện nhân dân có thể bị giải tán: Khi nào hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý, Nghị viện có thể tự giải tán. Ban thường vụ thay mặt Nghị viện tuyên bố sự tự giải tán ấy (Điều 33). Khi Nghị viện hết hạn hoặc tự giải tán, Nội các giữ chức quyền cho đến khi họp Nghị viện mới [49, Điều 56].
- Nghị viện nhân dân có quyền biểu quyết ngân sách: Điều 23 đã qui định rất rõ thẩm quyền này của Nghị viện nhân dân. Thẩm quyền này thể hiện sự tác động trực tiếp của Nghị viện nhân dân đến Chính phủ và Tòa án[49].
- Chính phủ có quyền tác động trực tiếp đến hoạt động lập pháp của Nghị viện nhân dân, cũng như hiệu quả thực tế của hoạt động này: Điều này thể hiện ở qui định Chính phủ có quyền đề nghị những dự án luật ra trước
Nghị viện (Điều 52 mục b), đồng thời có quyền thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện [49, Điều 52, mục a, b]
- Vấn đề trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng được qui định rất rõ trong Hiến pháp:Hiến pháp 1946 đặt ra vấn đề Bộ trưởng phải được Nghị viện tín nhiệm, nếu không được tín nhiệm thì phải từ chức (Điều 54 Câu 1). Chưa hết, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội Các (Điều 54 Câu 3). Tập thể Nội các không phải liên đới chịu trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng, điều đó muốn nhấn mạnh vấn đề cá nhân Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách [49].
Hiến pháp năm 1946 là Hiến pháp đề cao trách nhiệm cá nhân: Trong bất kỳ một bản Hiến pháp nào của thế giới đương đại cũng đều xem xét tới chế độ trách nhiệm chính trị của các thiết chế nhà nước và của các nhà chính trị đứng đầu các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước.
Hiến pháp năm 1946 có các quy định Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng, còn Thủ tướng là người chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Và với quy định trên, Chủ tịch nước là người giới thiệu để nghị viện bầu Thủ tướng, Thủ tướng giới thiệu các Bộ trưởng để Nghị viện phê duyệt theo danh sách. Từ đây có thể suy ra rằng: Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch nước, còn các thành viên Nội các phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng – người lập ra Nội các. Qua những quy định này có thể nhận thấy Hiến pháp đã xác định rất rạch ròi trách nhiệm của từng cá nhân trong Nội các và trách nhiệm của tập thể, trách nhiệm của người đứng đầu Nội các. Phân công lao động càng rạch ròi thì trách nhiệm cá nhân càng thể hiện rõ ràng. Chính các quy định về chế độ trách nhiệm này là cơ sở cho một nền hành pháp mạnh.
chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc”; “Mỗi khi truy tố Chủ tịch, Phó chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một tòa án đặc biệt để xét xử” (Điều 51). Hiến pháp 1946 không quy định trách nhiệm của Chủ tịch nước trước Nghị viện. Trong quan hệ với Nghị viện, Điều 31 quy định: “Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là mười ngày sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật ban bố”[49]. Từ những quy định này của Hiến pháp 1946 cho phép liên tưởng tới những quy định tương ứng trong Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ về quyền độc lập của Tổng thống với quốc hội, quyền phủ quyết luật của Tổng thống và cơ chế “kiềm chế và đối trọng” giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp. Với cơ chế ấy đã tạo ra một sự kiểm soát giữa các nhánh quyền lực để chống lạm quyền và bảo đảm đường hướng chính trị đã được vạch ra.
Với cách tổ chức thực hiện quyền lực hành pháp: một phần quyền lực thuộc về chủ tịch nước. Hiến pháp 1946 quy định: Chính phủ gồm có chủ tịch nước, phó chủ tịch nước và nội các. Chủ tịch nước chọn thủ tướng… Chủ tịch nước Chủ tọa Hội đồng chính phủ; Thủ tướng Chính phủ chọn các thành viên nội các. Như vậy, chủ tịch nước là người nắm quyền hành pháp.
Như vậy, mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 1946 vừa chữa đựng những yếu tố của chế độ Tổng thống, những yếu tố của chế độ đại nghị. Như vậy có thể thấy Hiến pháp năm 1946 không những kế thừa những điểm tích cực của Hiến pháp nước Mỹ, mà còn của Hiến pháp một số nước châu Âu. Đây cũng chính là sự sáng tạo của các nhà lập hiến Việt Nam.
Vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước không chỉ diễn ra theo chiều ngang giữa các nhành quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp mà còn
liên quan tới tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Hiến pháp 1946 quy định: Nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính. Điều đáng lưu ý ở đây là Hiến pháp nói về phương diện hành chính – phương diện tổ chức để thực hiện quyền lực hành pháp. Điều đặc biệt là cấp bộ và cấp huyện không thành lập Hội đồng nhân dân – thực chất đây chỉ là những thiết chế hành chính, “bàn tay nối dài” của cơ quan hành chính cấp trên. Từ đây có thể nhận định rằng Hiến pháp năm 1946 đã áp dụng những nguyên lý của cơ chế “tản quyền” mà các quốc gia châu Âu áp dụng. Và để đảm bảo cho một nền hành chính thống nhất, Hiến pháp năm 1946 quy định các nghị quyết của Hội đồng nhân dân đều phải được cấp trên phê chuẩn. Việc phê chuẩn này nhằm đảm bảo cho sự thống nhất của nền hành chính nhà nước và tạo nên một nền hành chính mạnh, đồng thời hình thành nên cơ chế giám sát hành chính đối với chính quyền địa phương.
Với mục tiêu kiểm soát quyền lực Nhà nước để đi đến việc đảm bảo nhân quyền, Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp đầu tiên cụ thể hóa các quyền con người. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Hiến pháp năm 1946 là Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử nước nhà…,dân tộc Việt Nam đã có đủ mọi quyền tự do…, phụ nữ Việt Nam đã được ngang hàng với đàn ông để hưởng chung mọi quyền cá nhân của công dân…” [44].
Sau Chiến tranh thế giới thứ 2, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản và của Chủ tịch Hồ Chí Minh chúng ta đã giành được độc lập. Và từ đây, chúng ta bắt đầu xây dựng Hiến pháp và kèm theo đó là vấn đề Nhân quyền cho đại đa số cư dân sống trong lãnh thổ Việt Nam. Có thể nói, Hiến pháp Việt Nam ra đời là sự gắn kết của 3 yếu tố đó là Hiến pháp, nhân quyền và
chủ quyền quốc gia, độc lập dân tộc. Vấn đề độc lập dân tộc là một trong những nền tảng quan trọng tạo nên sự đặc thù của vấn đề bảo vệ con người, nhân quyền của Việt Nam.
Cách mạng tháng Tám vừa mới thành công, ngay tại phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời, Người đã yêu cầu tổ chức cuộc bầu cử đầu tiên càng sớm càng tốt với mục đích để nhân dân thực hiện quyền tự do chính trị của mình bầu ra một Quốc hội, và Quốc hội này có quyền thông qua một bản Hiến pháp ghi nhận quyền tự do và dân chủ cho nhân dân. Người chỉ rõ: “Nước ta đã bị chế độ quân chủ cai trị rồi đến chế độ thực dân không kém phần chuyên chế nên nước ta không có hiến pháp, nhân dân ta không được hưởng quyền tự do dân chủ. Chúng ta phải có hiến pháp dân chủ” [44].
Trong quan niệm của Chủ tịch Hồ Chí Minh, quyền con người đã gắn liền với bản văn hiến pháp. Hiến pháp không những chỉ là bản văn quy định việc tổ chức nhà nước, mà còn là bản văn bảo đảm việc thực hiện nhân quyền,