một trong những phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước
phân công, phân nhiệm giữa lập pháp và hành pháp. Phân quyền không hoàn toàn đơn giản có nghĩa là phân chia hoàn toàn, phân chia một cách tuyệt đối giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ngược lại, hoạt động của hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của lập pháp. Thậm chí, Nghị viện lập pháp theo nhu cầu của Chính phủ - hành pháp, giữa Chính phủ - hành pháp và Quốc hội – lập pháp phải có quan hệ mật thiết với nhau. Sự quan hệ mật thiết này tạo nên tính thống nhất của quyền lực nhà nước.
Tổ chức và hoạt động của lập pháp và hành pháp trên thực tế không có sự phân định một cách cứng nhắc theo tinh thần của học thuyết phân quyền trước kia của thời kỳ tiền cách mạng tư sản mà chúng có quan hệ mật thiết với nhau, giữa lập pháp và hành pháp cũng như tư pháp chúng hoàn toàn biệt lập với nhau, mà giữa chúng cũng có sự phụ thuộc lẫn nhau. Chính ngay trong sự phân quyền giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp đã tạo nên sự thống nhất của quyền lực nhà nước. Lập pháp thì ban hành luật, hành pháp thực thi luật đã được lập pháp ban hành và tòa án tư pháp xét xử các hành vi vi phạm luật.
Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp quan trọng đến mức tạo thành mô hình tổ chức của nhà nước mỗi quốc gia. Đó là chính thể nhà nước: Chính thể đại nghị kể cả cộng hòa lẫn quân chủ; Chính thể cộng hòa tổng thống và chính thể cộng hòa hỗn hợp của sự pha trộn những đặc tính của hai loại hình đại nghị và cộng hòa tổng thống.
Cho dù được tổ chức theo mô hình đại nghị hay được tổ chức theo mô hình của chế độ tổng thống thì lập pháp và hành pháp vẫn không có sự phân chia tuyệt đối với nhau. Mặc dù có sự phân quyền nhưng hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí các hoạt động lập pháp lại còn là nhu cầu của hành pháp. Bản thân Quốc hội không có nhu cầu của sự lập pháp. Nhưng Quốc hội với chức năng lập pháp được Hiến pháp quy định vẫn còn có quyền biểu quyết thông qua dự án luật được Chính phủ đệ trình sang. Với
quyền quyết định này Quốc hội có quyền thông qua những dự án luật tốt có khả năng khả thi và cho phép sự tồn tại và nhất là sự phát triển của đất nước, ngược lại, những dự án không có khả năng thực thi, hoặc không cho sự phát triển và tồn vong của quốc gia, Quốc hội – lập pháp phải có trách nhiệm gạt bỏ. Đó là chức năng lập pháp đích thực của Nghị viện của một nhà nước dân chủ. Trong trường hợp này, Quốc hội vẫn đảm bảo thực hiện vai trò lập pháp của mình và học thuyết phân quyền vẫn có giá trị nhất định, mà không phải là một sự phủ nhận hoàn toàn[17].
Trong một nhà nước dân chủ, sự quản lý của nhà nước phải theo pháp luật. Chính phủ hành pháp chỉ hoạt động trên cơ sở của các đạo luật. Việc điều hành đất nước của hành pháp không dựa trên cơ sở của luật pháp là biểu hiện của một nhà nước độc tài, chuyên chế. Mà người có quyền thông qua luật đó lại là Quốc hội, người đại diện của nhân dân. Trong nhà nước dân chủ, Chính phủ - hành pháp luôn luôn đòi hỏi phải có luật để có cơ sở cho Chính phủ điều hành đất nước, tạo nên nhu cầu lập pháp của hành pháp.
Sự hợp lý của nhu cầu lập pháp của hành pháp còn thể hiện ở chỗ chính sách thông qua các đề xuất lập pháp mà hành pháp có khả năng triển khai các chủ trương chính sách của đảng cầm quyền nằm trong chương trình tranh cử của họ trước nhân dân. Vì vậy, ở đây rõ ràng là nhu cầu lập pháp nằm trong tay hành pháp chứ không phải hoàn toàn nằm trong tay lập pháp. Trên thực tế không có một phân quyền tuyệt đối giữa lập pháp và hành pháp.
Bản thân khái niệm “hành pháp” theo luật của Quốc hội buộc Chính phủ phải có các dự án luật cho Quốc hội. Không những thế, sự ảnh hưởng của Chính phủ - hành pháp sang hoạt động Quốc hội – lập pháp còn vượt ra khỏi chương trình lập pháp của Quốc hội sang tất cả các lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Thậm chí, trong nhiều trường hợp Chính phủ còn quyết định cả chương trình làm việc của Quốc hội. Đó là kinh nghiệm của nhiều
nước phát triển như Pháp, Anh, Mỹ,... Ở Pháp, Quốc hội không có chương trình kỳ họp riêng mà chương trình đó do Chính phủ ấn định. Điều này phải chăng là vi phạm dân chủ? Bởi lẽ nguồn lực và ưu tiên của nhà nước chỉ có một không thể cùng một lúc cùng chia cho Quốc hội lẫn Chính phủ.
Những năm gần đây, ở Việt Nam cũng xảy ra xuất hiện việc Chính phủ đã lấn sân sang phần công việc của Quốc hội. Thậm chí, thông qua việc trình các dự án, Chính phủ, các bộ có khả năng cho việc gài các quyền lợi của mình vào các dự án luật. Nhận xét về sự kiện có tính khách quan này và gợi ý cho việc tránh được hậu quả của sự gài các lợi ích của hành pháp vào các dự án luật, trong một Hội thảo gần đây về “Dự án nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử”, ông Kevin Deveaux, cố vấn kỹ thuật dự án của UNDP đã nói: “ Việc nếu các Ủy ban tự soạn thảo dự án luật, trình và thẩm tra – như hai Ủy ban của Quốc hội đã làm trong khóa XI cũng là điều tốt, bởi nó thể nghiệm những khả năng có thể đảm đương được một tỷ lệ nhất định nào đó trong đầu vào của các dự án luật. Tránh sự độc quyền tuyệt đối của bên hành pháp. Song tuyệt đại đa số các dự án luật đều do cơ quan hành pháp trình Quốc hội cũng không phải là điều tệ hại, bởi đó là yêu cầu tất yếu của thực tế cuộc sống. Quốc hội không phải là cơ quan điều hành, vì vậy sẽ khó có thể nằm lòng được những gì vướng mắc, những gì cần điều chỉnh để đảm bảo hiệu quả điều hành của cơ quan hành pháp như chính họ được. Vì vậy, cơ quan hành pháp trình dự án luật dường như là đương nhiên, và họ có động lực để làm việc đó. Quốc hội cần quan tâm và cần làm tốt phần việc quan trọng của mình đó là – thẩm tra và thông qua các dự án luật hơn là việc băn khoăn rằng nếu để tỷ lệ quá lớn các dự án luật do các Bộ, ngành trình thì sẽ mờ nhạt đi vai trò “làm luật” theo đúng nghĩa đen của nó. Thay vì lo lắng điều đó, việc tốt hơn nên làm là thẩm định xem các dự án luật khi áp dụng vào cuộc sống thì người dân do đại diện làm đại diện sẽ ảnh hưởng thế nào và phải cân đối giữa lợi ích
giữa các đối tượng điều chỉnh của luật để chọn giải pháp tối ưu nhất. Chính từ hoạt động thẩm tra của các Ủy ban được đẩy mạnh, các dự án luật đó mới qua quá trình tương tác giữa các đại biểu, xung đột lợi ích địa phương và trung ương, giữa ngành, giới, dân tộc, ý kiến các chuyên gia, người dân...Đây cũng chính là khâu quan trọng quyết định chất lượng dự án luật [37].
Vậy thì Quốc hội/ Nghị viện vẫn mang danh là cơ quan lập pháp còn lại trách nhiệm chỉnh lý các dự án luật của Chính phủ đệ trình sang theo ý chí người dân, mà Quốc hội/ Nghị viện là người đại diện [42] và là kiểm tra giám sát việc thực thi các chính sách đã được Nghị viện/Quốc hội thông qua. Tất cả những quy định đó đã định hình dần dần trong lịch sử nhà nước Anh quốc, để bảo tồn sự vững chắc sự trị vì của mình mà các nhà Vua Anh quốc đều phải chấp nhận.
Chế định chịu trách nhiệm được hình thành trong lịch sử của Anh quốc mà không bằng một đạo luật nào của họ ghi nhận. Mãi về sau này, chế định quan trọng nói trên mới được các Hiến pháp của nhiều nước ghi nhận và chính nó trở thành một nguyên tắc quan trọng bậc nhất của mô hình chính thể đại nghị kể cả của các nền cộng hòa và của cả nền quân chủ lập hiến. Đây cũng là cơ sở pháp lý của việc giải tán Quốc hội và lật đổ Chính phủ mà trả lại quyền thành lập Chính phủ mới của người dân.
Đó là tính thống nhất của quyền lực nhà nước mà nhà nước nào cũng cần đến sự thống nhất này. Sự thống nhất này được quy định rất rõ một cách trực tiếp trong Hiến pháp của các nhà nước được tổ chức theo mô hình đại nghị. Với mong muốn có một cách thức tổ chức khác hoàn toàn với những đặc điểm cơ bản của nhà nước đại nghị và được quy định một cách gián tiếp trong Hiến pháp của các nhà nước tổ chức theo mô hình tổng thống.
Sự thống nhất quyền lực nhà nước thể hiện qua sự thống nhất giữa lập pháp và hành pháp mà chủ yếu là thống nhất vào hành pháp – Chính phủ.
Đằng sau Chính phủ chính là ban lãnh đạo của đảng cầm quyền. Trong nhận thức của chính trị học, người ta thống nhất rằng đảng cầm quyền là đảng nắm hành pháp chứ không phải là đảng nắm lập pháp hoặc tư pháp. Thông qua hoạt động của hành pháp mà các đảng cầm quyền chi phối các hoạt động của lập pháp và tư pháp. Còn cành quyền lực tư pháp thể hiện ở việc các tòa án thông qua các thẩm phán phải có trách nhiệm trong phán xử các hành vi vi phạm pháp luật đã được Quốc hội – lập pháp thông qua, theo đề nghị của hành pháp. Sự không thống nhất giữa các cành quyền lực nói trên là nguy cơ của sự thay đổi cơ cấu quyền lực nhà nước, hoặc chí ít là thay đổi thành phần Chính phủ - hành pháp.
Các hình thức tổ chức và kiểm soát có thể được phân định gồm: Kiểm soát bên trong và kiểm soát bên ngoài. Kiểm soát bên ngoài bao gồm các biện pháp có tác động từ bên ngoài gồm: Kiểm soát bằng lãnh thổ, kiểm soát bằng các điều ước quốc tế và quan hệ quốc tế, kiểm soát bằng tự do ngôn luận, tự do báo chí, kiểm soát bằng sự tự trị của chủ thể hợp thành nhà nước...Kiểm soát bên trong bao gồm các biện pháp tự nhiên, mặc nhiên xuất phát từ những nội lực bên trong có thể bao gồm: kiểm soát bằng đạo đức, tâm lý, thần quyền, kiểm soát quyền lực bằng phân công, phân quyền, kìm chế và đối trọng giữa các cành quyền lực, bằng bầu cử...Trong tất cả các loại hình kiểm soát quyền lực nhà nước thì kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong là quan trọng nhất và cũng là hiệu quả nhất, đồng thời cũng ít tốn kém nhất. Quyền lực nhà nước được quy định trong Hiến pháp để buộc người sử dụng quyền lực phải tuân thủ. Chính vì lẽ đó cho nên nhiều nhà nước quan tâm và sử dụng rộng rãi các loại hình kiểm soát này.
Nội dung căn bản của kiểm soát là sự tổ chức phân công, phân nhiệm, tức là sự phân quyền giữa các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước như là lý do của sự phân quyền. Sự phân quyền và
kìm chế đối trọng quyền lực có thể được phân thành hai loại cơ bản: Phân quyền ở chiều ngang và phân quyền ở chiều dọc. Phân quyền ở chiều ngang là phân quyền giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Phân quyền theo chiều dọc: Quyền lực nhà nước được chế ước bằng việc phân quyền cho địa phượng và việc công nhận chế độ tự tri của chính quyền địa phương. Phân quyền theo chiều ngang giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp là quan trọng nhất. Đây cũng là trọng tâm của việc tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước của bất kể nhà nước nào.
Tiêu điểm của việc kiểm soát quyền lực nhà nước là Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm – tiêu điểm của kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trọng. Sở dĩ như vậy, bởi vì trong tất cả các bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước kể từ lập pháp cho đến hành pháp và kể cả tư pháp, chỉ có hành pháp là thể hiện nguyên hình bản chất nhà nước nhất. Tất cả các quyền hành từ lập pháp cho đến tư pháp đều được chia ra từ quyền tập trung của nhà Vua mà ra. Quyền hành pháp là quyền còn lại sau khi đã được phân chia cho lập pháp cho tư pháp. Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm bởi vì hành pháp là cơ quan duy nhất nắm cả biên chế, nắm cả ngân sách [17].
Kiểm soát quyền lực nhà nước không những chỉ được hiểu ở nghĩa chế ước phạm vi hoạt động của chính quyền, mà còn được hiểu ở nghĩa chính quyền phải chịu trách nhiệm về những hành vi hoạt động của các quan chức nhà nước. Có ba loại Chính phủ phải chịu trách nhiệm tương ứng với hai loại phân quyền: (i) Phân quyền mềm dẻo, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước một Quốc hội – một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của nhà nước tổ chức theo chế độ đại nghị; (ii) Phân quyền cứng rắn, Chính phủ không chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà phải chịu trách nhiệm trước nhân dân – một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của các nhà nước tổ chức theo chế độ tổng thống; (iii) Phân quyền hỗn hợp: Chính phủ hành pháp không phải chịu
trách nhiệm trước Quốc hội, mà còn phải chịu trách nhiệm trước Tổng thống. Bên cạnh đó, như chế độ Tổng thống, Tổng thống – người đứng đầu nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm trước cử tri. Đây là một hình thức khác, thứ ba của mô hình tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước.[38]
Sự kiểm soát quyền lực nhà nước của các mô hình nói trên tăng tỷ lệ thuận với mức độ phân quyền. Sở dĩ sự kiểm soát quyền lực nhà nước của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ được đánh giá rất cao, vì ở đó có sự phân quyền một cách mạnh mẽ hơn các mô hình phân quyền khác của chế độ đại nghị và của chế độ lưỡng tính. Sự kiểm soát mạnh mẽ ở đây thể hiện ở chỗ: Tổng thống – hành pháp không được quyền trình dự án luật trước Quốc hội – lập pháp; Tổng thống và các bộ trưởng không được kiêm nhiệm cả nhiệm vụ của lập pháp – nghị sỹ. Sự phân quyền còn được thể hiện bằng một hệ thống kìm chế và đối trọng, lấy cành quyền lực nọ kiểm soát cành quyền lực kia.
Việc tổ chức quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước phải được quy định trong Hiến pháp của các quốc gia. Hai bộ phận trên gắn bó chặt chẽ với nhau không thể tách rời, như hai mặt của một tấm huân chương. Hiến pháp của Việt Nam cũng có những điều khoản quy định những vấn đề nêu trên, tuy nhiên mối quan hệ phân công thể hiện qua sự kiểm soát và đối trọng giữa các quyền vẫn còn rất mờ nhạt. Sự hiện diện của Hiến pháp, sự thực thi Hiến pháp và việc xét xử các hành vi vi phạm Hiến pháp tạo nên tính thống nhất của quyền lực nhà nước.
Quyền lực nhà nước khi đã được hình thành thì phải cần đến những thể chế, cơ chế cụ thể mới vận hành được. Những thể chế, cơ chế này được biểu hiện bằng việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước; đó là cách thức tổ chức, cấu trúc quyền lực nhà nước thống nhất thành các bộ phận khác nhau, nhằm thực hiện những chức năng khác nhau, thiết lập sự ràng buộc hợp lý trên cơ sở luật pháp để cho quyền lực nhà nước vận hành hiệu quả, đảm bảo