Vai trò của mỗi thiết chế nhà nước, thị trường và cộng đồng trong mỗi quá trình phát triển được lựa chọn thay thế, bổ sung, hoặc biến đổi phù hợp với mục tiêu của xã hội trong mỗi thời kỳ nhất định. Khó có một phương án thỏa đáng cho việc phát huy vai trò đồng đều của cả ba thiết chế trong hoạt động thực tiễn của quản lý xã hội. Quá trình liên tục đổi mới đòi hỏi mỗi thiết chế luôn trong xu thế tự hoàn thiện với những chi phí và nỗ lực xã hội nhất định, ở đó sự liên kết trách nhiệm được hành thành ở các
điểm cân bằng khác nhau. Ở mỗi điểm cân bằng – nơi mà các hoạt động xã hội được quản lý tốt nhất – các thiết chế tham gia với mức độ can thiệp khác nhau, với tầm phát huy ảnh hưởng khác nhau, trong đó luôn có một thiết chếvươn lên nắm giữ vai trò chủ đạo trong các hoạt động xã hội, điều phối tính liên kết của ba trục trách nhiệm của nhà
nước, doanh nghiệp và cộng đồng.
Thực tế cho thấy sự gắn bó về trách nhiệm giữa ba thiết chế này là tự thân. Thiết chế cộng đồng ra đời sớm nhất làm nền tảng cho các hoạt động xã hội ban đầu của loài
người, khi nhu cầu quản lý còn ở mức giản đơn. Khi những yếu kém của thiết chế
cộng đồng bộc lộ(như tâm lý đám đông, sùng bái cá nhân, xử lý nội bộ...) cơ chế thị trường xuất hiện điều phối các quan hệ quyền lợi kinh tế, vật chất, tạo động lực cho các cuộc cách mạng công nghiệp trong lịch sử phát triển của loài người. Tuy nhiên bàn tay vô hình của thị trường không tạo ra được phúc lợi và công bằng xã hội nếu thiếu sự
can thiệp của thiết chế nhà nước nhằm dẫn dắt sự phát triển một cách nhân bản hơn.
Tuy nhiên quyền lực của thiết chế nhà nước cần được hạn chế lạm dụng bởi sự giám sát, phân quyền có trong thiết chế cộng đồng. Ba trục nhà nước, doanh nghiệp, cộng
đồng tạo quỹđạo phát triển cho xã hội loài người bởi cảkhuynh hướng thúc đẩy nhau, cản trở nhau, ràng buộc lẫn nhau trong phạm vi nỗ lực điều tiết của con người nhằm làm chủ tự nhiên, xã hội và tư duy.
Liên kết trách nhiệm giữa nhà nước, doanh nghiệp và cộng đồng là tất yếu cho sự
phát triển lành mạnh nói chung của xã hội, của hoạt động bảo vệ môi trường và phát triển bền vững nói riêng. Trong đó, mỗi thiết chếđược đòi hỏi xác định và hành động
đúng với vai trò của mình, tránh sự chồng chéo, can thiệp nằm ngoài phạm vi như một số hiện tượng thực tế trong công tác bảo vệ môi trường gần đây đã cho thấy. Theo
Đặng Kim Sơn sự liên kết trách nhiệm giữa các thiết chế sẽ thất bại khi: - Các thiết chếkhông có đủ điều kiện vận hành
o Thiết chế thị trường thất bại khi thị trường vận hành không thông thoáng, chi phí giao dịch quá cao, luật chơi không rõ ràng, cạnh tranh không công bằng, quan hệ sở hữu không rõ ràng.
o Thiết chế nhà nước thất bại khi hoạt động của các cơ quan nhà nước không minh bạch, không hiệu quả; cán bộ nhà nước kém năng lực, quyền lực chồng chéo, bộmáy không đại diện cho quyền lực cử tri
34
o Thiết chế cộng đồng thất bại khi các quan hệ diễn ra ngắn hạn, không gắn bó lâu dài về quyền lợi, thiếu thông tin về hành vi, không có điều kiện tiếp xúc, giao lưu, thỏa thuận giữa các thành viên, các thành viên không tìm thấy mối quan tâm chung.
- Các thiết chếvượt khỏi khảnăng phạm vi hoạt động
o Thiết chế thịtrường: hoạt động ít lợi nhuận, rủi ro cao, hiệu ứng “tràn ra ngoài” về môi trường, phúc lợi xã hội, giao dịch không thông qua thị trường chính tắc.
o Thiết chếnhà nước: hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận, hoạt động cần phát huy dân chủ, sáng tạo, độc lập, khách quan, hoạt động cần sự phản ứng linh hoạt, uyển chuyển, hoạt động theo động lực và sức mạh tinh thần.
o Thiết chế cộng đồng: hoạt động theo quy định cứng nhắc, hoạt động theo tiêu chuẩn kỹ thuật, hoạt động có tổ chức cao, có giám sát và trọng tài khách quan, giữa các nhóm không có quan hệ chung.
- Hoàn cảnh và kết cấu lực lượng xã hội thay đổi quá lớn
Như vậy, mối liên kết giữa các thiết chế không tồn tại ở một điểm cốđịnh trên trục tọa độ xã hội, mà khi các thiết chếđang được sử dụng trở nên lỗi thời và bất lực, thì sự thay đổi trong nội tại của một thiết chế, cũng như vị trí của mỗi thiết chế trên trục là
điều không tránh khỏi. Khi xã hội trở nên trì trệ, các cơ chế không thể làm tròn được bổn phận điều chỉnh quan hệ xã hội, con người se tìm cách thay thế hoặc dịch chuyển giữa các thiết chế để giao nhiệm vụ chính cho một thiết chế mới phfu hợp hơn nhằm tái lập khả năng quản lý xã hội bàng trạng thái cân bằng thị trường, quyền lực, và quyền lợi mới. Lịch sử cũng đã chứng minh nếu con người tìm cách lấy thiết chế này
để thay thế hoàn toàn cho thiết chế khác, do thiết chế mới không thể đảm đương được vai trò thay thế hoàn toàn thiết chế chế cũ, qua đó tạo nên những “khoảng trống” trong quản lý xã hội. Như vậy sự tồn tại đồng thời của các thiết chế trong quản lý xã hội là
điều khó tránh khỏi, có thiết chế chiếm ưu thế song các thiết chế khác vẫn tiếp tục tồn tại, đồng hành. Quản lý xung đột môi trường do vậy đòi hỏi vai trò chủđạo chuyển đổi một cách linh hoạt từ thiết chế này sang thiết chế khác, nhưng sự phối hợp và phát triển đồng thời của ba thiết chế là tất yếu, dù quá trình chuyển đổi thường diễn ra không mấy dễ dàng. Sự chuyển đổi này xảy ra bởi con người luôn phải tìm kiếm giải
pháp để đương đầu với các vấn đề ô nhiễm môi trường, bảo vệ môi trường, phát triển bền vững trong thực tiễn khách quan, từ đó tạo nền tảng cho xã hội phát triển và tiến hóa không ngừng.
1.5. Trách nhiệm xử lý XĐMT từ lý thuyết quản lý tài sản dùng chung của Elinor Ostrom
Nhìn nhận ô nhiễm môi trường như một tác động ngoại lai tiêu cực của hoạt động kinh tế, các nhà nghiên cứu kinh tế cho rằng để giải quyết vấn đề “bi kịch của cái
chung”29 phải dựa trên hai phương thức: tư nhân hóa và đánh thuế môi trường. Cách
thức thứ nhất là tư hữu hóa cá nhân các nguồn lực chung giúp tăng cường hiệu lực
thực thi quyền sở hữu, có thể tạo ra thị trường hiệu quả cho tài nguyên chung với mức
giá phản ánh đúng giá trị của chúng với người sử dụng. Cách thức thứ hai là đánh thuế
trên tài nguyên này, thường được gọi là thuế Pigou do được đề xuất bởi nhà kinh tế
29
Năm 1968, nhà sinh vật học Garrett Hardin nhận thấy hiện tượng khai thác quá mức tài nguyên chung đang tăng lên trên toàn cầuvà đặt tên sự kiện này là "Bi kịch của cái chung" (The Tragedy of the Commons).
35
Pigou. Thuế này được đánh trực tiếp vào người gây ra ô nhiễm, làm tăng chi phí sản
xuất (chi phí tạo ra ảnh hưởng ngoại lai), từ đó làm giảm lượng cung ảnh hưởng nhằm
cân bằng giữa lợi ích cá nhân (doanh nghiệp) và lợi ích chung của xã hội, làm giảm
tổn thất của xã hội do ô nhiễm gây ra.
Biểu đồ 2: Hình mô tả một tổn thất xã hội do ảnh hưởng ngoại lai tiêu cực gây ra
Điểm chung của cả hai phương án này là áp dụng các quy định từ bên ngoài cộng đồng, thường do chính quyền trung ương tiến hành: hoặc dưới hình thức thuế hay hạn
ngạch, hoặc bằng cách tư nhân hóa. Tuy nhiên, thực tế cho thấy trong nhiều trường
hợp, cả hai phương án này đều thất bại30. Để khắc phục hạn chế trong giải quyết các thất bại của thị trường trong vấn đề BVMT bao gồm XĐMT, giáo sư Elinor Ostrom đã
đề xuất giải pháp thứ ba: đó là giữ nguyên tính chất "của chung" của tài nguyên và để người sử dụng tự tạo ra hình thức quản lý phù hợp cho mình.
Tài nguyên dùng chung (common-pool resources) là những tài nguyên mà mọi người đều có cơ hội sử dụng nhưng việc tiêu dùng của người này sẽ làm giảm khả năng tiêu dùng của người kia. Quyền hạn và trách nhiệm giữa các cá nhân liên quan hoặc khó phân định rõ ràng hoặc nếu phân định được rõ ràng thì sẽ dẫn đến suy giảm năng suất lao động. Từ đặc điểm này của tài nguyên chung, xuất phát từ giả định con người kinh tế31Ostrom đã đề ra các phương pháp khác nhau tiến hành nghiên cứu các định chế xã hội được hình thành và phát triển một cách tự phát từ các quyết định của các cá nhân như thế nào và những định chế này ảnh hưởng đến lợi ích của từng cá
nhân ra sao.
Trong tác phẩm “Quản lý tài nguyên công cộng: Diễn biến của các định chế dành
cho hành động tập thể”32 (1990) Elinor Ostrom đã khẳng định: “Chính những người sử
dụng tài nguyên sẽ định ra cơ chế sử dụng sao cho tài nguyên ấy đem lại lợi ích khả dĩ
chấp nhận được cho mọi người; ngược lại, các quy định quản lý của nhà nước thường
trở nên phản tác dụng do lẽ nhà nước trung ương xa xôi với thực tế địa phương và
cũng chẳng còn mấy uy lực ở cơ sở”. Lý thuyết mới cho thấy, tài sản công, tài
30
Nhà kinh tế học Coase - người đưa ra lý thuyết về chi phí giao dịch - đã chứng minh rằng thuế Pigou chỉ có hiệu quả trong điều kiện thị trường hoàn hảo khi không có chi phí giao dịch. Thực tế, chi phí giao dịch đối với tài nguyên của chung là đáng kể khiến cho việc đánh thuế Pigou trở nên thiếu hiện thực và có tác dụng sai lệch.
31
Bản chất con người là vị kỉ, con người tư lợi, do vậy hành vi của con người được điều khiển bởi 3 động cơ: động cơ vật chất (extrinsic motivation), động cơ bên trong mang tính xã hội (intrinsic motivation) và động cơ xây dựng hình ảnh cho bản thân (image concern). Các cá nhân quyết định dựa trên lý tính nhưng là lý tính giới hạn (bounded rationality) và có hành vi cơ hội (opportunism), tức luôn lợi dụng lẫn nhau vì lợi ích của mình.
36
nguyên dùng chung được quản lý dựa trên những nguyên tắc được đề ra bởi chính cộng đồng, thể chếđó sẽ cho kết quả tốt hơn bị những qui định từ phía bên ngoài (như người ta sẵn sàng trông nom và xử phạt người khác vi phạm những qui
định quản lý tài sản công mà không cần nhận bất kỳ lợi ích bằng vật chất nào vì hành
động đó). Một trong những phát hiện quan trọng của Ostrom là để cho việc quản lý tài nguyên chung hiệu quả, quá trình ra quyết định phải mang tính chất dân chủ, tức là
đa số người sử dụng phải có quyền tác động tới việc điều chỉnh thay đổi quy định.
Chính quyền phải tôn trọng quyền của cộng đồng những người sử dụng tài nguyên. Thêm vào đó, việc giám sát và thực thi nên do những người sử dụng tự thực hiện
thay vì do người bên ngoài. Trong cách diễn giải của Ostrom sự gia tăng các mô hình cộng đồng khác nhau - từ các công xã và các làng xã tới các thị trấn, thị tứ nhỏ hay các
hợp tác xã... là xu hướng giải quyết hiệu quả việc sử dụng và bảo tồn tài nguyên chung.
Quan điểm của Ostrom biểu hiện cho tính quy luật trong xây dựng thể chế xã hội từ dưới đáy của hình tháp xã hội: “Khi người ta tin rằng, những người khác, kể cả chính
quyền cũng đáp trả họ bằng một tình cảm như thế, thì họ sẽ hành xử cực kỳ nghiêm túc”, và ngược lại “khi không có niềm tin, thì bất luận một nguy cơ nào đang đe dọa xã hội cũng không thể khiến người ta đoàn kết với nhau hơn, cho tới khi họ bị dồn tới trước họng súng...” Như vậy, nếu chỉ nỗ lực từ phía quản lý nhà nước thì không đủ,
những mô hình cộng đồng thành công thường thiết lập một số nguyên tắc chung, được
giám sát và phê chuẩn bởi chính người dân. Những cộng đồng ấy luôn có cơ chế giải
quyết xung đột hợp lý và người dân có quyền hạn nhất định trong việc lập nên những quy định cho chính họ, từ đó người dân có thể tin tưởng lẫn nhau và tin rằng nếu họ hành động vì lợi ích chung và bền vững cho cộng đồng thì người khác cũng tự nguyện làm như vậy. Các nguyên tắc tổ chức cộng đồng trong quản lý tài sản chung được Ostrom đề xuất trong tác phẩm “Quản lý tài nguyên công cộng: Diễn biến
của các định chế dành cho hành động tập thể” gồm:
1. Xác định rõ ràng ranh giới của các tài nguyên dùng chung;
2. Quy định về sử dụng và mức dữ trữ tài nguyên dùng chung phù hợp với điều kiện địa phương;
3. Sắp xếp các hành động tập thể để mọi người sử dụng có quyền tham gia vào quá trình ra quyết định; Các quyết định càng được bàn luận và thông qua một cách dân
chủ, đa số có quyền tham gia sửa đổi quy định đã có thì quyết định càng thành công
4. Cơ chế giám sát và xử lý do chính các thành viên thực hiện hay qua một người nào
đó được ủy quyền và chịu trách nhiệm giải trình trước cộng đồng...
5. Trừng phạt phải từng bước nặng dần đối với người vi phạm quy tắc cộng đồng;
6. Cơ chế giải quyết xung đột có chi phí thấp và dễ dàng thực hiện
7. Quyền tự quyết của cộng đồngđược công nhận bởi chính quyền cấp cao hơn;
8. Trong trường hợp, nguồn tài nguyên chung ở phạm vi rộng lớn, định chế này sẽ được chia tách thành nhiều lớp mà tầng thấp nhất là sẽ chịu trách nhiệm với các
nguồn tài nguyên cấp địa phương.
Tất nhiên, việc tự quản lý của cộng đồng không phải lúc nào cũng thành công, thực
37
hơn. Tuy nhiên lý thuyết này đã mở ra một cách tiếp cận mang tính trung lập, nó không phủ nhận vai trò của thiết chế thị, thiết chế chính phủ trong quản lý môi trường
nói chung, tài nguyên dùng chung nói riêng; song đặc biệt nhấn mạnh vào vai trò của
thiết chế cộng đồng (khi được trao quyền trọn vẹn trong quản lý tài nguyên chung).
Chính việc phát huy trách nhiệm của cộng đồng trên cơ sở của việc tạo dựng niềm tin
cho mỗi cá nhân sẽ giúp hình thành một cầu nối hiệu quả giữa nhà nước, doanh nghiệp
và cộng đồng trong vấn đề BVMT, và đặc biệt là xử lý XĐMT.
1.6. Đạo đức sinh thái và đạo đức bền vững
Trong việc nhận diện rào cản đối với xử lý XĐMT với vai trò của các bên liên quan thì nhận thức vềđạo đức sinh thái, đạo đức bền vững là cơ sở cho các biện pháp giải quyết lâu dài, đảm bảo hợp chuẩn kĩ thuật và chuẩn đạo đức trong xã hội.
Những lý thuyết đầu tiên vềđạo đức sinh thái được đề cập vào cuối thế kỉ XX, mở đầu với tiếp cận trọng nhân của Immanuel Kant. Đạo đức sinh thái theo quan điểm này cho rằng bảo vệ thiên nhiên chỉ được thực hiện nhằm giảm bớt những rủi ro sinh thái
đối với con người và nhằm bảo đảm cho hạnh phúc của họ. Quyền được bảo vệ riêng của thiên nhiên thì theo đó không hềcó và con người không có nghĩa vụ nào khác với thiên nhiên (Schnarrer, 2001). Lý thuyết về đạo đức sinh thái sử dụng tiếp cận trọng vật, mở đầu bởi Arthur Schopenhauer và được tăng cường phát triển vào khoảng giữa thập niên 1970 tại Hoa Kỳ nhấn mạnh vào quyền được bảo vệ của động vật. Lý thuyết sử dụng cách tiếp cận trọng sinh xuất phát từ Albert Schweitzer với triết lý “sự tôn
kính đối với cuộc sống” cho rằng: thiên nhiên có một giá trị riêng và quyền được bảo vệ nguyên bản, sự can thiệp của con người chỉ được dừng ở mức phục vụ cho sự tồn tại với mức giới hạn của những thứ cần thiết. Với cách tiếp cận toàn diện trong lý