1.2.3.1. Các chính sách và chương trình chủ yếu về Biến đổi khí hậu
Là một quốc gia có khí hậu nhiệt đới gió mùa với bão và lũ lụt khá phổ biến trong mùa mƣa ở nhiều vùng trên cả nƣớc, Việt Nam đã sớm xây dựng và ban hành cách kế hoạch, chƣơng trình có liên quan đến phòng tránh thiên tai, các hiện tƣợng thời tiết cực đoan ngay từ những năm 1970 của thế kỷ trƣớc mà những chính sách này chỉ tập trung vào đối phó với bão và lũ lụt.
Vào đầu những năm 2000, khi vấn đề BĐKH thu hút sự quan tâm ngày càng nhiều trên trƣờng quốc tế, thì Việt Nam đã tham gia vào một số các hoạt động về BĐKH nhằm thực hiện Công ƣớc khung của Liên Hợp Quốc về BĐKH (UNFCCC) và Nghị định thƣ Kyoto – với Bộ tài nguyên và Môi trƣờng là cơ quan đầu mối quốc gia của UNFCCC đồng thời là cơ quan thẩm quyền quốc gia về Cơ chế Phát triển Sạch (CDM). Các hoạt động chính trong giai đoạn khởi đầu này là việc soạn thảo Báo cáo Ban đầu của quốc gia, xây dựng các dự án và qui trình quốc gia liên quan đến CDM. Trong những năm gần đây, nhiều chính sách quốc gia đã lồng ghép BĐKH vào nhƣ quản lý môi trƣờng, bảo tồn đa dạng sinh học và các chính sách liên ngành khác nhƣ chính sách giảm nghèo hay vì sự tiến bộ của phụ nữ.
Một số chính sách và chƣơng trình chủ yếu về BĐKH của Việt Nam đƣợc trình bày dƣới đây:
Báo cáo Ban đầu của Quốc gia cho UNFCCC (Bộ TNMT, 2003) là văn bản có tính chất chính sách đầu tiên của Việt Nam về BĐKH. Tuy nhiên, Báo cáo này chỉ xem xét đến các tác động của BĐKH và các biện pháp thích ứng cần thiết một cách sơ bộ và định tính (UNDP, 2007). [3] [50]
Tháng 12 năm 2008, Chƣơng trình Mục tiêu Quốc gia về Ứng phó với BĐKH đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt và ban hành. Chƣơng trình này nhằm đƣa các quan tâm về BĐKH vào Chiến lƣợc Phát triển Kinh tế Xã hội (giai đoạn 2011 – 2020) cũng nhƣ vào các chính sách về giảm nhẹ thiên tai, các hiện tƣợng thời tiết cực đoan, quản lý ven biển, cung cấp và sử dụng năng lƣợng (UNDP, 2009). Kế hoạch hành động đến năm 2015 cho từng ngành cũng nhƣ từng địa phƣơng sẽ đƣợc xây
dựng dựa trên khuôn khổ Chƣơng trình Mục tiêu Quốc gia. Chƣơng trình này còn hỗ trợ cho các nghiên cứu, các chƣơng trình nâng cao nhận thức và việc điều phối thực hiện chƣơng trình. Chƣơng trình Mục tiêu Quốc gia cũng khuyến khích tăng cƣờng hợp tác quốc tế nhằm thu hút đƣợc nguồn vốn nƣớc ngoài hỗ trợ cho công tác ứng phó với BĐKH sao cho đạt đƣợc 50% tổng kinh phí dự kiến cho toàn Chƣơng trình (tức là khoảng 1000 tỷ đồng Việt Nam hay 53,3 triệu đôla Mỹ, tính theo tỷ giá qui đổi năm 2010).
Kế hoạch thực hiện Chiến lƣợc Quốc gia phòng chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 đƣợc ban hành năm 2009, đã đề ra khuôn khổ quốc gia cho quản lý thiên tai, các hiện tƣợng thời tiết cực đoan. Chiến lƣợc này ƣu tiên việc nâng cao nhận thức và sự tham gia của cộng đồng, giảm tthiểu thiệt hại về ngƣời và của, và nhấn mạnh tầm quan trọng của việc chung sống với lũ. Những hoạt động quan trọng khác của chiến lƣợc này bao gồm: xây dựng các trung tâm cảnh báo thiên tai, các hiện tƣợng thời tiết cực đoan; xây dựng hành lang an toàn lũ ở miền Nam; tăng cƣờng vai trò của trƣờng học và các phƣơng tiện thông tin đại chúng trong việc nâng cao nhận thức; đề xuất lập một quỹ quốc gia về phòng tránh và giảm nhẹ thiên tai, các hiện tƣợng thời tiết cực đoan v.v…
Kế hoạch Hành động về Giảm thiểu và Ứng phó với BĐKH của ngành Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn là một chính sách quan trọng nhằm đạt đƣợc sự phát triển nông nghiệp và nông thôn bền vững. Chiến lƣợc này đã đƣợc Bộ NN và PTNT ban hành tháng 9 năm 2008. Kế hoạch đã tập trung vào: (a) đảm bảo an toàn và ổn định cho ngƣời dân ở các vùng khác nhau, đặc biệt là vùng ĐBSCL, đồng bằng sông Hồng, các khu vực miền trung và miền núi; (b) đảm bảo sản xuất ổn định và an toàn lƣơng thực; và (c) đảm bảo duy trì hệ thống đê điều và các hạ tầng cơ sở khác nhằm đáp ứng yêu cầu của phòng tránh và giảm nhẹ thiên tai, các hiện tƣợng thời tiết cực đoan. Kế hoạch này thậm chí còn có một nghiên cứu về tác động của BĐKH đến sản xuất muối và an toàn muối ở Việt Nam. Điều đặc biệt cần lƣu ý ở đây là Kế hoạch hành động của Bộ NN và PTNT đã đƣợc Bộ Trƣởng Bộ NN và PTNT phê chuẩn và ban hành trƣớc khi Chƣơng trình Mục tiêu Quốc gia ra đời.
Điều này cho thấy một thực tế rằng ngành nông-lâm-ngƣ nghiệp và các vùng nông thôn là những nơi chịu sự tác động mạnh mẽ của BĐKH. Do đó Bộ NN và PTNT không đợi chính sách quốc gia mà đã sớm chủ động xây dựng Kế hoạch của ngành mình nhằm ứng phó với BĐKH [1].
Ngoài một số chính sách quan trọng nêu trên, còn có rất nhiều các văn bản pháp qui, các chiến lƣợc, kế hoạch và chƣơng trình quốc gia trong đó chứa đựng những nội dung đáng kể liên quan đến BĐKH. Ví dụ nhƣ Chiến lƣợc Bảo vệ Môi trƣờng đến năm 2010 (2003), Chƣơng trình Nghị sự 21 (2004) về phát triển bền vững, Luật bảo vệ Môi trƣờng (2005), Chiến lƣợc Toàn diện về Tăng trƣởng và Xóa đói Giảm nghèo (2002), Chƣơng trình Mục tiêu Quốc gia về Giảm nghèo, Chƣơng trình quốc gia về chống sa mạc hóa giai đoạn 2006 – 2010 và hƣớng tới năm 2020 (2006), Chƣơng trình Nâng cao Nhận thức Cộng đồng về Quản lý Thiên tai, các hiện tƣợng thời tiết cực đoan dựa vào Cộng đồng (2009), đặc biệt từ 2011 – 2012 Việt Nam đã có những bƣớc tiến quan trọng trong chính sách và chƣơng trình liên quan đến BĐKH nhƣ: Chiến lƣợc Quốc gia về BĐKH, Chƣơng trình Khoa học công nghệ ứng phó với BĐKH, Kế hoạch hành đông quốc gia ứng phó với BĐKH, Kịch bản BĐKH & Nƣớc biển dâng (chi tiết hơn các kịch bản trƣớc), Chiến lƣợc tăng trƣởng xanh, Khung ma trận chính sách BĐKH v.v…
Mặc dù số lƣợng về các chính sách và chƣơng trình có liên quan đến BĐKH ở Việt Nam là khá nhiều song vẫn còn có những bất cập. Hệ thống văn bản pháp qui hiện nay về ứng phó với BĐKH còn chƣa đồng bộ. Một số chƣơng trình đƣợc ban hành song thiếu cơ sở pháp lý cần thiết để có thể triển khai mọi hoạt động. Bên cạnh đó, còn thiếu cơ chế điều phối cụ thể, rõ ràng giữa các Bộ, ngành và các địa phƣơng, cũng nhƣ cơ chế hợp tác giữa mọi thành phần trong xã hội, giữa các cộng đồng với nhau nhằm thực thi các chƣơng trình ứng phó với BĐKH.
Nghiên cứu của Trung tâm Phát triển Nông thôn và tổ chức ActionAid Việt Nam (2008) đã phát hiện ra rằng nhiều chính sách đề cập đến ngƣời trồng lúa song lại rất ít chính sách nhằm bảo vệ những ngƣ dân hay nông dân nuôi trồng thủy sản.
Về góc độ vùng, các chính sách và chƣơng trình đã tập trung nhiều hơn vào vùng ven biển và ĐBSCL trong khi vùng miền núi chƣa đƣợc quan tâm thích đáng [46].
1.2.3.2. Các đàm phán quốc tế của Việt Nam về biến đổi khí hậu a. Những thành tựu
Việt Nam nhận thức rõ về mối đe dọa của BĐKH có nguyên nhân do con ngƣời gây ra, từ đó đã tham gia vào các hoạt động quốc tế về lĩnh vực này khá sớm. Điều này phản ảnh bằng việc Việt Nam đã ký Công ƣớc khung của Liên Hợp Quốc về BĐKH năm 1992 và phê chuẩn năm 1994; ký Nghị định thƣ Kyoto năm 1998 và phê chuẩn năm 2002.
Trong giai đoạn 1994 – 2002, Việt Nam đã tham gia vào nhiều đàm phán quốc tế về lĩnh vực này. Kết quả là chúng ta đã hợp tác với nhiều tổ chức quốc tế và quốc gia khác nhằm thực thi các dự án toàn cầu và khu vực về BĐKH. Có thể kể đến những dự án:
“Nghiên cứu vùng về các vấn đề môi trƣờng toàn cầu” do ADB tài trợ (1992-1994)
“Chƣơng trình đào tạo nhằm tăng cƣờng thực thi Công ƣớc khung của LHQ về BĐKH” do UN/GEF tài trợ (1993 – 1994)
“ Chiến lƣợc đấu tranh với khí nhà kính ít tốn kém nhất của châu Á” do GEF/UNDP tài trợ (1995-1998)
“Các khía cạnh kinh tế của giảm thiểu khí nhà kính” do GEF/UNDP tài trợ (1996-1997)
“Đánh giá tính dễ bị tổn thƣơng ở vùng ven biển Việt Nam – Bƣớc đầu tiên tiến tới quản lý tổng hợp đới bờ” do Chính phủ Hà Lan tài trợ (1994-1996)
“Chƣơng trình Quốc gia của Việt Nam nhằm loại bỏ các chất phá hủy tầng ozôn” do UNEP tài trợ (1994 – 1998)
Dự án do GEF hỗ trợ nhằm giúp Việt Nam soạn Báo cáo quốc gia đầu tiên cho UNFCCC (1999 – 2002)
“Chiến lƣợc Quốc gia về Cơ chế Phát triển sạch - CDM” do Chính phủ Úc tài trợ (2001 – 2002).
Có thể nhận thấy rằng hầu hết các hỗ trợ quốc tế trong giai đoạn này là từ các cơ quan Liên Hợp Quốc và trọng tâm vào giảm thiểu khí nhà kính, khuyến khích CDM. Những dự án này đã góp phần đáng kể vào việc nâng cao nhận thức của cán bộ quản lý nhà nƣớc cũng nhƣ các nhà khoa học về các vấn đề có liên quan đến BĐKH nhƣ nóng lên toàn cầu, hủy hoại tầng ozôn, mối liên hệ giữa BĐKH với bảo vệ môi trƣờng và sự phát triển của nhân loại. Thông qua thực hiện các dự án này, một thể chế quốc gia chịu trách nhiệm về BĐKH đã đƣợc thành lập, và mạng lƣới các chuyên gia về BĐKH cũng đã đƣợc hình thành. Đây là một nền tảng rất tốt để Việt Nam có thể tiếp tục nhận các hỗ trợ từ quốc tế cho các hoạt động về BĐKH.
Trong những năm gần đây, lĩnh vực đƣợc ƣu tiên tài trợ về BĐKH đã chuyển dịch sang quan tâm nhiều hơn đến các tác động, sự thích ứng và nâng cao năng lực không chỉ cho cấp trung ƣơng mà cả tại cấp địa phƣơng. Trong 5 năm qua, Việt Nam đã nhận đƣợc khá nhiều hỗ trợ từ nhiều cơ quan tài trợ khác nhau chứ không chỉ từ các cơ quan của Liên Hợp Quốc. Một vài thí dụ điển hình từ một danh mục đồ sộ các dự án là:
“Tăng cƣờng năng lực thích ứng với BĐKH tại miền Trung Việt Nam” do CIDA tài trợ (2002 – 2005);
“Nghiên cứu về những tác động của BĐKH đến lƣu vực sông Hƣơng và chiến lƣợc thích ứng ở huyện Phú Vân, tỉnh Thừa Thiên Huế”, do Chính phủ Hà Lan tài trợ (2006 – 2008);
“Những lợi ích của thích ứng với BĐKH từ các nhà máy thủy điện vừa và nhỏ và sự hỗ trợ của chúng trong phát triển nông thôn”, do DANIDA tài trợ (2007-2008)
Hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình đàm phán với quốc tế nhằm có đƣợc nhiều hỗ trợ có tính khuôn khổ chiến lƣợc với ƣu tiên vào lĩnh vực BĐKH, ví dụ nhƣ Thỏa thuận khung về hợp tác giữa EU và Việt Nam gồm rất nhiều lĩnh vực, trong đó có môi trƣờng và BĐKH; Chƣơng trình Giảm thiểu Phát thải do mất và suy thoái Rừng của Liên Hợp Quốc (2009-2011) ( UNREDD) sẽ giúp Việt Nam ứng phó với BĐKH, bảo tồn đa dạng sinh học, ngăn chặn suy thoái đất và sa mạc hóa; hay Thỏa thuận giữa Nhật Bản và Pháp với Việt Nam về “Hỗ trợ Việt Nam thích ứng với BĐKH” với tổng
kinh phí cam kết là 134 triệu đôla Mỹ dƣới dạng cho vay ODA. Việt Nam cũng đã nhận nhiều hỗ trợ từ các định chế tài chính nhƣ Ngân hàng Thế giới, ADB, Quỹ Đầu tƣ về BĐKH, Quỹ Thích ứng với BĐKH của Nghị định thƣ Kyoto.
b. Những thách thức và các hạn chế
Từ năm 2002, sau khi trở thành thành viên chính thức của UNFCCC và Nghị định thƣ Kyoto, Việt Nam đã tích cực và chủ động tham gia vào nhiều cuộc thảo luận về các thỏa thuận, tuyên bố và kế hoạch hành động liên quan đến BĐKH. Đƣợc sự ủy quyền của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng đã đóng vai trò rất quan trọng vì đây là Bộ đƣợc giao dẫn đầu các phái đoàn chính phủ tham gia quá trình đàm phán quốc tế.
Tuy nhiên, để có đƣợc một địa vị quốc gia tốt trong các quá trình đàm phán về BĐKH, cần phải có sự tham gia đóng góp nhiều hơn nữa từ nhiều cơ quan chính phủ và các tổ chức xã hội khác khi chuẩn bị văn kiện, tài liệu đàm phán quốc gia cũng nhƣ để xác định rõ hơn các nhu cầu và yêu cầu của Việt Nam. Dƣờng nhƣ các vấn đề có liên quan đến BĐKH tại các cấp độ địa phƣơng và quan điểm của nhiều nhóm dân cƣ khác nhau (nhƣ phụ nữ, nông dân làm ăn qui mô nhỏ…) chƣa đƣợc phản ánh đầy đủ và thỏa đáng trong các văn kiện đàm phán. Một trong những nguyên nhân chính của hạn chế trên là do thiếu lôi cuốn mạnh mẽ sự tham gia của đại diện các cộng đồng bị ảnh hƣởng của BĐKH vào quá trình chuẩn bị đàm phán, từ đó dẫn đến thiếu các minh chứng cụ thể, thuyết phục về tác động của BĐKH cũng nhƣ các tổn thất và thiệt hại do BDKH gây ra trong các văn kiện đàm phán.
Năng lực và kỹ năng đàm phán quốc tế còn hạn chế của một số đoàn đại biểu Việt Nam cũng cản trở nhất định mục tiêu đạt thỏa thuận chiến lƣợc trong đàm phán đa quốc gia.