3.2.3.1. Sự cần thiết ban hành Luật Biển Việt Nam
Với vị trí địa chính trị quan trọng cộng với nguồn tài nguyên thiên nhiên dồi dào, thời gian qua, tình hình biển Đông ngày càng có diễn biến phức tạp. Trung Quốc với cơn khát nhiên liệu và tham vọng gây ảnh hưởng trong khu vực liên tiếp có các động thái cứng rắn trong việc tranh chấp chủ quyền với các quốc gia trong khu vực biển Đông: tầu hải giám Trung Quốc cắt cáp tầu thăm dò khảo sát Viking và tầu Bình Minh II của Việt Nam ngay trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam; ban hành lệnh cấm đánh bắt cá tại khu vực quần đảo Hoàng Sa của Việt Nam; bắt ngư dân Việt Nam khi đang đánh cá tại vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam; không ngừng gây sức ép đối với các đối tác của Việt Nam từ bỏ việc hợp tác thăm dò, khai thác dầu khí với các doanh nghiệp nước ta; một số cơ quan báo chí chính thống Trung Quốc lên tiếng đe dọa sử dụng vũ lực với Việt Nam và Philippin...
Năm 2009 đánh dấu một bước ngoặt trong sự tiến triển các sự kiện trên Biển Đông. Với quy định ngày 13/5/2009 là thời hạn cuối cùng để các nước nộp hồ sơ xác định đòi hỏi ranh giới thềm lục địa của mình, Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 (Công ước Luật biển 1982) đã làm nóng lên cuộc chạy đua khẳng định về mặt pháp lý và sự hiện diện trên thực tế của các nước ven Biển Đông. Việt Nam là nước đầu tiên trong khu vực Đông Nam Á ra Tuyên bố về vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý và thềm lục địa bằng Tuyên bố của Chính phủ về các vùng biển Việt Nam ngày 12/05/1977 (Tuyên bố 1977). Tuyên bố 1977 và Tuyên bố của Chính phủ năm 1982 về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải (Tuyên bố 1982) và Nghị quyết ngày 23/6/1994 của Quốc hội khoá IX phê chuẩn Công ước Luật biển 1982 là cơ sở pháp lý cơ bản cho việc xây dựng hệ thống pháp luật về biển của Việt Nam và điều chỉnh các hoạt động trên biển từ trước đến nay.
Năm 2003, Quốc hội Việt Nam thông qua Luật Biên giới quốc gia khẳng định chủ quyền trên hai quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa.
Trong khu vực, Trung Quốc ban hành Luật Lãnh hải và vùng biển tiếp giáp ngày 2/2/1992; Luật về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa ngày 26/6/1998; Luật Quản lý và sử dụng các vùng biển của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa ngày 2/10/2001; Quy hoạch chức năng các vùng biển toàn quốc tháng 12/2002; Quy định về việc quản lý bảo vệ và sử dụng các đảo không có người ở tháng 7/2003, Quy định về quản lý sản xuất nghề cá “Nam Sa” năm 2004; Quy chế cho phép sử dụng các đảo không người ở năm 2008, Trung Quốc cũng đơn phương công bố đường cơ sở quần đảo Hoàng Sa ngày 15/6/1996 vi phạm chủ quyền Việt Nam. Ngày 10/3/2009, Philipin thông qua Luật Cộng hoà RA 9522 xác định đường cơ sở của Philippin và quản lý Trường Sa và bãi cạn Hoàng Nham theo quy chế đảo. Malaysia cũng đã công bố bản đồ ranh giới thềm lục địa Malaysia năm 1979.
Mặc dù là nước tuyên bố sớm, nhưng trong bối cảnh hiện nay Việt Nam cần sớm nâng cấp Tuyên bố của Chính phủ về các vùng biển lên tầm Luật quốc gia. Các văn bản pháp luật hiện hành của Việt Nam mới chỉ nêu những nguyên tắc chung về xác định phạm vi, chế độ pháp lý của các vùng biển và thềm lục địa Việt Nam, chưa cụ thể hoá công tác quản lý nhà nước về biển, nên hiệu lực pháp lý còn thấp. Hơn nữa, Nhà nước ta chưa có một văn bản luật mang tính tổng thể xác định phạm vi, chế độ pháp lý của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; quy định các nội dung quản lý nhà nước về biển; bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên biển; vấn đề bảo vệ quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội, giữ gìn và bảo vệ môi trường biển. Các quy định tiến bộ của luật biển quốc tế, đặc biệt là Công ước Luật biển 1982 mà nước ta là thành viên từ năm 1994 chưa được nội luật hoá. Tuyên bố 1977 và Tuyên bố 1982 mới chỉ là văn bản cấp Chính
phủ và đã bộc lộ một số hạn chế so với nội dung của Công ước Luật biển 1982. Biển là môi trường đồng nhất, đặc thù, liên quan đến hoạt động của nhiều chủ thể, nhiều bộ, ngành, địa phương khác nhau, mang cả tính đối nội và đối ngoại. Về nguyên tắc, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về biển nhưng trên thực tế, công tác quản lý nhà nước về biển của chúng ta còn nhiều bất cập. Hệ thống văn bản về biển hiện tại mới chỉ có tính cấp thời, đáp ứng nhiệm vụ trước mắt. Một số quy định không còn phù hợp với các quy định của các điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia. Các văn bản do các bộ, ngành chuẩn bị, từ quan điểm của bộ, ngành, địa phương nên có nhiều quy định chồng chéo, trùng lặp và thậm chí mâu thuẫn. Năm 2008, Chính phủ đã giao Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo [42]. Tuy nhiên việc ra đời của Tổng cục Biển và hải đảo (trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) khó có thể khắc phục được việc quản lý biển còn chồng chéo, chưa hiệu quả trên thực tế do chức năng, nhiệm vụ quản lý biển cũng được giao cho nhiều bộ, ngành khác nhau. Thực tế khách quan đặt ra yêu cầu cần phải sớm xây dựng và hoàn thiện cơ chế, bộ máy quản lý nhà nước và hệ thống chính sách pháp luật về biển, đảo trên cơ sở kết hợp hài hoà lợi ích giữa trung ương và địa phương, giữa trước mắt và lâu dài, giữa kinh tế và quốc phòng, kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, phát huy tối đa sức mạnh tổng hợp trong quản lý và phát triển kinh tế biển, tăng cường vai trò và quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và phát triển kinh tế biển. Để thực hiện các chủ trương của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trên các vùng biển, đảo Việt Nam, triển khai thực hiện Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020, xây dựng Nhà nước Việt Nam pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tất yếu chúng ta phải xây dựng và hoàn thiện một văn bản luật thống nhất, đồng bộ và tương đối hoàn chỉnh về biển của Việt Nam, tạo thành
một khung pháp lý cơ bản của Nhà nước về biển, để điều chỉnh các quan hệ pháp luật nảy sinh trên biển trong tình hình mới.
3.2.3.2. Nội dung chính của Luật Biển Việt Nam
Mục đích, nguyên tắc và cơ sở xây dựng Luật Biển Việt Nam
Luật Biển Việt Nam đã được tiến hành xây dựng ngay sau khi Việt Nam phê chuẩn Công ước Luật biển 1982. Nghị quyết ngày 23/6/1994 của Quốc hội phê chuẩn Công ước Luật biển 1982, đã giao cho “Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ nghiên cứu để có những sửa đổi, bổ sung cần thiết đối với các quy định liên quan của pháp luật quốc gia cho phù hợp với Công ước Luật biển 1982, bảo đảm lợi ích của Việt Nam”. Mục đích xây dựng Luật nhằm nội luật hoá Công ước Luật biển 1982, quy định các nguyên tắc thống nhất để xác định rõ phạm vi các vùng biển Việt Nam, điều chỉnh đối tượng và các hoạt động trên biển nhằm bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia, các quyền và lợi ích chính đáng của Việt Nam trên biển, tăng cường sử dụng, khai thác, bảo vệ và quản lý nhà nước về biển, khuyến khích sự phát triển và hợp tác quốc tế, giữ gìn hoà bình và ổn định trong khu vực và trên thế giới. Dự án Luật biển Việt Nam đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI (2002 - 2007), Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009 và bổ sung Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII (2007 - 2011). Phiên họp thứ 7 Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIII đã cho ý kiến về Luật Biển Việt Nam.
Luật Biển Việt Nam được xây dựng tuân theo các nguyên tắc chỉ đạo sau: - Bảo đảm tính thống nhất và phù hợp với Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước Việt Nam (Luật Biên giới quốc gia năm 2003, các Tuyên bố 1977 và 1982) và pháp luật quốc tế.
- Thể chế và cụ thể hoá chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về bảo vệ đất nước và phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt là trong việc quản lý và phát triển các vùng biển trong tình hình mới [43].
- Nội luật hoá các quy định cơ bản của Công ước Luật biển 1982 và các điều ước quốc tế Việt Nam đã ký kết với các bên liên quan cho phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của các vùng biển Việt Nam.
- Tổng kết kinh nghiệm quản lý, bảo vệ vùng biển, đảo và quá trình đổi mới việc quản lý, bảo vệ biên giới lãnh thổ quốc gia trong thời gian qua, cũng như tham khảo và tiếp thu những kinh nghiệm tốt về quản lý, bảo vệ vùng biển và pháp luật của các nước tiên tiến.
Luật biển Việt Nam sẽ tạo cơ sở pháp lý cao trong việc xác định phạm vi và chế độ pháp lý của các vùng biển Việt Nam, nhằm bảo vệ chủ quyền và các quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh, trật tự, phát triển kinh tế - xã hội, mở rộng quan hệ quốc tế trên các vùng biển Việt Nam, tạo môi trường hoà bình và ổn định trong khu vực.
Phạm vi điều chỉnh của Luật Biển Việt Nam
Công ước Luật biển 1982 và các điều ước quốc tế liên quan đã mở rộng quyền và nghĩa vụ của các quốc gia không chỉ trong các vùng biển tiếp giáp mà cả ở biển cả, vùng đáy biển di sản chung của loài người cũng như tại vùng biển của các quốc gia khác. Với mục đích và tính chất như một luật khung của hệ thống pháp luật về biển của Việt Nam, Luật Biển Việt Nam chủ yếu điều chỉnh các hoạt động trong vùng biển Việt Nam, phù hợp với tên gọi của Luật. Đối với hoạt động của cá nhân, tổ chức và tàu thuyền Việt Nam ở vùng biển nằm ngoài phạm vi vùng biển Việt Nam, dự thảo Luật nên quy định nguyên tắc theo hướng Nhà nước bảo hộ hoạt động nêu trên và được thể hiện trong các điều về nội dung quản lý nhà nước về biển. Luật này cũng khẳng định một lần nữa lập trường nhất quán của hệ thống pháp luật và quan điểm của Việt
Nam về chủ quyền lãnh thổ đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Điều này là phù hợp với Hiến pháp năm 1992, Luật Biên giới quốc gia năm 2003, các Tuyên bố năm 1977 và 1982 cũng như Nghị quyết của Quốc hội năm 1994 phê chuẩn Công ước Luật biển 1982.
Điều 76 Công ước Luật Biển xác định thềm lục địa của một quốc gia ven biển là đáy biển và lòng đất của phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ quốc gia ven biển đến mép ngoài của rìa lục địa. Nếu rìa lục địa nhỏ hơn 200 hải lý kể từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải của quốc gia ven biển, thì thềm lục địa của quốc gia ven biển là 200 hải lý. Nếu rìa lục địa của quốc gia ven biển rộng hơn 200 hải lý, thì quốc gia đó có quyền mở rộng thềm lục địa của mình ra quá 200 hải lý, nhưng tối đa không quá 350 hải lý.
Theo khoản 8 của Điều này, để xác định thềm lục địa vượt quá 200 hải lý, quốc gia ven biển phải nộp báo cáo lên ủy ban Ranh giới thềm lục địa với đầy đủ các thông tin đo đạc khảo sát, khoa học, kỹ thuật theo bản hướng dẫn của ủy ban để chứng minh. Các quốc gia ven biển có thể tự nộp báo cáo toàn diện hoặc báo cáo từng phần và cũng có thể phối hợp với nhau trình báo cáo chung cho ủy ban. Đối với các quốc gia ven biển đã trở thành thành viên Công ước trước ngày 13/5/1999, trong đó có Việt Nam, thì thời hạn cuối cùng để nộp báo cáo quốc gia là ngày 13/5/2009.
Cơ chế quản lý biển
Môi trường biển là đồng nhất, không chia cắt nhưng đồng thời lại là nơi tập trung nhiều hoạt động biển đan chéo với những lợi ích ngành, địa phương cục bộ, thậm chí mâu thuẫn. Trong khi có nhận thức chung là Chính phủ cần phải thống nhất quản lý nhà nước đối với các vùng biển Việt Nam, lại có nhiều ý kiến trái chiều về thẩm quyền, phân cấp và cơ quan quản lý nhà nước về biển.
Trên tinh thần đổi mới, cải cách hành chính, phân cấp một cách mạnh mẽ cho các địa phương, một số ý kiến cho rằng Chính phủ nên giao quyền về quản lý, khai thác, sử dụng đối với một số lĩnh vực và trong phạm vi nhất định ở nội thuỷ cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ven biển, tạo điều kiện cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tham gia quản lý nhà nước về biển. Trong một số văn bản luật hiện hành đã có nhiều quy định cụ thể quy định việc quản lý nhà nước về biển thuộc lĩnh vực chuyên ngành. Do vậy, trong dự thảo Luật cần cân nhắc, xem xét sao cho đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Cũng có ý kiến cho rằng nên phân định cụ thể các vùng biển cho các địa phương quản lý. Các nước như Mỹ, Australia cũng giao cho các bang quản lý một số vùng biển. Tuy nhiên cần lưu ý, các vùng biển không chỉ là đối tượng điều chỉnh của nội luật mà còn cả các điều ước quốc tế, đồng thời liên quan đến nhiều lĩnh vực trên cùng một không gian quản lý, cho nên việc giao quyền quản lý cho các địa phương, đặc biệt là trên lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, dễ dẫn đến địa phương chủ nghĩa trong quản lý, cản trở việc phát triển kinh tế - xã hội đối với môi trường biển của cả nước. Theo Tuyên bố năm 1977 và 1982 thì nội thuỷ tại một số vùng khá rộng và xa bờ trong khi năng lực quản lý, cơ sở hậu cần của các địa phương còn yếu. Vấn đề giao quyền cụ thể như thế nào cho cấp tỉnh ở trong vùng nội thủy sẽ cần được xem xét kỹ và giải quyết đồng bộ cùng với việc xác định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan tham gia vào việc quản lý nhà nước về biển. Cơ cấu tổ chức quản lý biển của Việt Nam hiện nay khá phân tán, thiếu hiệu quả. Về nguyên tắc, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về biển nhưng các chức năng cụ thể được giao cho các ngành. Hiện có tới 15 Bộ, ngành liên quan trực tiếp và có chức năng về quản lý biển. Nhiều lực lượng hoạt động trên biển với các chức năng nhiệm vụ chồng chéo và mâu thuẫn nhau, nhưng lại chưa có một cơ quan
chuyên trách nào giúp Chính phủ trong xây dựng, quản lý thống nhất các hoạt động trên biển đang ngày càng đa dạng và phức tạp. Việc thiếu quy hoạch tổng thể dễ dẫn đến sự xung đột lợi ích giữa các ngành hoặc không tận dụng được tiềm năng của biển để phát triển kinh tế, sự kết hợp giữa phát triển kinh tế biển và quốc phòng - an ninh, bảo vệ tài nguyên môi trường, sự kết hợp giữa các yêu cầu đối nội và đối ngoại cũng như tham gia giải quyết các vấn đề biển chung mang tính toàn cầu và khu vực. Để khắc phục điểm này, trên cơ sở