vùng biển; bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên; đảm bảo thực hiện các luật lệ quốc gia một cách có hiệu quả để duy trì an ninh trên biển; đảm bảo việc thực thi công tác quản lý biển và phòng ngừa, chế ngự các xung đột trong sử dụng và khai thác biển, Nhà nước Việt Nam đã chú trọng xây dựng hệ thống văn bản pháp luật quốc gia nhằm luật hóa những mục tiêu trên, phù hợp với các quy định của pháp luật quốc tế. Việt Nam đã ban hành một số quy chế pháp lý liên quan đến biển và hoạt động trên các vùng biển theo pháp luật Việt Nam như quy chế pháp lý về hoạt động của tàu thuyền trong nước và quốc tế trên các vùng biển của Việt Nam; quy chế pháp lý về cảng biển và khu vực hàng hải; quy chế pháp lý về vận tải biển; quy chế pháp lý về khai thác nguồn lợi thủy sản; quy chế pháp lý về bảo đảm an toàn, an ninh trên biển; quy chế pháp lý về các hình thức chế tài và biện pháp xử lý vi phạm trên các vùng biển Việt Nam.
2.4.3. Một vài nhận xét, đánh giá hệ thống pháp luật về biển, đảo của Việt Nam của Việt Nam
Từ sau tuyên bố lịch sử ngày 12/5/1977 về nguyên tắc xác định phạm vi, chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán, các quyền và lợi ích đối với vùng biển và thềm lục địa Việt Nam, Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản để luật hóa, cụ thể hóa theo từng lĩnh vực các điều ước quốc tế về biển. Tính đến năm 2008, ở cấp Trung ương hiện nay có hơn 500 văn bản Quy phạm pháp luật đang có hiệu lực liên quan đến biển, đảo, với các hình thức: Luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, thông tư, thông tư liên tịch... Các địa phương ven biển cũng ban hành nhiều văn bản để cụ thể hoá văn bản của cấp trên cũng như để quy định những vấn đề đặc thù của địa phương. Thống kê sơ bộ của 21/28 địa phương ven biển cho thấy, có gần 400 văn bản Quy phạm pháp luật liên quan đến biển, đảo được các địa phương ban hành đang còn hiệu lực [13]. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển của Việt Nam bao gồm nhiều loại văn bản, các vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành các hoạt động trên biển được đề cập trong Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; nghị quyết, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; quyết định, chỉ thị, thông tư của các bộ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ; nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; quyết định, chỉ thị, thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao; nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Ủy ban Nhân dân...
Việt Nam đã tiến hành “nội luật hóa” rất nhiều quy định của các công ước, điều ước quốc tế về biển bằng những văn bản quy phạm pháp luật.
Về cơ bản, trên cơ sở phù hợp với luật pháp và thực tiễn quốc tế, Công ước luật biển năm 1982, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển của Việt Nam bước đầu đã tạo điều kiện và cơ sở pháp lý cho việc tăng cường
quản lý nhà nước trên biển, làm cơ sở điều chỉnh các hoạt động trên biển đối với các vấn đề và lĩnh vực sau:
Xác định phạm vi và chế độ pháp lý của từng vùng biển cụ thể, khẳng định chủ quyền, các quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia, các quyền và lợi ích quốc gia đối với từng vùng biển, thềm lục địa của Việt Nam.
Tăng cường quản lý nhà nước về biển, tạo cơ sở và điều kiện cho việc đấu tranh bảo vệ các vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; bảo vệ chủ quyền của Việt Nam đối với hai quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa; giải quyết vấn đề hoạch định ranh giới giữa các vùng biển và thềm lục địa chồng lấn với các nước láng giềng.
Tạo cơ sở và điều kiện cho việc phát triển các ngành kinh tế biển. Tiến hành bảo vệ môi trường và sinh thái biển.
Phát triển khoa học kỹ thuật và công nghệ biển.
Tạo cơ sở và điều kiện cho việc tăng cường hợp tác quốc tế trên biển. Tăng cường khả năng kiểm soát biển nhằm bảo đảm an ninh quốc phòng, bảo đảm an ninh, trật tự trên biển.
2.4.3.2. Hạn chế, bất cập
Bên cạnh những kết quả đạt được, hệ thống văn bản pháp luật về biển, đảo của ta còn tồn tại những hạn chế, bất cập sau:
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển của Việt Nam tuy nhiều về số lượng nhưng chưa có một văn bản pháp luật mang tính tổng thể với tính chất là một đạo luật, có vai trò như là luật gốc của hệ thống văn bản dưới luật về biển, quy định và điều chỉnh các vấn đề liên quan đến việc xác định rõ ràng phạm vi, cũng như chế độ pháp lý của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; các lĩnh vực quản lý nhà nước về biển, vấn đề bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia, các quyền và lợi ích quốc gia trên biển; vấn đề bảo vệ an ninh quốc phòng, an ninh trật tự, kinh tế, giữ gìn
và bảo vệ môi trường biển...Việc quy định phạm vi và chế độ pháp lý các vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam mới chỉ dưới hình thức Tuyên bố của Chính phủ.
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển thiếu tính đồng bộ, chưa đầy đủ và rải rác, chủ yếu phục vụ cho công tác quản lý nhà nước của từng ngành, từng lĩnh vực. Chưa thực sự có được một khung pháp lý điều chỉnh mang tính tổng hợp và thống nhất về biển đảo. Hiện nay, việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quản lý tổng hợp của ngành tài nguyên và môi trường trên biển mới chỉ dựa trên văn bản quy phạm pháp luật tầm Nghị định của Chính phủ (Nghị định 25/2009/NĐ-CP), Quyết định của Chính phủ (Quyết định 116/2008/NĐ-CP), trong khi các ngành khác thực thi nhiệm vụ, quyền hạn dựa và các văn bản tầm Luật, Pháp lệnh nên hiệu lực quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo chưa cao. Thiếu hầu hết các văn bản hướng dẫn các vấn đề nghiệp vụ chuyên sâu để các cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo ở địa phương có thể thực hiện được các nhiệm vụ quyền hạn của mình theo Thông tư số 02/2008/TTLT-BTNMT- BNV. Các bộ, ngành thực hiện chức năng quản lý nhà nước có liên quan đến biển đều ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phục vụ cho công tác quản lý của mình, các quy định trong các văn bản này phần lớn mới chỉ tập trung điều chỉnh, giải quyết những vấn đề mang tính chuyên ngành; tuy nhiên, nhiều quy định lại bị chồng chéo, trùng lặp và khó có thể viện dẫn các điều khoản của các văn bản khác nhau, dẫn đến tình trạng các quy định cụ thể của từng lĩnh vực vừa thừa lại vừa thiếu. (Ví dụ: vấn đề về phạm vi khu vực an toàn cho các thiết bị, công trình trên biển... được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của ngành dầu khí, cũng được quy định trong văn bản chuyên ngành thủy sản, đồng thời cũng được điều chỉnh trong Nghị định số
30/CP ngày 29/01/1980 của Chính phủ về quy chế cho tàu thuyền nước ngoài hoạt động trên các vùng biển của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam)
- Mặc dù Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao nhiệm vụ thực hiện chức năng quản lý tổng hợp và thống nhất về biển, đảo (theo Nghị định số 25/2008/NĐ-CP ngày 04/3/2008 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu của Bộ Tài nguyên và Môi trường), tuy nhiên việc phối hợp giữa trung ương và địa phương và giữa các ngành với nhau chưa thực sự nhuần nhuyễn. Công tác quản lý nhà nước về biển đảo vẫn theo cách riêng rẽ, từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể. Chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chưa thấy rõ được sự cần thiết phải tăng cường hợp tác với nhau để chủ động phòng ngừa, ngăn chặn, đối phó với những nguy cơ, hiểm họa chung của dải ven bờ. Các cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước tổng hợp về biển đảo thuộc ngành tài nguyên và môi trường đang trong quá trình hình thành và còn non yếu; đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong lĩnh vực này còn mỏng; phương tiện kỹ thuật lạc hậu…
- Việc quy định phạm vi giới quản lý bảo vệ và hoạt động giữa các lực lượng chức năng (hải quân, biên phòng, cảnh sát biển...) còn chồng chéo, chưa được rõ ràng và cụ thể. Đồng thời, chưa quy định được cụ thể về phạm vi quản lý vùng biển tương tự như địa giới trên đất liền nên công tác quản lý của cấp địa phương gặp nhiều khó khăn, chưa hiệu quả.
- Do điều kiện lịch sử và thực tế khách quan, một số khu vực biển tiếp giáp và đối diện với các nước láng giềng chưa giải quyết dứt điểm được vấn đề hoạch định ranh giới, vấn đề tranh chấp chủ quyền lãnh thổ đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa của Việt Nam cũng ảnh hưởng tới việc xác định rõ ràng phạm vi của các vùng biển tương tự như địa giới trên đất liền nên công tác quản lý của cấp địa phương gặp khó khăn, chưa hiệu quả
- Việc hệ thống hóa, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến biển, việc phổ biến, tuyên truyền pháp luật về biển cũng được tiến hành nhưng chưa được thường xuyên, rộng khắp nên vẫn còn tình trạng chồng chéo, một số quy định không còn phù hợp, một số quy định trái với quy định của điều ước quốc tế liên quan đến lĩnh vực biển mà Việt Nam là thành viên, dẫn đến tình trạng lúng túng trong áp dụng, không thể áp dụng được hoặc áp dụng không đúng các quy định.
- Chính sách, pháp luật về biển được ban hành chưa được nghiên cứu, đánh giá tác động kinh tế, xã hội, hoặc nếu có nghiên cứu, đánh giá thì cũng chưa toàn diện nên nhiều chính sách, pháp luật thiếu tính khả thi. Hơn nữa việc tổ chức thực hiện chưa được quan tâm đúng mức cả về nhân lực, phương tiện kỹ thuật cũng như nguồn lực tài chính, thiếu sự phối hợp giữa các bộ, ngành nên hiệu quả thực thi chính sách, pháp luật về biển còn hạn chế và điều này cũng dẫn đến việc thực thi pháp luật trên biển còn gặp nhiều khó khăn.
Có thể nói nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trên là do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý; các bộ luật và hướng dẫn thi hành pháp luật được các bộ, ban, ngành ban hành thường trái ngược nhau hay mẫu thuẫn; thiếu các thông tin, dữ liệu về biển; trình độ quản lý của cán bộ còn hạn chế; nhận thức của cộng đồng về vai trò, tầm quan trọng của biển cũng như hệ thống pháp luật về biển còn nhiều hạn chế; việc thưc hiện các chính sách pháp luật về biển còn chưa triệt để, thiếu nghiêm túc.
Tiểu kết
Việt Nam đã trở thành thành viên của nhiều tổ chức quốc tế có uy tín như Liên Hợp Quốc, Diễn đàn hợp tác kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (APEC), Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), Diễn đàn hợp tác Á- Âu (ASEM), Tổ chức thương mại thế giới (WTO), Ngân hàng thế giới (WB), Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF).... Khi tham gia bất cứ tổ chức nào, Việt Nam đều
được đánh giá là thành viên có trách nhiệm, luôn tuân thủ các quy định đặt ra đối với tư cách thành viên. Cùng với việc tham gia nhiều tổ chức quốc tế, tham gia vào các công ước, điều ước quốc tế, vấn đề sửa đổi, bổ sung, ban hành các văn bản luật sao cho phù hợp với các luật định quốc tế đã được Việt Nam triển khai thực hiện một cách tích cực. Cho đến nay, chúng ta đã xây dựng một số nội dung quan trọng của chính sách biển trong tổng thể chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước (đặc biệt là Nghị quyết 09- NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa X) về Chiến lược biển đảo Việt Nam đến năm 2020) cũng như có một hệ thống pháp luật khá phong phú về quản lý biển và hàng hải nhằm đáp ứng yêu cầu của việc tham gia, thực thi các điều ước quốc tế trong lĩnh vực này. Tiến trình xây dựng chính sách, pháp luật về biển và quản lý biển ngày càng có những tiến bộ đáng kể. Nhiều quy định quốc tế đã được nội luật hóa; quá trình sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới các văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành một cách khẩn trương, nghiêm túc và kỹ lưỡng theo nguyên tắc đảm bảo quyền tự chủ của đất nước nhưng không đi ngược lại các quy định quốc tế. Ngay sau khi tham gia Công ước luật Biển năm 1982 và một số công ước, điều ước quốc tế khác liên quan đến lĩnh vực biển đảo, Việt Nam đã tiến hành rà soát, đánh giá, hệ thống hóa các văn bản liên quan; sửa đổi, bổ sung, ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các hoạt động liên quan đến lĩnh vực biển, đảo; chủ động đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả thực thi pháp luật quốc tế về biển, đảo. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực biển, đảo của Việt Nam bước đầu đã tạo điều kiện và cơ sở pháp lý cho việc tăng cường quản lý nhà nước trên biển, làm cơ sở điều chỉnh các hoạt động trên biển. Tuy nhiên, bên cạnh đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến biển, đảo vẫn tồn tại một số hạn chế bất cập, đặc biệt là Việt Nam chưa ban hành luật quy định và điều chỉnh các vấn đề liên quan
đến việc xác định phạm vi, cũng như chế độ pháp lý của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; các lĩnh vực quản lý nhà nước về biển, vấn đề bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia, các quyền và lợi ích quốc gia trên biển; vấn đề bảo vệ an ninh quốc phòng, an ninh trật tự, kinh tế, giữ gìn và bảo vệ môi trường biển. Mặc dù Dự thảo Luật Biển Việt Nam được tiến hành xây dựng đã lâu nhưng chưa được ban hành. Do vậy, thúc đẩy việc ban hành Luật Biển Việt Nam là một yêu cầu cấp thiết, đặc biệt trong bối cảnh có nhiều vấn đề nảy sinh trên biển như hiện nay. Cần phải xây dựng một hệ thống chính sách, pháp luật biển tổng thể, đồng bộ, toàn diện và hiệu quả nhằm đáp ứng những đòi hỏi từ thực tế nảy sinh cũng như đẩy mạnh chiến lược tiến ra biển và làm chủ biển, chiến lược chủ động hội nhập quốc tế với mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và mục tiêu phát triển bền vững của Nhà nước ta. Những thách thức và bất cập trong hệ thống pháp luật biển hiện nay của Việt Nam càng trở nên gay gắt, là rào cản cần phải được loại bỏ khi Viện Nam hội nhập ngày một sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu và xu thế vươn ra biển và làm chủ biển. Chúng ta cần có một chính sách biển tổng thể, một chiến lược phát triển kinh tế và xã hội vùng biển toàn diện. Đó là chiến lược làm chủ các vùng biển và hải đảo của Việt Nam, tiến tới tham gia hợp tác cùng các nước khai thác biển theo pháp luật quốc tế và các nguyên tắc phát triển bền vững.
Tiến trình hội nhập khu vực ở Đông Nam Á đã kết nối các quốc gia lại