Khắc phục các nhân tố tác động tiêu cực đến vai trò chủ thể của

8. Kết cấu của luận án

2.4.1. Khắc phục các nhân tố tác động tiêu cực đến vai trò chủ thể của

của con người trong quá trình CCHC nhà nước

Việc khắc phục các nhân tố tác động tiêu cực đến vai trò chủ thể của con người trong công cuộc CCHC nhà nước ở Việt Nam hiện nay về thực chất là đặt con người vào đúng vị trí trung tâm của hoạt động cải cách để phát triển kinh tế - xã hội và phát triển bền vững con người.

Ba nhân tố chủ yếu là (1) Tác động của cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước trong xây dựng NNPQXHCN ở Việt Nam, (2) Tác động từ trình độ, kỹ năng hành chính, phong cách làm việc, ý thức đạo đức của môi trường hành chính cũ (3) Tác của văn hóa và tâm lý dân tộc (như đã trình bày ở phần trên) gây ảnh hưởng trực tiếp tới con người – chủ thể của hoạt động cải cách có những nguyên nhân mang tính lịch sử của nó. Khắc phục những nhân tố tác động, ảnh hưởng nêu trên cũng chính là khắc phục những vấn đề của lịch sử để lại.

97

Bộ máy hành chính Việt Nam kiểu mới đã được hình thành sau thắng lợi của Cách mạng tháng Tám 1945. Tuy nhiên trong khoảng thời gian 60 năm (từ 1945 đến nay), bộ máy hành chính nhà nước liên tục có những thay đổi để hoàn thiện. Tính trên những mốc lớn, qua nhiều lần thay đổi và sửa đổi Hiến pháp (Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, 1992 sửa đổi) tổ chức bộ máy nhà nước có những phát triển và biến đổi, kéo theo đó là những biến động về chế độ chính sách công vụ; nhiều thế hệ cán bộ công chức có trình độ, kỹ năng hành chính, phong cách làm việc khác biệt kế tiếp chồng lên nhau. Kết hợp với đó là cách tổ chức hệ thống công chức theo chức nghiệp, vốn có nhược điểm là dễ dẫn đến sự trì trệ, quan liêu của công chức hành chính, thủ tiêu sự năng động, sáng tạo của cấp dưới và của thế hệ nhân viên mới…cộng hưởng với những đặc trưng văn hóa và tâm lý dân tộc liên tục dẫn đến tình trạng nới rộng biên chế, tổ chức bộ máy vì lý do con người không phải vì yêu cầu công việc. Hơn thế nữa, việc thay đổi cơ chế kinh tế từ quan liêu, bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng XHCN là bước ngoặt lớn cho toàn bộ hệ thống quản lý nhà nước.

Như vậy, ba nhân tố tác động trên có mối liên hệ ảnh hưởng lẫn nhau, cùng tác động tiêu cực tới con người của công cuộc CCHC. Thực tế này tạo ra yêu cầu bức thiết phải khắc phục những ảnh hưởng nói trên thông qua việc điều chỉnh, thay đổi từ tổ chức bộ máy nhà nước đến cả những yếu tố tâm lý văn hóa liên quan. Đây là một vấn đề khó; tác động đến mọi mặt của đời sống xã hội và chịu sự chi phối của nhiều vấn đề. Tuy nhiên, trong giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta hiện nay, việc khắc phục những ảnh hưởng trên là hoàn toàn khả thi.

Đối với việc xây dựng NNPQXHCN ở Việt Nam do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, không thể bỏ qua được những đặc trưng làm nên NNPQ mà trong giai đoạn nhận thức trước đây từng xem là thuộc giai cấp tư sản. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã để ra 3 “nguyên tắc để thực thi tốt chức năng của nhà nước”, gồm nguyên tắc đầu tiên là “thượng tôn pháp luật”, nguyên tắc

98

thứ 2 là “tách biệt hoạt động của Đảng và hoạt động của Nhà nước” và thứ 3 là “phải có ý thức rất rõ về Đảng, về những khả năng của Đảng”16

[Xem: 112]. Theo quan điểm này, Đảng thực hiện vai trò lãnh đạo bằng việc đưa ra các đường lối chính sách cho Chính phủ thực hiện, qua việc kiểm soát nội dung luật, giám sát các cơ chế tài chính, chứ không đứng trên hay bỏ qua luật pháp hoặc làm thay vai trò quản lý của nhà nước.

Theo Hiến pháp 1992, nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta có những đặc điểm như: (1) Bản chất quyền lực của nhà nước Việt Nam là quyền lực nhân dân, của nhân dân, vì nhân dân và quyền lực nhà nước được trao cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội thực thi quyền lực nhà nước trên mọi lĩnh vực. (2) Có sự phân công phối hợp, khoa học, hiệu quả, thể hiện ở các thiết chế cao nhất cũng như việc tăng cường điều hành vĩ mô, mở rộng trách nhiệm và quyền hạn ở địa phương. (3) Người dân làm chủ quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội cũng như bằng các hình thức khác và (4) có sự lãnh đạo của Đảng.

Thực tế, cơ chế tập quyền nêu trên là cơ chế tối ưu trong bối cảnh hai cuộc kháng chiến và phục hồi kinh tế sau chiến tranh, tạo sự thống nhất chỉ đạo trong các chính sách vĩ mô, điều tiết nền kinh tế sau chiến tranh. Tuy nhiên, khi kinh tế thị trường đã phát triển, cùng với sự phát triển của xã hội công dân và nhà nước pháp quyền, việc tổ chức một mô hình bộ máy nhà nước theo quan điểm tập quyền và quyền lực tập trung vào Quốc hội, qua thực tiễn đã chứng tỏ tính hình thức cũng như tính không khoa học của quan điểm này. Các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là các nhánh của quyền lực nhà nước thống nhất.

Như vậy, để xây dựng một NNPQXHCN, sau vấn đề sửa đổi Hiến pháp là việc cải cách tổ chức và hoạt động của Quốc hội, tuy nhiên cơ quan lập pháp tự một mình không hình thành nên được nhà nước pháp quyền. Để

99

hình thành được một NNPQ cần cả một hệ thống liên hoàn từ lập pháp, hành pháp, tư pháp cho đến các yếu tố dân chủ, bình đẳng, tự do và hiến pháp, pháp luật. Có thể thấy, sau khi khẳng định xây dựng một NNPQXHCN của dân, do dân và vì dân, Đảng và nhà nước ta đã đặt ra yêu cầu : "Xây dựng một nền hành chính, dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của NNPQXHCN, dưới sự lãnh đạo của Đảng". Đó cũng là mục tiêu chung của CTTT CCHC nhà nước 2001-2010" đã được ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Chính phủ. CTTT này cũng khẳng định: Thực hiện CCHC đồng bộ với đổi mới hệ thống chính trị". Các yêu cầu cải cách pháp luật và cải cách tư pháp được Đảng đề ra tại các Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 4/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 về chiến lược cái cách tư pháp đến năm 2020.

Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam cũng đã có những quy định thể hiện tính giám sát quyền lực giữa các nhánh quyền lực nhà nước, nếu được thực hiện đúng chức năng, quyền hạn của mỗi nhánh, đó chính là mức độ kiểm soát lẫn nhau của mỗi nhánh quyền lực trong tổng thể quyền lực nhà nước, phân quyền như những biểu hiện khác nhau của quyền lực nhà nước, như là các yếu tố của một chỉnh thể hệ thống. Khi đó phân quyền như một phương thức thực thi quyền lực nhà nước với cơ chế chính trị - xã hội, có sự kiểm tra kiểm soát lẫn nhau giữa các yếu tố trong hệ thống quyền lực nhà nước và hệ thống quyền lực xã hội.

Thực tiễn, xây dựng NNPQXHCN trong nhiều năm qua cho thấy những cố gắng trong việc thực hiện các nguyên tắc: bình đẳng trước pháp luật; về tính độc lập của tư pháp; về phân định rõ chức năng, sự lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy hành chính; phân định, xác định rõ hơn các chức năng chính trị, hành chính và pháp lý trong tổ chức quyền lực nhà nước giữa

100

ba nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp đã tạo cơ sở cho các cách thể chế và tạo ra nền hành chính hợp lý hơn về mặt pháp lý. Tất cả các cố gắng và thay đổi nhìn khái quát sẽ thấy tác động tổng thể tới bộ máy hành chính, con người của bộ máy hành chính như (1) hệ thống pháp luật, các văn bản luật được tăng cường giám sát trên các phương diện xây dựng, tác động của luật và thực thi luật; (2) Con người của bộ máy hành chính căn cứ vào luật để thực thi luật, đúng luật và hiệu quả; (3) tổ chức bộ máy hành chính tăng cường phân cấp, phân định chức trách tập thể, cá nhân, chức danh, tạo ra tính minh bạch trong trách nhiệm, nâng cao trách nhiệm giải trình; (4) quyền kiểm tra của cơ quan tư pháp đối với quyền lập pháp và quyền hành pháp, tạo điều kiện cho cơ quan tư pháp hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Đảm bảo giám sát các quá trình xây dựng và thực thi luật. Các tranh chấp hành chính sẽ được thụ lý và xét xử bởi tòa án ngày càng tăng, nâng cao trách nhiệm thực thi quyền hành pháp trong đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, tăng cường tính chuyên môn hóa trong thực hiện các nhiệm vụ hành chính.

Về vai trò riêng trong cải cách thể chế hành chính, việc hoàn thiện hệ thống thể chế hành chính ngay một lúc là không thể, song việc xây dựng, thể chế hóa các hệ thống quy chuẩn, cụ thể minh bạch đối với trách nhiệm và nghĩa vụ thực hiện của từng công việc để làm cơ sở cho các quyết định đề bạt, khen thưởng, kỷ luật là hoàn toàn có thể thực hiện được. Sau khi đã xác định được nhiệm vụ, trách nhiệm cụ thể cho từng đơn vị, bộ phận và cho từng cương vị trong bộ máy công chức thì cơ cấu hệ thống bộ máy quản lý có thể được xác định một cách rõ ràng theo chức năng, nhiệm vụ và những ràng buộc về trách nhiệm. Khi đó bộ phận công chức không còn chức năng, không chịu sự ràng buộc về trách nhiệm trong một cơ quan hành chính buộc phải thuyên chuyển luân chuyển; nếu không thể luân chuyển và thuyên chuyển được, nghiễm nhiên cán bộ, công chức đó nằm trong nhóm phải giảm biên. Căn cứ trên hệ thống công chức, nhà nước sẽ dễ dàng thực

101

hiện chức năng và nội dung quản lý công chức, công vụ, quản lý chế độ lương v.v. Trên cơ sở minh bạch hóa về vấn đề tổ chức con người sẽ là tiền đề để nhà nước tăng và duy trì một mức lương thích đáng; thực hiện các chế độ đãi ngộ thỏa đáng, dùng các biện pháp kinh tế để khuyến khích cán bộ, công chức nâng cao trình độ, tận tâm với công việc. Thu hút ngược lại nguồn nhân lực có trình độ cao, phong cách mới từ khu vực tư vào làm việc trong khu vực công.

Đối với trình độ, kỹ năng hành chính, phong cách làm việc cũ, một rào cản đối với các chủ thể thực hiện chương trình cải cách đã được nhận thức. CTTT CCHC nhà nước đã đưa vấn đề đào tạo bồi dưỡng, nâng cao kiến thức, kỹ năng hành chính nâng cao tinh thần trách nhiệm và đạo đức cán bộ công chức thành một nội dung cụ thể. Như vậy, yêu cầu khắc phục hạn chế này đã được đặt ra ngay từ đầu chương trình cải cách.

Thực tế cho thấy, việc thực hiện chương trình cải cách bước đầu mở rộng thông tin, minh bạch, cụ thể hóa các thủ tục hành chính đã tạo nên sức ép và yêu cầu lên trình độ, kỹ năng và phong cách làm việc của đội ngũ cán bộ công chức. Việc công khai hóa các thủ tục hành chính cũng gián tiếp là yêu cầu công khai trình độ, kỹ năng, phong cách nghề nghiệp của công chức hành chính. Mặt khác, việc gỡ bỏ những rào cản về thủ tục hành chính khiến người dân sau khi tiếp nhận thông tin đã nhận thức những quyền được bảo đảm, chứng thực, trước bạ .v.v. từ nhà nước17

và số lượng người dân đến làm việc tại các cơ quan công quyền ở một số địa phương tăng đột biến. Nhiều tỉnh thành, sau khi cơ chế một cửa mở ra, dân xếp hàng dài “chờ nhà nước” chứ không phải là “nhà nước chờ dân” như mục tiêu ban đầu của chương trình.

Việc ứng dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2000 vào hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước thời gian qua

17

. Trước cải cách, do tính quan liêu, cửa quyền của các cơ quan quản lý nhà nước mà người dân không có thói quen và thường chỉ thực hiện các thủ tục hành chính khi bị bắt buộc.

102

đã đem lại một bộ mặt hoàn toàn mới cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở một số bộ ngành và địa phương. Theo đó, nhận thức về hoạt động quản lý hành chính cũng dần thay đổi, theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2000, người dân và tổ chức được xem như là những khách hàng của cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Những hoạt động phục vụ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của tổ chức và công dân do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện được tiêu chuẩn hóa về chất lượng tạo ra những yêu cầu và đòi hỏi mới về kỹ năng, kiến thức nghề nghiệp của công chức.

Như vậy, yêu cầu nâng cao trình độ chuyên môn của cán bộ công chức, bồi dưỡng phẩm chất, đạo đức, tăng cường ý thức trách nhiệm, rèn luyện kỹ năng hành chính, tác phong làm việc, nâng cao năng lực thực thi công vụ cũng chính là nội dung cải cách quan trọng về con người. Bản thân đội ngũ cán bộ công chức trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ cải cách cũng tự nhận thức được việc phải được nâng cao trình độ chuyên môn, kỹ năng hành chính để không làm ảnh hưởng đến hiệu quả của cải cách. Việc bồi dưỡng, cập nhật kịp thời các kiến thức mới, nhất là kỹ năng, phong cách hành chính mới nhằm giúp cán bộ xử lý công việc nhanh chóng, hiệu quả, thuận tiện cho tổ chức, công dân là điều kiện rất quan trọng, là chiếc “chìa khóa” để khai thông tiến trình CCHC.

Khắc phục hạn chế về trình độ, về kỹ năng phong cách làm việc của cán bộ công chức cần phải bắt đầu từ những công việc cụ thể sau:

- Đánh giá lại công tác đào tạo cán bộ công chức, xây dựng và triển khai kế hoạch về đào tạo và bồi dưỡng cán bộ công chức theo từng loại: cán bộ, công chức làm nhiệm vụ tham mưu hoạch định các chính sách, công chức các ngạch hành chính, sự nghiệp và cán bộ cơ sở. Đẩy mạnh việc quy hoạch cán bộ, công chức, gắn việc quy hoạch với công tác đào tạo, bồi dưỡng. Xây dựng và thực hiện tiêu chuẩn hóa cán bộ, công chức làm căn cứ để thực hiện công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức sát với tình hình thực tiễn.

103

- Tập trung nâng cao kiến thức kỹ năng hành chính cho đội ngũ cán bộ công chức theo chức trách và nhiệm vụ đang đảm nhận. Xây dựng chương trình, nội dung đào tạo và bồi dưỡng phù hợp.

- Đổi mới phương thức đào tạo, bồi dưỡng, từ đào tạo, bồi dưỡng theo chỉ tiêu sang đào tạo, bồi dưỡng theo nhu cầu, đào tạo, bồi dưỡng theo đơn đặt hàng. Có chính sách kết hợp các hình thức đào tạo, khuyến khích, hỗ trợ cán bộ tự nâng cao trình độ.

- Tổ chức lại hệ thống cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức. Tăng cường việc xây dựng đội ngũ cán bộ, giảng viên đủ về số lượng, có kiến thức chuyên môn sâu, kiến thức thực tiễn phong phú và phương pháp sư phạm làm công tác đào tạo, bồi dưỡng cho cán bộ, công chức. Tiếp tục củng cố hoàn thiện và tăng cường cơ sở vật chất cho các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng; đầu tư trang thiết bị dạy và học đáp ứng yêu cầu dạy, học theo phương pháp tiên tiến. Nghiên cứu, hệ thống hóa, thực hiện đổi mới, cải tiến các chương trình, tài liệu, nâng cao chất lượng, nội dung chương trình, giáo trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng theo hướng bám sát thực tiễn, nhu cầu của người học, khắc phục tình trạng thuần túy lý thuyết, trùng lặp