8. Kết cấu của luận án
1.2.2. Cải cách hành chính nhà nướ cở Việt Nam hiện nay
1.2.2.1. Nguyên nhân cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Trong điều kiện môi trường quốc tế tương đối hòa bình hiện nay, CCHC nhà nước ở Việt Nam hiện nay là yêu cầu tất yếu của xu thế hòa bình và phát triển của thế giới đương đại, là hoạt động nhằm đổi mới thể chế, tổ chức bộ máy hành chính, xây dựng, phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, nân cao hiệu quả quản lý của nhà nước đồng thời thực hiện dân chủ hoá đời sống chính trị của xã hội, phát huy hơn nữa quyền làm chủ của nhân dân và đảm bảo yêu cầu phát triển kinh tế, ổn định chính trị trong quá trình hội nhập toàn cầu hoá. Công cuộc cải cách ở Việt Nam được hình thành từ những nguyên nhân khách quan và chủ quan cụ thể sau:
30
Một là: Sau đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, đường lối đổi mới kinh tế ở nước ta đã tạo tiền đề cho nền kinh tế nước ta thoát khỏi khủng hoảng trong thời kỳ kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp. Trong khi đó hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực đặc biệt là quản lý hành chính nhà nước về kinh tế theo lối cũ đã không còn phù hợp và cản trở công cuộc đổi mới kinh tế. Bên cạnh đó việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tạo cơ hội để khu vực kinh tế tư nhân tham gia nhiều hơn trong hoạt động kinh tế vốn do nhà nước độc quyền. Tính linh động ngày càng tăng của hàng hóa, tính năng động trong dịch chuyển nguồn lực con người trong một môi trường thông tin dày đặc với khả năng tiếp cận thông tin ngày càng dễ dàng hơn đã giúp cho chính quyền ở địa phương hoạt động hiệu quả hơn trong nhiều hoạt động quản lý xã hội. Cùng với trình độ dân trí ngày càng cao và có khả năng nhận thức khá cụ thể hoạt động hiệu quả của các cơ quan quản lý hành chính, do đó họ mong muốn có được tiếng nói của mình bằng việc tạo nên những sức ép từ nhiều mặt đối với hệ thống hành chính nhà nước, yêu cầu chính quyền trung ương phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực cho chính quyền địa phương (đẩy mạnh phân cấp). Đây được coi là quá trình phi tập trung hóa.
Việc phi tập trung hóa những chức năng nhất định tất yếu làm nảy sinh nhu cầu tập trung hóa lớn hơn đối với một số chức năng khác (hoặc cần sự kiểm soát mạnh hơn từ trung ương). Do đó, vai trò của các cấp trong bộ máy hành chính có những sự thay đổi. Việc quản lý phi tập trung hóa đòi hỏi năng lực quản lý của bộ mày hành chính cao hơn và mạnh mẽ hơn. (Ở Việt Nam quá trình phân cấp xuống các tỉnh đã xuất hiện tình trạng cạnh tranh giữa các tỉnh về thu hút đầu tư nước ngoài bằng việc chạy đua các ưu đãi, gây tổn hại lên lợi ích quốc gia v.v.).
Cùng với sự phát triển kinh tế xã hội, nhiều vấn đề mới về xã hội đã xuất hiện như giao thông, nhà ở, việc làm, giáo dục, dân số, bảo vệ môi
31
trường, bảo trợ xã hội đòi hỏi chính phủ phải thay thế hệ thống chức năng cũ, thiết lập hệ thống chức năng mới
Hai là: Quá trình toàn cầu hóa, khu vực hoá của các hoạt động kinh tế đã đòi hỏi hoạt động quản lý nhà nước phải thay đổi, phải áp dụng nhiều thông lệ quốc tế chung trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, hệ thống quản lý phải đẩy mạnh việc quản lý mang tính khu vực và quốc tế đối với các quá trình này nhằm hạn chế sự xâm nhập có tính phá hoại từ bên ngoài, bảo vệ quốc gia và những nhóm dễ bị tổn thương trước những tác động xấu của việc thay đổi. Quá trình toàn cầu hóa đòi hỏi các chính phủ phải tiêu ít tiền, làm nhiều việc; thực hiện sự chuyển biến từ quan điểm quan liêu sang quan điểm trách nhiệm; từ quan điểm quản chế sang quan điểm phục vụ trong quản lý hành chính; từ quan điểm chú trọng đầu tư sang quan điểm chú trọng kết quả.
Ba là: Do ảnh hưởng cuộc cách mạng khoa học – công nghệ, cụ thể là sự phát triển công nghệ thông tin đã tạo ra tính đa chiều và kết nối thông tin toàn cầu, kéo theo đó tính đa dạng trong phản ánh đã ảnh hưởng mạnh đến phương thức quản lý của con người. Việc thay thế các vị trí quản lý là con người bằng các thiết bị công nghệ cao có kết nối cũng góp phần tạo ra xu hướng cải cách thu hẹp phạm vi hoạt động của bộ máy quản lý hành chính nhà nước của các nước.
Về chủ quan:
Đây là yếu kém vốn có của bộ máy hành chính nhà nước dẫn tới phải CCHC, đồng thời là sự tự giác của nền hành chính trong việc CCHC. Có nhiều yếu tố chủ quan đòi hỏi phải thực hiện cải cách nền hành chính nhà nước:
Một là: Hệ thống thể chế hành chính nhà nước là công cụ cơ bản thúc đẩy các hoạt động của nền kinh tế lại tự tạo ra “tính trễ” trong cải cách so với cải cách kinh tế.
32
Hai là: Tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước cần được tổ chức lại cho phù hợp với môi trường mới.
Ba là: Phương thức tác động của nền hành chính đến các đối tượng bị quản lý đang được thay đổi và do đó con người (công chức) và các hoạt động của họ phải thay đổi. Đội ngũ công chức mang tính thừa kế, chậm đáp ứng các đòi hỏi mới nên cần có sự hoàn thiện đội ngũ này.
Bốn là: Nhà nước có nhiều cơ hội hơn để lựa chọn các hoạt động quản lý của mình do có sự trợ giúp của các công nghệ mới.
Năm là: CCHC là nhu cầu của quốc gia nhằm giải quyết các vấn đề khó khăn về tài chính.
Như vậy, CCHC nhà nước là đòi hỏi không chỉ của bên ngoài đối với bộ máy hành chính nhà nước mà cũng là sự đòi hỏi của chính bản thân nền hành chính. Cả yếu tố bên trong và bên ngoài của nền hành chính đều có sự vận động phát triển. Do đó, CCHC nhà nước mang tính tất yếu phải có của mọi quốc gia ở các giai đoạn phát triển khác nhau. Đó cũng là cách thức làm cho bộ máy quản lý hành chính nhà nước hoạt động có hiệu quả nhằm xây dựng một nền hành chính đáp ứng được đòi hỏi của xã hội và thúc đẩy xã hội phát triển bền vững.
1.2.2.2. Nội dung cải cách nền hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8, Ban Chấp hành TW Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VII (5/1995) lần đầu tiên chỉ rõ: CCHC ở nước ta là trọng tâm của công cuộc tiếp tục xây dựng và kiện toàn nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, bao gồm những thay đổi có chủ định nhằm (1) hoàn thiện thể chế của nền hành chính, (2) chấn chỉnh tổ chức bộ máy và quy chế hoạt động của hệ thống hành chính, (3) Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính để nâng cao hiệu lực, năng lực và hiệu quả hoạt động của hành chính công phục vụ nhân dân [Xem 23, tr. 169 -175]
33
Đến những năm 2000, khi xây dựng CTTT CCHC nhà nước giai đoạn 2001-2010, ngoài ba nội dung CCHC được đưa ra tại Hội nghị lần thứ 8, Ban Chấp hành TW Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VII (5/1995), nội dung cải cách tài chính công được bổ sung thêm.
Có thể thấy việc xác định các nội dung CCHC nhà nước ở Việt Nam trong một chương trình toàn diện để phát triển một nền hành chính quốc gia thống nhất là cần thiết, nó xuất phát từ nhu cầu cải cách bộ máy hành chính từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, nhằm tạo ra tính chỉnh thể, tính hệ thống của các lợi ích cũng như vai trò là động lực phát triển đất nước, phát triển con người. Đặt trong bối cảnh mới, với mục tiêu tập trung phát triển kinh tế, phát triển đất nước, nâng cao đời sống của nhân dân, nền hành chính phải được tổ chức thành một hệ thống ổn định, hoạt động thông suốt, trên cơ sở phân công, phân cấp và chế độ trách nhiệm rành mạch, có kỷ cương; hoạt động của các cơ quan hành chính và cán bộ công chức nhà nước chịu sự giám sát chặt chẽ của nhân dân; áp dụng các biện pháp hữu hiệu ngăn ngừa những hành vi mất dân chủ, tự do tùy tiện, quan liêu tham nhũng, sách nhiễu, gây phiền hà cho nhân dân. Các chủ trương, giải pháp CCHC phải gắn chặt chẽ với bước đi của đổi mới kinh tế, với yêu cầu phát triển đất nước trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập kinh tế quốc tế.
Cải cách thể chế nền hành chính1 do đó trở thành nội dung cơ bản đầu tiên của CCHC nhà nước ở Việt Nam nhằm hoàn thiện, khắc phục những
1
. Cải cách thể chế (hành chính) là nội dung cốt lõi và thực chất của CCHC của nước ta hiện nay. Thể chế nói chung bao gồm có các quy định chung và các tổ chức để thực hiện các quy định đó. Thể chế hành chính nói riêng được hiểu là một hệ những quy tắc, quy chế ràng buộc các quan hệ giữa cơ cấu hành chính nhà nước với các cơ cấu xã hội khác (tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế, nhân dân.v.v), trong nội bộ cơ cấu hành chính và các hình thức tổ chức được thiết lập để quản lý các mặt của đời sống xã hội, buộc mọi cá nhân và tổ chức phải tuân theo. Như vậy, cải cách thể chế hành chính có nghĩa cải cách tổng thể các quy định của nhà nước về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước, về mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với cơ quan nhà nước và công dân; về chế độ công vụ, quy chế công chức.
34
chỗ chưa đồng bộ, còn chồng chéo và thiếu thống nhất trong hệ thống thể chế, hình thành cơ sở pháp lý đầy đủ cho các hoạt động cải cách khác của nền hành chính nhà nước. Xây dựng và hoàn thiện các thể chế, trước hết là thể chế kinh tế của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, thể chế về tổ chức hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước. Đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đảm bảo việc tổ chức thực thi pháp luật nghiêm minh của cơ quan nhà nước, của cán bộ công chức. Như vậy, với tư cách là một chủ thể của nền hành chính, cải cách thể chế là sự thiết lập và thực thi các quy tắc nhằm cải thiện các mối quan hệ giữa nhà nước và xã hội, tạo điều kiện cho một nền kinh tế thị trường định hướng XHCN hoạt động có hiệu quả.
CTTT CCHC nhà nước 2001-2010 và mới đây là CTTT CCHC cho giai đoạn mới 2011-2020 đều đặt cải cách thể chế là nội dung đầu tiên, gốc rễ của chương trình cải cách, khẳng định rõ lại một mục tiêu quan trọng là tạo ra khung thể chế pháp lý, “pháp quyền” XHCN cho nền kinh tế thị trường.
Đồng bộ với cải cách thể chế, hoạt động cải cách tổ chức bộ máy hành chính ở Việt Nam phải khắc phục những trùng lắp về chức năng và nhiệm vụ. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ, cơ cấu tổ chức bộ máy bên trong của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ phải được điều chỉnh và bố trí lại. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương cũng cần cải cách cho gọn nhẹ và hiệu quả. Đây là xu thế tất yếu do việc xóa bỏ dần sự phân tách quản lý ngành và lĩnh vực ở hai khu vực trong và ngoài nhà nước trong nền kinh tế thị trường và trước yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế; phạm vi hoạt động của bộ máy quản lý hành chính nhà nước dần thu hẹp và quan
Thực hiện tốt cải cách thể chế thì những nhiệm vụ như đồng bộ bộ máy, nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ, viên chức, lành mạnh hóa tài chính công sẽ được tiến hành thuận lợi. Ngược lại, nếu không có cải cách thể chế thì những thay đổi về bộ máy, nhân sự, tài chính cũng không có cơ sở để thực hiện.
35
trọng hơn cả là sự điều chỉnh cơ cấu tổ chức của bộ máy hành chính để cung ứng dịch vụ hành chính công và dịch vụ công cộng cho người dân được tốt nhất.
Từ những thay đổi, cải cách về thể chế và bộ máy hành chính, phương thức quản lý cán bộ công chức, trình độ, tinh thần trách nhiệm, đạo đức cán bộ, công chức trong thực thi công vụ cũng đòi hỏi phải đổi mới theo cơ cấu bộ máy hành chính được cải cách. Nhận định chung hiện nay, cán bộ công chức vẫn thiếu năng lực, đạo đức công vụ và động lực để đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước. Biểu hiện của sự yếu kém này là tình trạng “cửa quyền, sách nhiễu và tham nhũng” nhìn thấy được. Bộ máy hành chính nhà nước chỉ có thể vận hành tốt khi con người vận hành bộ máy là những người có đức, có tài. Đồng bộ với các quá trình trên, tiền lương và chính sách đãi ngộ là một nội dung cần được tập trung nguồn lực để không tạo nên áp lực đối với đội ngũ cán bộ công chức từ những cách biệt lợi ích về kinh tế, điều kiện việc làm.v.v. (so sánh với khu vực ngoài nhà nước) từ đó thu hút được nguồn nhân lực có chất lượng cao và hạn chế trình trạng “chảy máu chất xám” từ khu vực nhà nước.
Bên cạnh các hoạt động cải cách tổ chức về bộ máy, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ; cải cách tài chính công là một trong những nội dung cải cách để nâng cao hiệu quả sử dụng đồng tiền thông qua hệ thống hành chính nhà nước, đảm bảo các nguồn thu cho ngân sách làm cơ sở cho các nhiệm vụ cải cách, đặc biệt là cải cách chế độ tiền lương, chính sách đãi ngộ đối với công chức, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chỉ đạo của ngân sách trung ương; thực hiện công khai minh bạch về tài chính; phòng chống tham nhũng và giảm nợ công.
Như vậy, bốn nội dung quan trọng của CCHC nhà nước ở Việt Nam hiện nay là (1) Cải cách thể chế, (2) Cải cách tổ chức bộ máy hành chính, (3) Đổi mới nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, (4) Cải cách tài chính công gắn liền chặt chẽ với bước đi của phát triển kinh tế, với yêu cầu
36
phát triển đất nước trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, hình thành và hoàn thiện các yếu tố của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển con người2
.
1.2.2.3. Kết quả thực hiện CTTT CCHC nhà nước 2001 - 20103
Những thành tựu mà CTTT CCHC giai đoạn 2001-2010 đã đạt được cụ thể như sau:
Một là, CCHC ở Việt Nam trong 10 năm qua đã góp phần hoàn thiện hệ thống thể chế, đặc biệt là thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN. Cụ thể là mối quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân và nền kinh tế thị trường định hướng XHCN đã được giải quyết một cách cơ bản và rõ nét thông qua việc điều chỉnh mối quan hệ hữu cơ giữa cơ cấu hành chính với các cơ cấu xã hội khác, đồng thời điều chỉnh tổ chức bộ máy hành chính để thích ứng với yêu cầu nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Nội dung cải cách thể chế trong CTTT giai đoạn 2001 - 2010 đặt ra về cơ bản là đầy đủ bao gồm từ điều chỉnh chức năng hệ thống hành chính, đổi mới cơ cấu hệ thống hành chính (phân công, phân cấp), đổi mới cơ chế và phương thức hoạt động của hệ thống hành chính (trực tiếp, gián tiếp, quy trình, thủ tục v.v.).
Chính phủ đã tập trung chỉ đạo xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế; chú trọng công tác xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành một số lượng