8. Kết cấu của luận án
1.3.2. Con người – khách thể của hoạt động cải cách hành chính nhà nước
dân giao cho và có giới hạn.
Ở Việt Nam hiện nay, con người – chủ thể của hoạt động cải cách được phân chia thành hai nhóm đối tượng chính là đội ngũ cán bộ, công chức và người dân. Luật pháp Việt Nam quy định cán bộ là những người được bầu ra hay phân công đảm nhiệm những vị trí lãnh đạo theo nhiệm kỳ. Do vậy, các nhà lãnh đạo chính trị, các nhà cải cách trong bộ máy chính trị, hành chính, đưa ra chương trình, chính sách, những cam kết chính trị cho hoạt động CCHC ở Việt Nam là đội ngũ cán bộ, bộ phận còn lại là công chức được tuyển dụng để làm việc lâu dài ở trong các cơ quan nhà nước, là những người tham gia vào hoạt động làm chính sách, ủng hộ thực thi các chính sách và hiện thực hóa các cam kết chính trị của giới lãnh đạo. Bộ phận người dân nói chung, tham gia vào các hoạt động quản lý nhà nước, thực hiện việc giám sát, phản biện đối với các chính sách và các hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước bao gồm cả các hoạt động cải cách của nó.
1.3.2. Con người – khách thể của hoạt động cải cách hành chính nhà nước nhà nước
Con người – khách thể của hoạt động CCHC nhà nước xuất hiện trong quan hệ với con người - chủ thể và trước sự tác động của hoạt động này. Đội ngũ cán bộ, công chức, người dân trước các yêu cầu cụ thể, trực tiếp hay gián tiếp từ các chủ thể cải cách trong các hoạt động CCHC, ở các môi trường hành chính là những con người – khách thể của hoạt động CCHC.
51
các yếu tố khách quan có tác động hoặc ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến đối tượng chủ thể, khách thể quản lý hành chính và quá trình cải cách của nó. Các yếu tố khách quan tổng hợp tạo nên môi trường hành chính lại không có cái nào giống nhau hoàn toàn và luôn thay đổi, có yếu tố vật chất như trình độ phát triển kinh tế, phát triển của các phương tiện vật chất; có yếu tố tinh thần như tín ngưỡng tôn giáo, phong tục tập quán; có yếu tố xã hội như năng lực tự quản, vốn xã hội; các yếu tố về tự nhiên, các yếu tố trong nước, các yếu tố nước ngoài v.v, khiến môi trường hành chính trở thành một hệ thống mở và phức tạp. Trên những tầng nấc, góc độ khác nhau, môi trường hành chính có thể được phân thành nhiều loại khác nhau nhưng chúng luôn gắn kết với nhau và tạo ra những quy định về chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ cho con người trong môi trường đó. Do đó, khi xuất hiện môi trường hành chính mới – sản phẩm của quá trình cải cách (tính theo một lát cắt về mặt thời gian), con người bao gồm toàn bộ bộ phận cán bộ, công chức, người dân chịu sự xác định vị trí mới trong hệ thống xã hội, tạo dựng những vai trò xã hội mới.
Tuy nhiên điểm khác biệt của con người – khách thể của hoạt động CCHC ở các nhà nước dân chủ, pháp quyền với các thể chế quân chủ, chuyên chế là ở chỗ toàn bộ con người khách thể này là công dân, mang quyền lực chính trị. Quyền lực của con người - chủ thể ở các thể chế pháp quyền, dân chủ thể hiện dưới hình thức quyền lực nhà nước, quyền lực hành chính qua việc sử dụng công cụ nhà nước và công cụ xã hội có liên quan như các công cụ cưỡng bức, pháp luật, chính sách, đường lối theo yêu cầu của công cuộc cải cách trong các quan hệ giữa nhà nước và công dân, công dân với công dân, giữa các đơn vị trong hệ thống hành chính. Trong khi đó, con người - khách thể mang quyền lực chính trị dưới hình thức quyền lực “phi nhà nước” nhưng được nhà nước thừa nhận, bảo vệ. Quyền lực đó cho phép đối tượng này tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, chế ước điều chỉnh lại nhà nước từ bộ máy, nhân sự và các chính sách của nó bằng sự tham mưu trong hoạt động công vụ, sự phản hồi công dân, phản biện xã hội, từ phát ngôn đến
52
hành động.
Xét toàn bộ quyền lực chính trị, thì việc thực thi quyền lực không chỉ là các công cụ của bộ máy nhà nước, mà còn có các phương tiện tương tác giữa nhà nước và xã hội, giữa quyền lực có yếu tố của dân quyền, nhân quyền với quyền lực tổ chức, thực thi luật của nhà nước, trong toàn bộ hoạt động của đời sống chính trị - xã hội mà quyền lực của nhà nước là một bộ phận cấu thành.
Như vậy, với việc xây dựng một NNPQXHCN, con người - khách thể của các quá trình cải cách ở Việt Nam hiện nay là những công dân, những con người chính trị, có quyền lực chính trị. Quyền lực nhà nước cũng thể hiện quyền lực chính trị của nó, nhưng quyền lực chính trị còn là quyền lực của hệ thống chính trị - xã hội và các bộ phận cấu thành của nó, trong đó có quyền lực của quần chúng nhân dân.
Các khách thể này được đảm bảo về quyền công dân và quyền con người trong hiến pháp và pháp luật. Các quyền này được mở rộng và nâng tầm theo sự phát triển của thời đại. Quyền công dân biểu hiện bằng các quyền bầu cử, ứng cử, lập hội, tham gia vào đảng, vào các tổ chức dân sự xã hội v.v. và các quyền về nhân thân, tự do tư tưởng và tinh thần. Song hành với các quyền là các nghĩa vụ của công dân do pháp định.
Đối tượng khách thể này luôn ý thức được sự tồn tại của bản thân như một thực thể độc lập trong hệ thống xã hội. Đứng với tư cách là một cá thể, khách thể vừa mang tính cộng đồng, vừa có bản sắc riêng. Các quyền hiến định và pháp định cho phép họ không bị chi phối bởi các quy định không phù hợp bởi các cộng đồng đặc thù. Khách thể quyền lực trong NNPQ có quyền gia nhập vào bất cứ lĩnh vực xã hội nào; với tư cách là những cá thể mang quyền, họ trở thành những đối tượng năng động trong đời sống xã hội và chủ động tham gia vào đời sống chính trị.
Như vậy, con người - khách thể ở đây tuy vẫn giữ đặc trưng là đối tượng chịu sự tác động từ con người - chủ thể, nhưng đó là các tác động có
53
tính tương tác. Là những khách thể mang quyền lực chính trị, họ là thành phần của hệ thống quyền lực nhà nước. Với tư cách là quần chúng nhân dân, họ nắm giữ quyền lực gốc của quyền lực nhà nước, họ tham gia vào chính hoạt động của chủ thể, trở thành chủ thể không thường trực trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước nói chung, nhưng lại thường trực quản đốc nó về mặt xã hội và pháp lý. Để thực hiện quyền của mình, con người - khách thể cũng có các phương tiện quyền lực của mình. Trên một phương diện khác, con người - khách thể của quá trình cải cách là đối tượng thụ hưởng, hưởng lợi (hoặc ảnh hưởng hay chịu thiệt thòi theo ý nghĩa không phổ biến) những thành quả của quá trình cải cách do chủ thể và mối quan hệ con người chủ - khách thể của quá trình này mang lại.
1.3.3. Đặc trưng của mối quan hệ chủ - khách thể của con người trong cải cách hành chính nhà nước
Hệ thống hành chính và chức năng quản lý hành chính nhà nước là sản phẩm của con người, nhưng khi hình thành nó lập tức là hoàn cảnh sinh sống khách quan cho con người. Việc “trao đổi chất” với môi trường hành chính của con người luôn tạo ra trạng thái đòi hỏi môi trường này ít nhất phải thỏa mãn những điều kiện cần thiết để con người tồn tại và phát triển bình thường. Nguy cơ mất cân bằng trong hệ thống này là thường trực do những mâu thuẫn phát sinh trong quan hệ giữa các cá nhân với nền hành chính, nảy sinh yêu cầu và hoạt động cải tạo môi trường đó từ phía con người. Trên phương diện khác, CCHC là một hoạt động xã hội nhằm nâng cao tính tổ chức nội tại của xã hội. Điều đó có nghĩa con người chủ động tổ chức thực hiện CCHC trên cơ sở nhu cầu, lợi ích của bản thân thông qua chính hoạt động đó.
Tính mục đích là đặc điểm không tách rời khỏi hoạt động của con người. Chỉ có con người mới có khả năng nêu lên những mục đích nhất định một cách có ý thức, xuất phát từ những nhu cầu của mình và từ những phương tiện hiện có, cố gắng đạt đến những mục đích ấy. Với vai trò là chủ thể của hoạt động cải cách thì từ việc xây dựng nên các chương trình cải
54
cách, lựa chọn các chương trình cải cách, mục tiêu đạt được, đến việc trực tiếp tổ chức thực hiện hiệu quả các chương trình cải cách là phụ thuộc vào con người; xuất phát từ nhu cầu, đòi hỏi của con người.
Tuy nhiên, xét trên đặc trưng tương tác, con người và các môi trường hành chính có những ngắt quãng về mặt không gian và thời gian. Không phải ai cũng thường xuyên tiếp xúc với môi trường hành chính nhà nước, người ta chỉ tiếp xúc với nó khi phải xác định nhân thân và các quyền của mình. Xét tương tác con người với môi trường hành chính với tư cách là các tương tác xã hội, ta dễ dàng nhận thấy dù có nhiều quy chuẩn để gắn kết con người với môi trường hành chính như quy tắc ứng xử, quy chế làm việc, các quy định công chức, công vụ, tuy nhiên trong đó tồn tại nhiều mối quan hệ các cá nhân lợi dụng nhau để đạt được mục đích cá nhân. Sự lợi dụng đến cả từ hai chiều. Sự lợi dụng có được biểu thị sự chênh lệch về thể chất, địa vị, năng lực, khả năng và tiền bạc giữa cá nhân. Đơn giản có thể nhận thấy, người khỏe hơn anh ta sẵn sàng chen ngang khi mọi người đứng xếp hàng; các công chức hành chính lấy địa vị của mình tạo ra các quyền ưu tiên vi phạm các nguyên tắc đạo đức, luân lý thông thường v.v.. Ngoài ra, các cá nhân cùng làm việc (ở đây là các công chức hành chính với nhau) nếu vì một mục đích chung thì năng lực xử lý hành chính được tăng lên. Thực tế, để có hiệu suất làm việc tốt, họ cần suy nghĩ về mục đích chung để điều chỉnh hoạt động của mình cho phù hợp; phải có sự truyền đạt, mỗi người phải nắm được ý định của người khác và phải kịp thời thông báo để người khác biết và nắm được mục đích và chuyển đổi mục đích của mình. Như vậy, sự đồng thuận buộc phải có sự truyền đạt. Ra lệnh và tuân lệnh có thể thay đổi hành động và kết quả hành động, nhưng tự nó không thể tạo ra sự chia sẻ mục đích. Do đó, tác động vào cải cách bằng ra lệnh, nếu được thực thi, hiệu quả là tức thời và thiếu gắn kết.
Trong CCHC nhà nước, hoạt động của con người biểu hiện cụ thể trong công tác cải tạo, nâng cấp, hoàn thiện (cải cách) hoạt động quản lý của
55
các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một công việc đa dạng và phức tạp do phạm vi của công tác CCHC là rộng lớn. Con người vừa là chủ thể của hoạt động cải cách, vừa là nhân tố tạo thành môi trường hành chính. Do đó, mọi tác động của con người tới hệ thống hành chính nhằm cải tạo nó không thuần túy là những tác động một chiều từ phía các chủ thể. Nhiều tác động ngược trở lại của môi trường hành chính, cùng các ảnh hưởng trực tiếp khác như cải cách kinh tế, chính trị, từ hoạt động của nhiều tổ chức khác nhau đòi hỏi các chủ thể phải khẳng định được vai trò là nhân tố trung tâm của hoạt động cải cách thông qua việc cụ thể hóa bằng hành động để giải quyết những vấn đề đang đặt ra của hệ thống hành chính nhà nước.
CCHC nhà nước hiện nay trên thế giới là xu thế tất yếu, tuy nhiên hoạt động này luôn vấp phải những mâu thuẫn, cản trở trong quá trình thực hiện. Cải cách phải phá vỡ hệ thống hành chính cũ, thay thế hệ thống hành chính cũ bằng hệ thống hành chính mới, thay thế những mối liên hệ và tác động qua lại mang tính ổn định giữa người với người. Đây là một nhiệm vụ phức tạp và thường đòi hỏi những cố gắng lớn từ phía chủ thể thực hiện nhằm điều chỉnh hay thay thế một cách linh hoạt những thành tố, những liên hệ đã lạc hậu của nền hành chính bằng thành tố mới, xây dựng lại tâm lý con người một cách thích hợp, sử dụng những kích thích thúc đẩy con người thừa nhận, xây dựng cái mới và đào tạo lại con người mới…
Tác động của con người tới CCHC thực chất là những tác động mang
tính định hướng xã hội, định hướng vào con người, tức là nhằm vào thực hiện những nhiệm vụ cải cách, hướng đến cái chung, tăng trưởng bền vững trong hội nhập kinh tế quốc tế và vào việc phát triển con người toàn diện.
Giữ vững bản chất của nhà nước, đảm bảo tính chất xã hội - chính trị, tính giai cấp, đưa lại hiệu quả cho sự phát triển kinh tế - xã hội, phát triển con người là mục đích, phương hướng của CCHC nhà nước ở Việt Nam. Công cuộc CCHC nhà nước là khó khăn nhưng sẽ khó khăn hơn khi ở một nước XHCN, phát triển kinh tế thị trường. Nó đặt ra nhiều vấn đề phức tạp cả trong
56
lý luận và thực tiễn cần giải quyết. Nhiều vướng mắc trong quan hệ giữa chính trị và hành chính, tạo ra những cản trở, những vòng luẩn quẩn trong hoạt động tổ chức, thực hiện CCHC. Điều đó càng đòi hỏi một tinh thần sáng tạo của con người trong hoạt động cải cách nhằm khắc phục những vấn đề về thể chế, vượt qua những mâu thuẫn về tính giai cấp với mục tiêu phát triển đất nước, lợi ích dân tộc và phát triển con người.
Hiện nay, một số ý kiến cho rằng quan hệ hành chính chỉ là những quan hệ quản lý phức tạp giữa các cán bộ công chức với nhau, giữa tập thể đội ngũ công chức này với đội ngũ khác, xuất hiện trong quá trình thực hiện các chức năng quản lý hành chính trên cơ sở những quy tắc hành chính. Một số khác căn cứ vào tính xã hội hóa của hoạt động hành chính lại quan niệm quan hệ hành chính là quan hệ của hệ thống bộ máy hành chính với mọi cá nhân trong xã hội để thực hiện nhiệm vụ hành chính.
Tựu chung lại thì hai quan niệm trên đều đúng nhưng chưa đầy đủ. Bản thân mỗi cá nhân đều có thể thống nhất và giữ hai vai trò: khách thể - chủ thể trong quan hệ hành chính. Ở một quan hệ cụ thể, một cán bộ công chức giữ vai trò là chủ thể của hoạt động CCHC, anh ta ra quyết định quản lý tác động tới cán bộ hay cả đội ngũ công chức cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ cải cách. Mặt khác với vị trí là người thừa hành những mệnh lệnh từ cấp quản lý cao hơn, anh ta lại trở thành khách thể của quá trình này. Vượt ra khỏi tổ chức và cơ quan hành chính mà người cán bộ đó làm việc, anh ta chỉ là một cá nhân, một người dân – là một khách thể chịu tác động từ tất cả các hoạt động hành chính và cải cách.
Tuy nhiên, đặc trưng của quan hệ giữa con người – khách thể với con người – chủ thể trong quá trình cải cách chính là ở quan hệ hành chính hay nói cách khác là ở quan hệ giữa con người với một tổ chức và trong một tổ chức (tổ chức bộ máy hành chính nhà nước). Đó cũng là sự trao đổi hoạt động lẫn nhau của bản thân con người. Đối với hoạt động CCHC, các quan hệ chủ - khách thể nêu trên đóng vai trò là sự trao đổi hoạt động của con
57
người trong quá trình gián tiếp sản xuất, do mục đích quan trọng của cải cách