6. Kết cấu
2.3. VỀ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN
2.3.1. Sự thiếu độc lập của tổ chức toà án
Sự độc lập của tƣ pháp thể hiện trƣớc hết thông qua sự độc lập của tổ chức toà án. Sự độc lập về tổ chức của Tòa án nhân dân phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có yếu tố lãnh đạo của Đảng và phƣơng thức tổ chức tòa án theo đơn vị hành chính-lãnh thổ nhƣ hiện nay.
Điều 4 Hiến pháp năm 1992 quy định: “ Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong
khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.” Vai trò lãnh đạo của Đảng là sự lãnh đạo
toàn diện thông qua đƣờng lối, chủ trƣơng và công tác nhân sự. Đảng ta ra nhiều nghị quyết quan trọng nhằm nâng cao chất lƣợng xét xử, ví dụ nhƣ Nghị quyết 08 – NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tƣ pháp trong thời gian tới và Nghị quyết số 49 – NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ chính trị liên quan đến nhiệm vụ cấp bách và chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020. Vai trò lãnh đạo của Đảng thông qua các nghị quyết của Đảng chứng minh sự lãnh đạo về chủ trƣơng và đƣờng lối của Đảng đối với hoạt động xét xử là rất cần thiết nhằm góp phần nâng cao chất lƣợng và hiệu quả xét xử đáp ứng đòi hỏi của xã hội và bảo đảm công lý.
Vai trò lãnh đạo của Đảng còn đƣợc thực hiện thông qua công tác tổ chức cán bộ ngành tòa án. Ý kiến của cấp ủy Đảng đối với việc tuyển chọn, bổ nhiệm Thẩm phán, đề bạt thẩm phán vào vị trí lãnh đạo tòa án đƣợc coi là một trong những yếu tố quan trọng nhất để đƣa ra quyết định về công tác cán bộ của tòa án. Tuy vậy, trong một số trƣờng hợp cụ thể, các cơ quan Đảng có thể nghe tòa án báo cáo cụ thể về tình tiết của vụ án, cho chỉ thị về đƣờng lối xét xử và không loại trừ khả năng cho ý kiến về việc xác định tội danh và hình phạt. Cho dù tổ chức Đảng có đƣa ra sự chỉ đạo mang tính chất đƣờng lối về việc xét xử các vụ án đó và yêu cầu tòa án chỉ tham khảo nhƣng nó có thể ảnh hƣởng đến phán quyết của tòa án, bởi vì vai trò lãnh đạo và kỷ luật trong Đảng, lãnh đạo các tòa án khó có thể thoát ly hoặc không tuân thủ các ý kiến chỉ đạo đó. Nếu điều này xảy ra thì ảnh hƣởng đến sự độc lập của tòa án.
Toà án nƣớc ta không đƣợc thiết kết theo cấp xét xử mà theo các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Theo quy định pháp luật hiện hành, các toà án đƣợc tổ chức theo các đơn vị hành chính-lãnh thổ: ở trung ƣơng có Toà án nhân dân tối cao; ở địa phƣơng có các toà án nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện. Ngoài ra, còn có các toà án quân sự đƣợc tổ chức trong quân đội để xét xử những vụ án hình sự theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự. Trong trƣờng hợp đặc biệt, Quốc hội có thể thành lập các toà án đặc biệt.
Trên phạm vi toàn quốc, hiện nay có 742 toà án nhân dân, bao gồm: Toà án nhân dân tối cao, 63 toà án nhân dân cấp tỉnh và 678 toà án nhân dân cấp huyện (không tính các toà án quân sự). Nếu xét theo thẩm quyền xét xử, hệ thống toà án nhân dân có thể phân thành 741 toà án cấp sơ thẩm (bao gồm 678 toà án cấp huyện và 63 toà án cấp tỉnh), 66 toà án cấp phúc thẩm (bao gồm 63 toà án cấp tỉnh và 3 Toà phúc thẩm Toà án nhân dân tối cao), 69 cơ quan xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm (bao gồm 63 Uỷ ban thẩm phán toà án
nhân dân cấp tỉnh, 5 toà chuyên trách của Toà án nhân dân tối cao và Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao). Về cơ cấu tổ chức của từng toà án: Toà án nhân dân tối cao có Hội đồng Thẩm phán; Toà hình sự, Toà dân sự, Toà kinh tế, Toà lao động, Toà hành chính, 03 Toà phúc thẩm, Tòa án quân sự trung ƣơng, bộ máy giúp việc. [41]
Về số lƣợng cán bộ, thẩm phán, đến thời điểm tháng 12/2011, Toà án nhân dân tối cao có 645 ngƣời, trong đó có 104 Thẩm phán; Toà án nhân dân cấp tỉnh có 3525 ngƣời, trong đó có 1.042 Thẩm phán; 678 Toà án nhân dân cấp huyện có 8.593 ngƣời, trong đó có 3.813 Thẩm phán. Về trình độ chuyên môn nghiệp vụ và lý luận chính trị, 100% Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, 95% Thẩm phán cấp tỉnh và cấp huyện có trình độ cử nhân luật; 90% Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, 66% Thẩm phán cấp tỉnh và 20% Thẩm phán cấp huyện có trình độ cử nhân hoặc cao cấp lý luận chính trị. Về phẩm chất đạo đức, 100% Thẩm phán Toà án nhân dân các cấp là Đảng viên, đa số đáp ứng yêu cầu, tiêu chuẩn về phẩm chất đạo đức đối với ngƣời cán bộ, đảng viên theo quy định. Trên thực tế, nếu tính theo định mức xét xử hiện nay quy định đối với Toà án cấp tỉnh, cấp huyện trên các địa bàn và tổng số lƣợng án phải thụ lý, xét xử với tỷ lệ gia tăng án hàng năm là 15%, trong vòng 5 năm tới ngành Toà án nhân dân cần bổ sung mỗi năm khoảng 1000 ngƣời, trong đó có khoảng 500 Thẩm phán, thì mới đáp ứng yêu cầu công tác xét xử. Tuy nhiên, vấn đề lo ngại không chỉ dừng ở việc thiếu số lƣợng mà vấn đề về trình độ, năng lực chuyên môn của đội ngũ Thẩm phán cũng đang đƣợc đặt ra trƣớc yêu cầu, đòi hỏi ngày càng cao của cải cách tƣ pháp và hội nhập quốc tế do trình độ, năng lực của đội ngũ Thẩm phán về ngoại ngữ và kiến thức pháp luật quốc tế còn nhiều hạn chế, trong khi đó đã bắt đầu phát sinh nhiều loại vụ án phức tạp cả về hình sự, dân sự, kinh doanh - thƣơng mại, lao động có yếu tố nƣớc ngoài. [41,tr2]
Về cơ sở vật chất của các toà án, do trong thời gian dài không đƣợc quan tâm đúng mức và do tình hình chia tách địa giới hành chính, cấp tỉnh, cấp huyện trong hơn 10 năm qua nên hiện nay trụ sở làm việc và hội trƣờng xét xử của nhiều toà án, nhất là ở cấp huyện còn thiếu thốn, chật chội, thậm chí có đơn vị vẫn chƣa đƣợc cấp đất để xây dựng trụ sở mà phải thuê nơi làm việc và phòng xét xử. Bên cạnh đó, phƣơng tiện làm việc, kinh phí hoạt động, chế độ chính sách đối với toà án đƣợc cấp nhƣ định mức đối với cơ quan hành chính sự nghiệp chƣa thực sự phù hợp với tính chất đặc thù của công tác xét xử, từ đó làm hạn chế đến hiệu quả công tác của các toà án.
Về hoạt động xét xử của các toà án, trong những năm gần đây, số lƣợng các loại vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án liên tục gia tăng mạnh, trung bình mỗi năm tăng khoảng 15% làm cho công việc của các Tòa án ngày càng quá tải. Riêng năm 2011 (số liệu tính từ 1/10/2010 đến 30/9/2011), tổng các loại vụ án mà tòa án nhân dân các đã giải quyết, xét xử là 299.309 vụ, tăng 34.956 vụ so với năm 2010, trong đó tòa án xét xử các vụ hình sự 75.014 vụ; dân sự 222.386 vụ việc, hành chính 1.790 vụ. [41,tr3]
Qua nghiên cứu, thực tiễn tổ chức hệ thống toà án nhân dân còn một số tồn tại và bất cập chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, thẩm quyền xét xử của mỗi toà án hiện đang đƣợc xác định
vừa theo lãnh thổ, vừa theo tính chất các vụ việc và thủ tục giải quyết, xét xử các vụ án. Theo quy định của pháp luật tố tụng, thì toà án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, các toà án cấp trên đều có thẩm quyền xét xử hỗn hợp hoặc vừa phúc thẩm, vừa giám đốc thẩm nhƣ của Toà án nhân dân tối cao, hoặc có đầy đủ cả ba thẩm quyền xét xử theo trình tự giải quyết một vụ án, đó là vừa xét xử sơ thẩm, vừa phúc thẩm, vừa giám đốc thẩm, tái thẩm nhƣ ở toà án cấp tỉnh. Điều này là không thể hiện đúng, chính xác tính chất
hoạt động, vai trò, vị trí của toà án mỗi cấp quy định trong hệ thống toà án. Trên thực tế, mặc dù đã từng bƣớc tăng thẩm quyền xét xử cho các toà án nhân dân cấp huyện, nhƣng các toà án nhân dân cấp tỉnh vẫn phải giải quyết số lƣợng không nhỏ các vụ án theo thủ tục sơ thẩm mà lẽ ra các vụ án này phải đƣợc xét xử, giải quyết ở toà án cấp huyện với tƣ cách là toà án sơ thẩm trong hệ thống toà án. Các bản án, quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm của toà án nhân dân cấp tỉnh, về mặt lý thuyết và cả trên thực tế vẫn có thể bị huỷ bởi Toà án nhân dân tối cao nên làm hạn chế ý nghĩa pháp lý của chế định giám đốc thẩm; tái thẩm. Đối với Toà án nhân dân tối cao vẫn tiếp tục giải quyết, xét xử phúc thẩm đối với các bản án, quyết định sơ thẩm của toà án cấp tỉnh bị kháng cáo, kháng nghị và trên thực tế, không ít các bản án, quyết định phúc thẩm của các Toà phúc thẩm Toà án nhân dân tối cao đã bị kháng nghị và bị huỷ theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm bởi chính Toà án nhân dân tối cao vô hình trung đã làm ảnh hƣởng đến vai trò, uy tín pháp lý của Toà án nhân dân tối cao với tƣ cách là cơ quan xét xử cao nhất trong hệ thống toà án. Bên cạnh đó, việc pháp luật quy định chế định giám đốc thẩm, tái thẩm là nhằm tạo cơ chế khắc phục các sai lầm trong việc giải quyết, xét xử các vụ án và để thống nhất trong việc áp dụng pháp luật và đƣờng lối xét xử trên bình diện chung của cả hệ thống toà án. Tuy nhiên, việc có quá nhiều cơ quan có thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm (gồm 63 Toà án cấp tỉnh, 5 toà chuyên trách của Toà án nhân dân tối cao và Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao), thì mục tiêu thống nhất trong việc áp dụng pháp luật và xác định đƣờng lối xét xử chung của chế định giám đốc thẩm, tái thẩm sẽ bị ảnh hƣởng. Trên thực tế, đã có những quyết định giám đốc thẩm của Uỷ ban Thẩm phán toà án nhân dân cấp tỉnh, hoặc thậm chí có trƣờng hợp quyết định giám đốc thẩm của toà chuyên trách Toà án nhân dân tối cao bị Hội đổng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao huỷ. Ngoài ra, việc có nhiều cấp giám đốc thẩm cùng với
quy định không hạn chế về điều kiện kháng nghị và thủ tục không rõ ràng trong việc xem xét đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm đối với bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, một mặt làm cho việc giải quyết một vụ án kéo dài, thậm chí không có điểm dừng, mặt khác làm mất tính ổn định trong các phán quyết của tòa án và ở một chừng mực nào đó làm vô hiệu hóa nguyên tắc tòa án thực hiện chế độ hai cấp xét xử.
Thứ hai, về nhiệm vụ và tổ chức công việc của toà án các cấp, ở Toà
án nhân dân tối cao vẫn còn nặng về xét xử phúc thẩm bên cạnh việc thực hiện các nhiệm vụ rất quan trọng khác là giám đốc việc xét xử của các toà án, tổng kết kinh nghiệm xét xử và hƣớng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm, quản lý các toà án địa phƣơng về tổ chức; Toà án nhân dân cấp tỉnh, tuy có vị trí là tòa án cấp dƣới, nhƣng có vai trò vừa là Toà án cấp sơ thẩm, phúc thẩm, vừa là một cấp giám đốc thẩm, tái thẩm, ngoài ra còn có nhiệm vụ quản lý các tòa án cấp huyện về tổ chức theo phân cấp của Tòa án nhân dân tối cao. Vì vậy, sức ép về công việc đối với toà án nhân dân cấp tỉnh cũng không phải nhỏ, nhất và đối với toà án của các thành phố lớn. Đối với Toà án nhân dân cấp huyện, do đƣợc tổ chức ở đơn vị hành chính cấp huyện nên dàn trải, nhiều đầu mối, có nơi quá nhiều việc, có nơi lại quá ít việc.
Trên thực tế, những bất cập nói trên về tổ chức của các toà án đang gây ra những trở ngại, khó khăn cho việc xây dựng đội ngũ cán bộ, cơ sở vật chất và tổ chức công việc để nâng cao hiệu quả và chất lƣợng công tác ở toà án mỗi cấp và ở từng toà án. Đối với các toà án cấp huyện có khối lƣợng lớn về công việc (nhƣ các tòa án thành phố, thị xã thuộc tỉnh của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng), thì việc xây dựng đội ngũ cán bộ và cơ sở vật chất luôn là gánh nặng và là vấn đề bức xúc do xuất phát từ yêu cầu phải giải
quyết một khối lƣợng công việc về chuyên môn quá lớn và ngày càng tăng theo đà phát triển kinh tế xã hội ở các địa phƣơng đó. Ngƣợc lại, đối với những Toà án cấp huyện ở khu vực Tây Nguyên, miền núi phía Bắc có khối lƣợng công việc phải quyết không đáng kể nhƣng vẫn phải bố trí đủ cán bộ theo cơ cấu tổ chức bộ máy của toà án theo quy định và yêu cầu phải có trụ sở, phƣơng tiện làm việc nhƣ các đơn vị khác nên đã gây ra lãng phí không đáng có về nhân lực và vật lực. Mặt khác, do đƣợc tổ chức theo đơn vị hành chính nên toà án nhân dân cấp tỉnh và toà án nhân dân cấp huyện đƣợc coi là các toà án nhân dân địa phƣơng, nên địa vị pháp lý của những toà án cấp này chƣa đƣợc xác định một cách chính xác, hợp lý và phù hợp với vai trò, vị trí của toà án trong hệ thống bộ máy nhà nƣớc. Cụ thể, toà án nhân dân cấp tỉnh đƣợc xác định giống nhƣ một cơ quan cấp sở của tỉnh, toà án nhân dân cấp huyện đƣợc xem nhƣ một cơ quan cấp phòng của huyện. Do đó, việc xử lý, giải quyết các vấn đề có liên quan đến tổ chức của các toà án còn chƣa thực sự thoả đáng. Chế độ tiền lƣơng, phụ cấp đối với cán bộ, Thẩm phán toà án các cấp đƣợc quy định nhƣ các ngạch cán bộ, công chức hành chính nhà nƣớc khác là không đáp ứng đƣợc yêu cầu công tác xét xử và không tƣơng xứng với vị trí, vai trò và tính chất hoạt động quan trọng của cơ quan toà án trong bộ máy Nhà nƣớc. Hiện tại, việc xây dựng, kiện toàn, bổ sung đội ngũ cán bộ và việc cải thiện cơ sở vật chất, phƣơng tiện làm việc cho các toà án gặp nhiều khó khăn mà nguyên nhân có phần xuất phát từ những yếu tố bất cập mang tính khách quan nói trên.
Thứ ba, do các toà án địa phƣơng đƣợc tổ chức theo đơn vị hành chính,
chịu sự lãnh đạo của cấp uỷ Đảng và sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp nên thực tế cho thấy, nơi nào cấp uỷ và Hội đồng nhân dân quan tâm theo hƣớng tích cực và đúng quy định của pháp luật đến công tác tƣ pháp thì toà án nơi đó có nhiều điều kiện thuận lợi để xây dựng đội ngũ cán bộ và thực hiện
nhiệm vụ xét xử đƣợc giao. Ngƣợc lại, nơi nào cấp uỷ, Hội đồng nhân dân không quan tâm đúng mức tới công tác toà án hoặc để xảy ra tình trạng buông lỏng sự chỉ đạo, giám sát hay can thiệp quá sâu vào việc xét xử của toà án thì công tác toà án gặp nhiều khó khăn, phức tạp.
Việc tổ chức nhƣ vậy có rất nhiều hạn chế, trong đó trƣớc hết không đảm bảo nguyên tắc độc lập của toà án với chính quyền các cấp. Nguyên tắc
