I. ĐÁNH GIÁ THỰC HIỆN LUẬT BV & PTR NĂM 2004
11. Luận giải sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật BV & PTR năm 2004
a) Luật BV & PTR đã được ban hành gần 10 năm, đủ thời gian được kiềm nghiệm trong thực tiễn để có thể tiến hành tổ chức đánh giá, tổng kết luật này như các đạo luật khác.
b) Qua gần 10 năm thực hiện, một số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế, không còn phù hợp với thực tiễn, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới của đất nước thể hiện ở những điểm chính như sau:
- Luật BV & PTR vẫn mang tính định hướng với nhiều tuyên bố hơn là các qui phạm. Điều này đã dẫn đến tạo ra một lĩnh vực pháp luật về BV & PTR đa tầng, cồng kềnh, có không ít mâu thuẫn và chồng chéo.
- Tính minh bạch, tính khả thi chưa cao, như chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và các quyền của chủ rừng; còn chồng chéo, mâu thuẫn, khó áp dụng vào thực tiễn trong các quy định liên quan đến quy hoạch, kế hoạch BV & PTR, giao rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, phân loại rừng, bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học, thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, định giá rừng, khai thác rừng, hưởng lợi từ rừng, quyền và nghĩa vụ của chủ rừng, đấu tranh chống vi phạm pháp luật về bảo vệ rừng; chính sách đầu tư, tín dụng, tài chính chưa phù hợp với đặc điểm sản xuất lâm nghiệp; thiếu chính sách về chế biến và thương mại lâm sản.
c) Luật BV & PTR được ban hành trước một số luật quan trọng có liên quan và gần đây nhất là Hiến pháp năm 2013, Luật đất đai năm 2013 đã được Quốc hội thông qua có nhiều điểm mới, đòi hỏi cần được nghiên cứu, bổ sung đưa vào luật để đảm bảo tính thống nhất giữa Luật BV & PTR với các luật khác có liên quan và phù hợp với Hiến pháp hiện hành
Còn khá nhiều sự mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu tính thống nhất giữa Luật BV& PTR với một số luật chuyên ngành khác (Luật bảo vệ môi trường, Luật đất đai, Luật đa dạng sinh học), nhất là trong phân loại đất, phân loại rừng, giao đất gắn với giao rừng, phân loại phân khu bảo tồn đa dạng sinh học với việc phân loại rừng đặc dụng, qui định liên quan đến qui chế pháp lý về khu bảo tồn trong Luật đa dạng sinh học và các qui định về quản lý rừng đặc dụng. Luật BV & PTR được xây dựng và ban hành trước khi Luật bảo vệ môi trường có hiệu lực nên sự kết hợp giữa yếu tố bảo vệ rừng
và bảo vệ môi trường chưa được quán triệt toàn diện trong các qui định của Luật. c) Trong thời gian gần đây, Đàng và Nhà nước đã ban hành một số chủ trương, chính sách, định hướng quan trọng, cần được nghiên cứu, vận dụng, thể chế hóa và đưa vào Luật BV & PTR trong thời gian tới
- Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI (2011) đã thông qua Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đọan 2011-2020. Về lĩnh vực lâm nghiệp, đã nhấn mạnh đến phát triển lâm nghiệp bền vững. Quy hoạch và có chính sách phát triển phù hợp các loại rừng sản xuất, rừng phòng hộ và rừng đặc dụng với chất lượng được nâng cao. Nhà nước đầu tư và có chính sách đồng bộ để quản lý và phát triển rừng phòng hộ và rừng đặc dụng, đồng thời bảo đảm cho người nhận khoán chăm sóc, bảo vệ rừng có cuộc sống ổn định. Khuyến khích các tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế đầu tư trồng rừng sản xuất; gắn trồng rừng nguyên liệu với công nghiệp chế biến ngay từ trong quy hoạch và dự án đầu tư; lấy nguồn thu từ rừng để phát triển rừng và làm giàu từ rừng.
- Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 6 khóa XI (2012) đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, QPPL về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 Việt Nam cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, trong đó nhấn mạnh đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất; thu hẹp các đối tượng được giao đất và mở rộng đối tượng được thuê đất; quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất có rừng phòng hộ, rừng đặc; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai; đẩy mạnh cải cách hành chính, bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý đất đai; xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm quy hoạch sử dụng đất.
- Kết luận số 50-KL/TW, Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI (2012), về Đề án “Tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước”, trong đó nhấn mạnh doanh nghiệp nhà nước phải tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả để có cơ cấu hợp lý, phù hợp với bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế của nước ta ngày càng đi vào chiều sâu; bổ sung, hoàn thiện thể chế quản lý doanh nghiệp nhà nước đồng thời với việc mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp. Các doanh nghiệp nhà nước phải được tổ chức lại theo mô hình công ty cổ phẩn, công ty trách nhiệm hữu hạn phù hợp với quy định của QPPL.
- Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 7 Khóa XI (2013) đã thông qua Nghị quyết về ”Chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài
nguyên và bảo vệ môi trường”, trong đó nhấn mạnh tài nguyên là tài sản quốc gia, là nguồn lực, nguồn vốn tự nhiên đặc biệt quan trọng để phát triển đất nước, phải được đánh giá đầy đủ các giá trị, định giá, hạch toán trong nền kinh tế; quản lý khai thác hợp lý, sớm dừng khai thác rừng tự nhiên, nâng độ che phủ của rừng lên 45% vào năm 2020; bảo vệ, đẩy mạnh phục hồi, trồng rừng ngập mặn, rừng phòng hộ ven biển, rừng phòng hộ đầu nguồn, ngăn chặn có hiệu quả nạn phá rừng, cháy rừng, bảo vệ nghiêm ngặt các loài động vật hoang dã quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng; ưu tiên thực hiện sáng kiến quốc tế về giảm phát thải khí nhà kính thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng; bảo tồn rừng, quản lý bền vững tài nguyên rừng và nâng cao trữ lượng các bon rừng (REDD+); phát triển thị trường trao đổi tín chỉ các bon trong nước và tham gia thị trường các bon toàn cầu.
- Chiến lược phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011-2020, Chiến lược tăng trưởng xanh, Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đều đề cao vai trò của rừng và cùng hướng tới nền kinh tế các bon thấp và quan trọng hơn, chung sức cùng cộng đồng quốc tế trong việc giảm nhẹ các tác động của biến đổi khí hậu và giảm phát thải khí nhà kính. Về lĩnh vực lâm nghiệp, bao gồm nhiệm vụ BV & PTR bền vững, tăng cường hấp thụ khí nhà kính và bảo tồn đa dạng sinh học rừng, phấn đấu đến năm 2020 nâng độ che phủ của rừng lên 45%, đồng thời quản lý các hoạt động kinh doanh tín chỉ các bon ra thị trường quốc tế và nhấn mạnh đến việc tăng cường hợp tác quốc tế nhằm tranh thủ sự hỗ trợ về tài chính.
d) Từ thực tế của công tác BV & PTR, cơ quan quản lý nhà nước các cấp đã ban hành nhiều văn bản dưới luật, tổ chức thực thi có hiệu quả, nay cần rà soát, hệ thống hóa và quy định trong Luật để đảm bảo hiệu lực pháp lý cao hơn, như chính sách khuyến khích phát triển rừng sản xuất, chính sách đầu tư rừng đặc dụng, chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng, chính sách khuyến khích bảo vệ rừng...
e) Việt Nam tham gia hội nhập quốc tế ngày càng sâu, rộng, tham gia ký kết hoặc gia nhập một số điều ước, công ước, sáng kiến quốc tế liên quan đến rừng, nên Luật BV & PTR cũng cần được bổ sung những quy đinh mới nhằm thực hiện cam kết của Việt Nam với cộng đồng quốc tế
- Việt Nam gia nhập tổ chức WTO, tham gia ký kết hoặc gia nhập một số điều ước, công ước quốc tế liên quan đến rừng, như: Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES), Công ước bảo tồn vùng đất ngập nước (RAMSAR), Công ước đa dạng sinh học (CBD), Công ước chống sa mạc hóa (UNCCD), Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC)…
- Việt Nam đang tích cực tham gia vào một số sáng kiến quốc tế liên quan đến lâm nghiệp, ký kết hiệp định buôn bán lâm sản với một số tổ chức quốc tế, quốc gia, như: quản lý rừng bền vững và chứng chỉ rừng, REDD+, Thực thi Luật lâm nghiệp,
quản trị rừng và thương mại lâm sản (FLEGT), Hiệp định đối tác tự nguyên (VPA), Quy định trách nhiệm giải trình của EU (EUTR) và đạo luật Lacey của Mỹ (LA)...
g) Trong những năm gần đây pháp luật lâm nghiệp ở nhiều quốc gia đang có sự điều chỉnh từ chỗ chỉ chú trọng vào gỗ như một tài nguyên bền vững mà chuyển sang giải quyết các vấn đề rộng hơn, cần được nghiên cứu, tham khảo, chọn lọc, đưa vào Luật BV & PTR và có thể tóm tắt như sau:
- Thống nhất định nghĩa về rừng, đất rừng để phù hợp với công ước quốc tế và đặc điểm của từng quốc gia
- Sửa đổi Luật lâm nghiệp theo hướng quản lý rừng bền vững và cách tiếp cận hệ sinh thái. Chuyển hướng từ chiến lược quản lý rừng định hướng sản xuất gỗ sang quản lý đa mục đích với mục tiêu không những khai thác được giá trị sử dụng trực tiếp của rừng mà cả giá trị môi trường và đa dạng sinh học.
- Phân quyền và phi tập trung hóa trong quản lý tài nguyên rừng. Ngoài kinh tế nhà nước, trao quyền và khuyến khích các thành phần kinh tế, đặc biệt là kinh tế tư nhân tham gia quản lý, BV & PTR. Xác định rõ ”cộng đồng” trong trong quản lý tài nguyên rừng theo hướng làm rõ cộng đồng là gì? có được công nhận là chủ rừng không? Và được hưởng các quyền gì? Hình thức tổ chức và quản lý rừng cộng đồng...Ngoài ra còn nhấn mạnh đến thực hiện mô hình đồng quản lý rừng (Joint Forest management), quản lý rừng dựa vào cộng đồng (Community based Forest managemnet).
- Làm rõ mối quan hệ về quyền sở hữu, quyền sử dụng rừng và đất rừng, trong đó chú ý tới quyền sở hữu rừng của cộng đồng dân cư địa phương.
- Định giá rừng và xác đinh rõ tầm quan trọng của rừng đối với mục tiêu xóa đói giảm nghèo, nâng cao an ninh lương thực và cung cấp các dịch vụ môi trường để có thể nâng cao nhận thức của các cấp ra quyết định. Chú trọng khả năng hấp thụ các bon của rừng, phát triển rừng trồng các loài cây cung cấp nguyên liệu
- Điều chỉnh các hình thức xử lý vi phạm Luật lâm nghiệp với các quy định chi tiết về các biện pháp, chế tài bao gồm cả hành chính và hình sự.thúc đẩy tính chặt chẽ, minh bạch và phối hợp được sự tham gia của nhiều bên liên quan trong quá trình thực thi.
h) Ngành lâm nghiệp cũng đang trong quá trình chuyển đổi quan trọng, Luật BV & PTR cũng cần được bổ sung, sửa đổi để tạo khuôn khổ pháp lý thuận lợi cho quá trình này
- Cả nước đang tiếp bước vào thực hiện ”Kế hoạch BV & PTR giai đoạn 2011- 2020” với những bối cảnh mới của đất nước đã tạo ra vào thời điểm vừa kết thúc giai đoạn thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2001- 2010, kết thúc Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng - một công trình trọng điểm quốc gia.
- Tiếp tục thực hiện Chiến lược phát triển lâm nghiệp giai đoạn 2006-2020 với mục tiêu thiết lập, quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng bền vững 16,24 triệu ha đất được quy hoạch cho lâm nghiệp, nâng tỷ lệ đất có rừng lên 47% vào năm 2020.
- Vấn đề quản lý rừng bền vững, bảo tồn tính đa dạng sinh học của rừng; thực hiện tái cơ cấu ngành lâm nghiệp với mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững cả về kinh tế, xã hội và môi trường, từng bước chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả, năng lực cạnh tranh đang đặt ra những vấn đề mới, kể cả đổi mới pháp luật, chính sách trong lâm nghiệp.
Xuất phát từ những vấn đề trên, việc xem xét sửa đổi, bổ sung Luật BV & PTR năm 2004 là cần thiết.