I. ĐÁNH GIÁ THỰC HIỆN LUẬT BV & PTR NĂM 2004
6. Cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp các cấp
6.1. Kết quả đạt được
- Hình thành hệ thống cơ quan quản lý chuyên ngành lâm nghiệp các cấp, thực hiện chủ trương phân cấp, tạo điều kiện cho cán bộ ngành lâm nghiệp phát huy cao vai trò tham mưu cho chính quyền các cấp về quản lý nhà nước về BV & PTR.
- Tổng cục lâm nghiệp đã được thành lập theo Quyết định số 04/2010/QĐ-TTg ngày 24/1/2010 của Thủ tướng Chính phủ, là cơ quan trực thuộc Bộ NN & PTNT thực hiện chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ NN & PTNT quản lý nhà nước và thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước về lâm nghiệp trong phạm vi cả nước; quản lý, chỉ đạo các hoạt động dịch vụ công thuộc phạm vi quản lý của Tổng cục lâm nghiệp gồm 10 đơn vị quản lý hành chính và 7 đơn vị sự nghiệp. Như vậy cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp ở Trung ương chỉ có một đầu mối và các hoạt động đã đi vào nề nếp, phát huy được hiệu quả, hiệu lực, thống nhất dưới sự chỉ đạo, điều hành của Bộ trưởng.
- Ở các tỉnh, thành phố cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp là Chi cục Lâm nghiệp và Chi cục Kiểm lâm trực thuộc Sở NN & PTNT. Hiện tại có 36 trên 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã thành lập Chi cục Lâm nghiệp với tổng số 584 người. Tuy nhiên, tổ chức của Chi cục Lâm nghiệp chỉ có ở cấp tỉnh, không có hệ thống tổ chức ở cấp huyện và xã.
- Hiện tại có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã thành lập Chi cục Kiểm lâm với gần 12.000 người. Chi cục Kiểm lâm được tổ chức hoàn chỉnh ở các cấp tỉnh, huyện và xã. Ở cấp huỵện có 481 Hạt Kiểm lâm trực thuộc Chi cục Kiểm lâm trong đó 446 Hạt Kiểm lâm cấp huyện và 35 Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng. Ngoài ra còn có 27 Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng và 27 Hạt Kiểm lâm rừng phòng hộ do các cơ quan khác nhau quản lý như UBND cấp tỉnh, Sở NN & PTNT, UBND cấp huyện. Ở cấp xã có hơn 4400 công chức Kiểm lâm địa bàn xã chuyên trách hoặc kiêm nhiệm ở 5.531 trên 6.093 xã có rừng. đã hình thành 218 Trạm Kiểm lâm làm nhiệm vụ kiểm soát lâm sản của chủ rừng và 735 Trạm Kiểm lâm địa bàn.
6.2. Tồn tại, hạn chế
6.2.1. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng cục lâm nghiệp
- TCLN không chỉ đạo toàn diện các hoạt động lâm nghiệp. Các hoạt động chế biến, thương mại lâm sản và khuyến lâm do Cục Chế biến nông lâm thủy sản và nghề muối (hiện chỉ có một cán bộ lâm nghiệp) và Trung Tâm khuyến nông quốc gia (với 3- 4 cán bộ lâm nghiệp) thực hiện, nên thiếu sự chỉ đạo thống nhất.
- Cục Kiểm lâm tuy đã trực thuộc TCLN nhưng không có thay đổi về chức năng, nhiệm vụ. Bộ máy của Cục Kiểm lâm đang thực hiện một số hoạt động về quản lý rừng, như chỉ đạo kiểm kê, thực hiện thống kê rừng, giao rừng, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp (như nhiệm vụ của Phòng quản lý, bảo vệ rừng). Các phòng ban còn lại của Cục Kiểm lâm thực hiện chức năng bảo vệ rừng và thực thi pháp luật.
- Viện điều tra quy hoạch rừng cần được giao thực hiện các dịch vụ công như kiểm kê, thống kê rừng, giao, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp vv… dưới sự chỉ đạo của TCLN.
6.2.2. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan lâm nghiệp cấp tỉnh
- Ở cấp tỉnh, Chi cục Kiểm lâm và Chi cục lâm nghiệp trực thuộc Sở NN & PTNT, trong đó Chi cục lâm nghiệp có chức năng giúp Giám đốc Sở NN&PTNT tham mưu cho UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước chung về lâm nghiệp và về phát triển và sử dụng rừng, trong khi Chi cục Kiểm lâm giúp thực hiện quản lý nhà nước về quản lý, bảo vệ, bảo tồn, và thực hiện pháp luật về BV & PTR và quản lý lâm sản trên địa bàn tỉnh, cần thống nhất việc quản lý nhà nước về lâm nghiệp ở cấp tỉnh.
6.2.3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan lâm nghiệp cấp huyện
- Phòng NN & PTNT cấp huyện là cơ quan giúp Chủ tịch UBND cấp huyện quản lý nhà nước về nông nghiệp, trong đó có lâm nghiệp, trong khi Hạt Kiểm lâm cấp huyện giúp quản lý nhà nước về bảo vệ rừng và thi hành pháp luật về BV & PTR. Trên thực tế, Hạt Kiểm lâm cấp huyện đã giúp Chủ tịch UBND cấp huyện quản lý nhà nước
về lâm nghiệp, do biên chế lâm nghiệp của Phòng NN&PTNT chỉ có 1-2 cán bộ lâm nghiệp và nhiều huyện có rừng nhưng không có cán bộ lâm nghiệp.
6.2.4. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của lâm nghiệp cấp xã
- Có sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ quản lý lâm nghiệp trên địa bàn xã có rừng đặc dụng, phòng hộ: vừa có Kiểm lâm địa bàn xã vừa có Kiểm lâm của các khu rừng đặc dụng, phòng hộ và vừa có cán bộ lâm nghiệp xã (không chuyên trách).
6.2.5. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm lâm
- Sự thay đổi thường xuyên trong mô hình tổ chức của tổ chức kiểm lâm nói riêng và ngành lâm nghiệp nói chung tạo ra nhiều bất cập trong hoạt động của lực lượng bảo vệ rừng. Điều này xảy ra là do Luật BV& PTR năm 2004 chưa xác định mô hình quản lý, kiểm soát rừng phù hợp với bản chất, tính chất hoạt động bảo vệ rừng, từ đó trao cho lực lượng này những công cụ, những quyền hạn cần thiết cho hoạt động bảo vệ rừng.
- Không qui định những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của kiểm lâm với tư cách là nguyên tắc và mô hình luật định mà trao cho văn bản dưới luật qui định. Chính vì vậy, mô hình tổ chức và hoạt động của lực lượng kiểm lâm còn một số hạn chế sau:
+ Thiếu thống nhất trong quy định về nhiệm vụ của kiểm lâm, trách nhiệm của kiểm lâm được cụ thể hóa tại Nghị định số 119/2006/NĐ-CP lại được mở rộng hơn so với trách nhiệm chung của kiểm lâm được quy định tại Luật BV & PTR.
+ Luật BV & PTR có quy định một trong các nhiệm vụ của kiểm lâm là tổ chức việc bảo vệ các khu rừng đặc dụng, rừng phòng hộ trọng điểm. Tuy nhiên, nhiệm vụ này không được đề cập trong nhiệm vụ, quyền hạn của Cục Kiểm lâm, Chi cục kiểm lâm tỉnh hay Hạt kiểm lâm huyện tại Nghị định số 119/2006/NĐ-CP. Điều đó có nghĩa, theo Nghị định số 119/2006/NĐ-CP, việc tổ chức bảo vệ các khu rừng đặc dụng, rừng phòng hộ trọng điểm hiện không thuộc trách nhiệm cụ thể của một cơ quan kiểm lâm nào, nhưng theo Luật BV & PTR nó lại là nhiệm vụ mà cơ quan kiểm lâm phải đảm nhiệm.
+ Hiện có hai loại hình Kiểm lâm khác nhau mặc dù có nhiệm vụ như nhau là bảo vệ rừng: công chức kiểm lâm và viên chức kiểm lâm ở các khu rừng đặc dụng và phòng hộ. Quy định đối với khu rừng đặc dụng có Hạt Kiểm lâm thì Giám đốc Ban quản lý đồng thời là Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm dẫn đến chồng chéo trong công tác quản lý: giám đốc vừa là chủ rừng vừa là công chức Kiểm lâm, chồng chéo hoạt động với Hạt Kiểm lâm cấp huyện trong công tác bảo vệ rừng. Giám đốc khu rừng đặc dụng kiêm Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm chỉ có quyền hạn xử lý như Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm cấp huyện. Quyền hạn của viên chức Kiểm lâm rất hạn chế. Thêm vào đó, các khu
rừng đặc dụng còn do nhiều cơ quan khác nhau chỉ đạo điều hành như UBND cấp tỉnh, TCLN, Sở NN &PTNT hay Chi cục Kiểm lâm
+ Hiện tại có 446 Hạt Kiểm lâm cấp huyện trực thuộc Chi cục Kiểm lâm cấp tỉnh và 35 Hạt Kiểm lâm trực thuộc ban quản lý các khu rừng đặc dụng, phòng hộ là đơn vị sự nghiệp thuộc Sở NN & PTNT, UBND cấp tỉnh và 6 Hạt Kiểm lâm của các vườn quốc gia trực thuộc Tổng cục Lâm nghiệp. Hai loại hình Kiểm lâm với cơ cấu tổ chức quản lý, đièu hành, chế độ chính sách, và trang thiết bị khác nhau dẫn đến việc vận dụng thừa hành pháp luật và chính sách thiếu nhất quán, công tác chỉ đạo, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ kém hiệu quả, hiệu lực.
+ Thiếu thống nhất trong quy định về nhiệm vụ Kiểm lâm đối với thực hiện phòng cháy, chữa cháy rừng.
+ Mô hình Kiểm lâm địa bàn cấp xã cho thấy sự phân tán quyền hạn và hạn chế hiệu quả hoạt động của kiểm lâm. Kiểm lâm địa bàn cấp xã là công chức nhà nước thuộc biên chế của Hạt Kiểm lâm huyện chịu sự quản lý, chỉ đạo của Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm, nhưng đồng thời cũng chịu sự chỉ đạo của Chủ tịch UBND cấp xã. Thực tế cho thấy, chỉ đạo một công chức không thuộc biên chế của cơ quan mình là điều không dễ. Quy định này không chỉ gây khó khăn cho Chủ tịch UBND cấp xã trong chỉ đạo kiểm lâm địa bàn cấp xã mà còn rất khó để ràng buộc trách nhiệm của công chức này với nhiệm vụ được giao. Một công chức thuộc biên chế một cơ quan này nhưng lại chịu trách nhiệm tham mưu cho thủ trưởng một cơ quan khác thì khó có thể đảm bảo sự tận tâm, tận tụy trong các ý kiến tham mưu của người đó với một cơ quan không phải là cơ quan mình đang công tác. Nhiệm vụ của cán bộ Kiểm lâm địa bàn xã quá nặng nề, trong khi năng lực còn hạn chế, chưa có cơ chế, chính sách ưu đãi.
- Luật BV & PTR và các văn bản hướng dẫn lại thiếu cụ thể trong quy định nhiệm vụ phối hợp với Hạt kiểm lâm Huyện và UBND cấp Huyện trong trường hợp cần thiết của Hạt kiểm lâm rừng đặc dụng, Hạt kiểm lâm rừng phòng hộ.