Ở VIỆT NAM
3.3. Giải pháp nâng cao năng lực, hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam
quản lý nợ công ở Việt Nam
Kiểm toán nợ công đưa ra các kiến nghị giúp các nhà quản lý nợ có được các biện pháp, chính sách quản lý nợ một cách hiệu quả. Cải thiện tính minh bạch và
công khai thông tin về nợ và công tác quản lý nợ công. Các mục tiêu về quản lý nợ cần phải được xác định rõ ràng và công bố công khai, và việc áp dụng các biện pháp về chi phí, rủi ro cần phải được giải thích. Công chúng cần phải có được các thông tin về hoạt động ngân sách trước đây, hiện nay và trong dự kiến, trong đó có cả thông tin về nguồn tài trợ và vị thế tài chính tổng thể của chính phủ.
Để thực hiện được điều đó, công tác quản lý và kiểm toán nợ công cần thực hiện một số giải pháp như sau:
Thứ nhất, việc quản lý và kiểm toán nợ công phải được đặt trong nguyên tắc kiểm soát nợ công với nguyên tắc mang tính bao trùm là thế hệ hiện tại không xâm lấn lợi ích của thế hệ tương lai.
Theo nguyên tắc này cần hoạch định chính sách vay nợ một cách hợp lý. Các khoản vay phải được sử dụng một cách hiệu quả, ngăn chặn tình trạng thất thoát lãng phí trong sử dụng vốn vay. Chính phủ cần duy trì ngưỡng nợ công một cách hợp lý và đảm bảo rằng cơ chế vay nợ bền vững, phục vụ cho phát triển không chỉ trong ngắn hạn mà cả trong tương lai. Để kiểm soát nợ công một cách đầy đủ, cần kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ, sử dụng các khoản vay sao cho có hiệu quả; kiểm soát tốt nghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh. Trong trường hợp của Việt Nam, nghĩa vụ nợ dự phòng, nợ tiềm ẩn phát sinh phải được kiểm soát chặt để tránh tình trạng gia tăng nợ của Chính phủ xuất phát từ trách nhiệm quản lý. Đặc biệt cần có cơ chế kiểm soát vay nợ của các doanh nghiệp nhà nước, vay nước ngoài của các tổ chức tư nhân để hạn chế rủi ro phát sinh nợ từ trách nhiệm của Chính phủ. Thực tế trong quản lý nợ, việc vay bao nhiêu không quá quan trọng bằng việc sử dụng khoản vay vào việc gì, sử dụng như thế nào, hiệu quả ra sao. Nếu kiểm soát được điều đó thì sẽ đảm bảo cho việc quản lý nợ một cách an toàn, bền vững.
Thứ hai, cần tiếp tục hoàn thiện công tác kiểm toán nợ công:
Hoàn thiện kiểm toán nợ công, coi đây là nhiệm vụ thường niên của KTNN để giúp Chính phủ, Quốc hội quản lý nợ công một cách an toàn, bền vững. Việc kiểm toán nợ công cần xác định những mục tiêu sau đây: Xác định mức độ vay nợ của Chính phủ trong mối quan hệ với mức độ an ninh tài chính quốc gia. Một mục tiêu
quan trọng mà kiểm toán nợ Chính phủ hướng tới là hạn chế rủi ro tài chính quốc gia. Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, kiểm toán nợ công giúp Chính phủ đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng nợ hợp lý, duy trì khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau, trong khi vẫn kiểm soát được các rủi ro và chi phí. Muốn hoạt động kiểm toán nợ công hiệu quả thì phải có một quy trình và quy chuẩn nhất định để thực hiện:
- Xây dựng quy trình kiểm toán nợ công.
Trong những năm qua, Kiểm toán Nhà nước đã xây dựng rất nhiều quy trình để phục vụ cho hoạt động chuyên môn của mình, như: Quy trình kiểm toán dự án đầu tư, Quy trình kiểm toán các tổ chức tài chính, Quy trình kiểm toán doanh nghiệp nhà nước… nhưng chưa xây dựng quy trình kiểm toán nợ công.
Quy trình kiểm toán nợ công ở Việt Nam chưa được xây dựng, điều này đã hạn chế rất nhiều đến hoạt động kiểm toán nợ công ở Việt Nam, ảnh hưởng đến kết quả kiểm toán. Do đó, cần sớm xây dựng 1 quy trình kiểm toán về nợ công để làm căn cứ, chuẩn mực để KTNN dựa vào đó thực hiện, nâng cao được hiệu quả kiểm toán, góp phần quản lý nợ công hiệu quả hơn ở Việt Nam.
- Phải kiểm toán theo chuẩn và tăng cường kiểm toán nợ công theo chuyên đề:
Trên thực tế, trong những năm gần đây, việc kiểm toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước được thực hiện cùng với cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm ở mức độ nhất định.
Kết quả kiểm toán đã bước đầu chỉ ra những tồn tại, hạn chế trong quá trình quản lý nợ công và có khuyến nghị với cơ quan quản lý khắc phục. Tuy nhiên, việc kiểm toán chưa đầy đủ và còn nhiều hạn chế và khó khăn. Kết quả kiểm toán chưa bao quát được hết các vấn đề, chu kỳ và yếu tố trong quản lý nợ công do nhiều nguyên nhân như nguồn nhân lực, cách tiếp cận kiểm toán, phương pháp…
Đứng trước yêu cầu mới và thực trạng về quản lý nợ công, việc kiểm toán nợ công được xác định có vị trí quan trọng và đồng thời cũng là thách thức trong hoạt động kiểm toán của KTNN trong thời gian tới. Vì vậy, hoạt động kiểm toán nợ công
cần có sự thay đổi và có cách tiếp cận mới để từng bước tiệm cận với tiêu chuẩn quốc tế từ khâu lập kế hoạch, thực hiện và báo cáo kiểm toán về nợ công.
Vấn đề đặt ra trong thời gian trước mắt ở đây là xác định vấn đề cần ưu tiên kiểm toán, loại hình kiểm toán phù hợp với thực tiễn mô hình quản lý nợ công Việt Nam, vì hoạt động quản lý nợ công là khá rộng, trong khi đó nguồn lực kiểm toán còn hạn chế.
Hoạt động quản lý nợ công bao gồm nhiều nội dung, vấn đề mà kiểm toán cần phải xem xét lựa chọn, trong đó có các chủ đề cần kiểm toán chủ yếu như: kiểm toán khuôn khổ pháp lý và quy định của pháp luật; kiểm toán tổ chức bộ máy, phân công nhiệm vụ trong quản lý nợ công; kiểm toán việc xác định nhu cầu vay nợ công; kiểm toán chiến lược quản lý nợ công; kiểm toán các hoạt động vay nợ; kiểm toán hệ thống thông tin, báo cáo về nợ công; kiểm toán việc trả nợ; kiểm toán các báo cáo nợ và tính minh bạch; kiểm toán vấn đề bảo lãnh các khoản vay…
Với cách tiếp cận kiểm toán hợp lý và việc triển khai thực hiện đúng các chuẩn mực và hướng dẫn kiểm toán được cấp nhận, các báo cáo kiểm toán về nợ công có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và do đó, sẽ có đóng góp đáng kể để cải thiện quá trình quản lý nợ công.
Trước mắt, KTNN cần ưu tiên và tập trung kiểm toán tài chính nhằm xác nhận tính đúng đắn, đầy đủ và kịp thời của các thông tin, số liệu về nợ công để tăng cường tính minh bạch và kiểm toán tuân thủ nhằm đánh giá tính tuân thủ pháp luật của quản lý và sử dụng nợ công.
Về tổng thể và dài hạn, nhằm giải trình trách nhiệm cho các bên liên quan trong quá trình quản lý, đảm bảo cung cấp thông tin công khai, minh bạch, tin cậy, kịp thời cho các bên liên quan, kiểm toán hoạt động quản lý nợ công như là một trong các loại hình kiểm toán chủ yếu cũng như kiểm toán hoạt động đối với việc sử dụng nguồn vốn vay từ nợ công tại các đơn vị, dự án nhằm đánh giá và tăng cường tính hiệu quả, hiệu lực, kinh tế của quản lý và sử dụng nợ công.
Việc kiểm toán nợ công cũng nên được thực hiện một cách độc lập (cuộc kiểm toán độc lập) và toàn diện với cả 3 loại hình kiểm toán đối với tất cả các khâu của
quá trình quản lý nợ công từ lúc xác định nhu cầu vay, đàm phán, ký kết hiệp định, giải ngân, trả nợ… cho đến lập báo cáo nợ công./.
Kiểm toán nợ công cần được tiến hành thường xuyên để có thể kiểm soát kịp thời các rủi ro trong quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế do nợ công gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, mỗi loại nợ này có những đặc thù về quản lý khác nhau đồng thời liên quan đến nhiều cơ quan quản lý, đối tượng sử dụng nên để tổ chức kiểm toán thường xuyên nợ công có hiệu quả thì hàng năm phải kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công đồng thời tăng cường số lượng và chất lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề về nợ công, như chuyên đề kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ, vay nợ trong nước, các khoản nợ Chính phủ bảo lãnh, chi phí vay nợ... Mặt khác, tăng cường kiểm toán việc sử dụng và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh tại các dự án đầu tư, các doanh nghiệp, ngân hàng thương mại từ đó cảnh báo nguy cơ rủi ro có thể xảy ra đe dọa tính bền vững của nợ công và ngân sách nhà nước.
- Kiểm toán nợ công cần thực hiện một số nội dung sau đây: Kiểm toán tính trung thực và hợp lý của các báo cáo công nợ do các cơ quan quản lý nợ thực hiện. Kiểm toán cơ cấu vay nợ, bởi cơ cấu vay nợ liên quan đến rủi ro về tỷ giá cũng như tác động đến chính sách tiền tệ của quốc gia do vậy việc kiểm soát cơ cấu vay nợ, duy trì cơ cấu hợp lý sẽ giảm thiểu rủi ro về tỷ giá và từ đó giảm thiểu rủi ro vay nợ. Kiểm toán chi phí vay nợ bởi chi phí vay nợ liên quan đến chi phí của Chính phủ cũng như là một trong những yếu tố cần xem xét khi quyết định vay nợ. Kiểm toán việc sử dụng các khoản vay nợ: Trong quản lý nợ, việc quan trọng không chỉ là kiểm soát tổng mức vay, khả năng trả nợ cũng như các rủi ro xảy ra mà điều quan trọng là kiểm soát tính mục đích của việc sử dụng các khoản vay nợ theo cam kết của hiệp định vay nợ hay sự cho phép của Quốc hội cũng như các quy định của pháp luật. Việc vay nợ bao nhiêu sẽ không quá quan trọng bằng việc sử dụng các khoản vay như thế nào, có hiệu quả hay không, có khả năng trả nợ cả gốc và lãi hay không. Kiểm toán việc tuân thủ các quy định liên quan đến quản lý nợ Chính phủ: KTNN tiến hành kiểm toán mang tính tuân thủ đối vơi hoạt động quản lý nợ Chính
phủ từ khâu hoạch định chính sách vay nợ đến các khâu quản lý khác. Kiểm toán tính hiệu quả và hiệu lực trong quản lý nợ công: Việc kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ công đảm bảo rằng chiến lược quản lý nợ được xây dựng sẽ kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ phát sinh kể cả nghĩa vụ nợ dự phòng, các cơ quan quản lý nợ hoạt động có hiệu quả; các khoản nợ được sử dụng đúng với mục đích vay nợ; duy trì mức nợ hợp lý đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.
Thứ ba, cần xây dựng đội ngũ cán bộ, chuyên gia trong lĩnh vực kiểm toán nợ công.
Thực tế, cho đến nay KTNN vẫn chưa có một lực lượng để thực hiện kiểm toán nợ Chính phủ một cách đầy đủ và phù hợp với thông lệ chung
Chỉ có đội ngũ chuyên gia giỏi về quản lý và kiểm toán nợ công cùng với thể chế về quản lý và kiểm toán nợ công một cách đầy đủ, minh bạch mới có thể quản lý nợ công một cách tốt nhất theo thông lệ quốc tế. Theo thoả thuận Mexico của INTOSAI, khi kiểm toán nợ Chính phủ, cơ quan kiểm toán tối cao cần có hành động để cán bộ nhân viên của mình có những kiến thức và kinh nghiệm chuyên sâu hoặc có thể sử dụng hiểu biết chuyên môn ở bên ngoài.
KTNN cần có những chính sách đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng được cả về kiến thức và kinh nghiệm trong hoạt động kiểm toán nợ của Chính phủ; tăng cường tham gia học tập, trao đổi, học hỏi kinh nghiệm về kiểm toán nợ công với các nước có bề dày kinh nghiệm về lĩnh vực này trên thế giới như Mỹ, Anh, Trung Quốc, Thái Lan…
Thứ tư, xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý về kiểm toán nợ công.
Một thực tế là cơ sở pháp lý về kiểm toán nợ công còn nhiều hạn chế, chưa được quy định rõ ràng, điều này ảnh hưởng rất nhiều đến hoạt động kiểm toán, kết quả kiểm toán. Do đó để nâng cao được vai trò và phát huy hiệu quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý sử dụng nợ công ở Việt Nam, cần sớm hoàn thiện cơ sở pháp lý về kiểm toán nợ công tạo tiền đề cho KTNN hoạt động.
Các quốc gia có nhiều kinh nghiệm kiểm toán nợ công trên thế giới đều có chế tài quy định rõ nhiệm vụ, chức năng của cơ quan kiểm toán với vai trò thay mặt cơ
quan dân cử và chính quyền các cấp tiến hành kiểm tra việc đi vay, sử dụng và trả nợ vốn vay.
Hiến pháp nước ta cần bổ sung địa vị pháp lý của KTNN theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ quốc tế. Trong hoạt động kiểm toán, tính độc lập là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực và hiệu quả. Địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp là một hạn chế pháp luật về KTNN của nước ta hiện nay. Điều đó đã dẫn đến những quy định và giải pháp cụ thể tại các văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật, vừa thiếu tính ổn định, vừa chưa tương xứng với vai trò của KTNN; mặt khác, là nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế hiệu lực, hiệu quả các hoạt động kiểm toán trong những năm qua.
Luật quản lý nợ công cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý nợ trong việc cung cấp thông tin liên quan đến quản lý nợ; trách nhiệm báo cáo định kỳ, đột xuất cho KTNN về các vấn đề quản lý nợ Chính phủ. Luật ngân sách nhà nước cần quy định rõ phạm vi ngân sách và bù đắp thâm hụt ngân sách thông qua hình thức vay nợ để làm cơ sở cho KTNN thực hiện kiểm toán và đánh giá công tác quản lý nợ. Quy định việc hạch toán các khoản vay nợ vào ngân sách nhà nước như thế nào, nhất là các khoản vay cảu ngân sách địa phương. Tránh tình trạng nợ Chính phủ không được hạch toán đầy đủ như hiện nay.
Một trong những nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước là thực hiện kiểm toán nợ công, trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp quản lý và sử dụng các khoản nợ một cách tốt hơn. Đặc biệt, các nghĩa vụ nợ của lĩnh vực công được báo cáo tới các tổ chức quốc tế theo thông lệ nên bao hàm tất cả các nghĩa vụ tài chính của Chính phủ hình thành từ việc vay mượn trực tiếp hay việc bảo lãnh các khoản nợ.
Tùy vào từng cuộc kiểm toán cụ thể mà mục tiêu kiểm toán có thể khác nhau, song mục tiêu tổng quát chung của các cuộc kiểm toán nợ công do KTNN thực hiện thường là: Đánh giá sự tuân thủ
các quy định pháp luật về vay nợ có liên quan của cơ quan quản lý nợ công được kiểm toán. Đánh giá tính trung thực, hợp lý của các báo cáo vay nợ do các cơ quan quản lý nợ lập theo định kỳ và đột xuất; Đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý và sử dụng các khoản nợ nhằm mục tiêu đảm bảo cho việc quản lý, sử dụng các khoản nợ công hiệu quả, huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo các nhu cầu tài chính và trách nhiệm thanh toán của Chính phủ được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể, đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi phí...