Thực trạng kiểm toán nợ công

NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM

2.3.3. Thực trạng kiểm toán nợ công

Trong năm 2010 vừa qua, thế giới đã phải chứng kiến khủng hoảng nợ công tại Hy Lạp, Ailen và có nguy cơ lan rộng sang các nước châu Âu khác như Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Italia theo hiệu ứng đôminô. Các quốc gia ngoài khối “Eurozone” như Trung Quốc, Hoa Kỳ và các cường quốc khác cũng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi khủng hoảng nợ công châu Âu do có những mối liên hệ mật thiết về thị trường xuất nhập khẩu, tỷ giá hối đoái và quan hệ đầu tư tài chính vào các trái phiếu châu Âu. Nếu không quản lý tốt vấn đề nợ công có thể gây ảnh hưởng rất lớn đối với một quốc gia cũng như một khu vực kinh tế.

Khái niệm nợ công ở Việt Nam hình như còn khá mới mẻ đối với cộng đồng, không phải ai cũng biết và hiểu rõ, bản chất của nợ công là nợ như thế nào, bao gồm những khoản gì? Hiện nay, vấn đề đang được quan tâm và là chủ đề của các cuộc hội thảo, bàn luận là nợ công của VN hiện nay đã ở mức như thế nào? sử dụng ra sao? liệu có được sử dụng hiệu quả hay có sự lãng phí và liệu có là mối lo ngại thực sự? Quản lý nợ công và sử dụng hiệu quả các khoản nợ công, những rủi ro của nợ công và vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong việc quản lý nợ công ở Việt Nam như thế nào?

Với tư cách là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, thực hiện kiểm tra việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách. Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN sẽ cảnh báo, khuyến cáo khả năng xảy ra rủi ro tài chính quốc gia xét ở tầm vĩ mô và giúp Chính phủ, Quốc hội có được một bức tranh toàn diện về thu, chi, quản lý và sử dụng các khoản nợ, đánh giá tính bền vững của

các khoản nợ, từ đó có các biện pháp và quyết định phù hợp. KTNN có thể thông báo cho các cơ quan về sự bất thường hoặc thâm thủng trong quản lý và sử dụng các khoản nợ công thông qua kiểm toán tính tuân thủ, tính kinh tế, tính hiệu quả, hiệu lực giúp cho việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các khoản nợ công trong từng trường hợp cụ thể.Vậy thực tế trong những năm qua Kiểm toán Nhà nước đã làm gì để góp phần vào công tác quản lý và sử dụng nợ công ở Việt Nam tốt hơn?

Trong những năm đầu mới thành lập do lực lượng còn mỏng nên hoạt động hàng năm của Kiểm toán Nhà nước cũng bị giới hạn ở một số lĩnh vực, một số bộ ngành, địa phương nên vấn đề kiểm toán nợ của Việt Nam chưa được chú trọng, cùng với sự phát triển theo thời gian hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ngày càng được phát triển về cả chiều rộng và chiều sâu, hàng năm Kiểm toán Nhà nước đã kiểm toán được nhiều lĩnh vực, nhiều vấn đề, nhiều Bộ, Ngành và địa phương, trong đó vấn đề nợ công của Việt Nam cũng được KTNN quan tâm hơn. Tuy nhiên, đến nay KTNN chưa tiến hành kiểm toán nợ công của Việt Nam theo một chuyên đề riêng, thay vào đó Kiểm toán Nhà nước kiểm toán vấn đề nợ công của Việt Nam thông qua việc kiểm toán Báo cáo quyết toán ngân sách của các Bộ, ngành; các dự án đầu tư XDCB, các CTMTQG; kiểm toán báo cáo tài chính của các Tập đoàn, tổng công ty; kiểm toán các dự án có sử dụng vốn vay trong và ngoài nước.

Trong những năm qua hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước có những bước tiến không ngừng, phát triển về cả số lượng và chất lượng, cụ thể:

Năm 2007, KTNN đã tiến hành 107 cuộc kiểm toán, gồm: kiểm toán báo cáo quyết toán 17 Bộ, cơ quan Trung ương; 29 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; 18 dự án đầu tư XDCB, các chương trình mục tiêu quốc gia; báo cáo tài chính của 26 Tập đoàn, tổng công ty nhà nước, các tổ chức tài chính – ngân hàng, 15 đơn vị thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng; 01 kiểm toán chuyên đề và Báo cáo quyết toán NSNN của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Kết thúc kiểm toán năm 2007, KTNN đã kiến nghị về xử lý tài chính tổng cộng 11.983 tỷ đồng (các khoản phát hiện, kiến nghị tăng thu 2.764 tỷ đồng; các khoản giảm chi NSNN 1.244 tỷ đồng;

các khoản nợ đọng phát hiện tăng thêm so với báo báo của cơ quan quản lý thu NSNN 413 tỷ đồng; các khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 6.095 tỷ đồng; các khoản nộp và giảm chi khác không thuộc NSNN 1.466 tỷ đồng).

Năm 2008, KTNN đã tiến hành 136 cuộc kiểm toán, gồm: kiểm toán báo cáo quyết toán 20 Bộ, cơ quan Trung ương; 35 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; 19 dự án đầu tư XDCB, các chương trình mục tiêu quốc gia; 02 chuyên đề; 29 đơn vị thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tỉnh ủy 06 tỉnh; 23 Tập đoàn, tổng công ty nhà nước, các tổ chức tài chính – ngân hàng và Báo cáo quyết toán NSNN của Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. KTNN đã kiến nghị về xử lý tài chính tổng cộng 17.314 tỷ đồng (các khoản phát hiện, kiến nghị tăng thu 4.166 tỷ đồng; các khoản giảm chi NSNN 2.731 tỷ đồng; các khoản nợ đọng phát hiện tăng thêm so với báo báo của cơ quan quản lý thu NSNN 616 tỷ đồng; các khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 7.715 tỷ đồng; các khoản nộp và giảm chi khác không thuộc NSNN 2.084 tỷ đồng).

Năm 2009, KTNN đã tiến hành 138 cuộc kiểm toán, gồm: kiểm toán báo cáo quyết toán 21 Bộ, cơ quan Trung ương; 37 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; 22 dự án đầu tư XDCB, các chương trình mục tiêu quốc gia; 05 chuyên đề; 14 đơn vị thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tỉnh ủy 06 tỉnh; 31 Tập đoàn, tổng công ty nhà nước, các tổ chức tài chính – ngân hàng và Báo cáo quyết toán NSNN của Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. KTNN đã kiến nghị về xử lý tài chính tổng cộng 14.768 tỷ đồng (các khoản phát hiện, kiến nghị tăng thu 4.536 tỷ đồng; các khoản giảm chi NSNN 3.404 tỷ đồng; các khoản nợ đọng phát hiện tăng thêm so với báo báo của cơ quan quản lý thu NSNN 637 tỷ đồng; các khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 5.722 tỷ đồng; kiến nghị xử lý khác 467 tỷ đồng).

Năm 2010, KTNN đã tiến hành 142 cuộc kiểm toán, gồm: kiểm toán báo cáo quyết toán 16 Bộ, cơ quan Trung ương; 32 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; 28 dự án đầu tư XDCB, 04 chương trình mục tiêu quốc gia; 04 chuyên đề; 17 đơn vị thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tỉnh ủy 10 tỉnh; 28 Tập đoàn, tổng công ty nhà nước, các tổ chức tài chính – ngân hàng; Ban Cơ yếu Chính phủ và Báo cáo quyết

toán NSNN của Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. KTNN đã kiến nghị về xử lý tài chính tổng cộng 17.095 tỷ đồng (các khoản phát hiện, kiến nghị tăng thu 4.904 tỷ đồng; các khoản giảm chi NSNN 2.462 tỷ đồng; các khoản nợ đọng phát hiện tăng thêm so với báo báo của cơ quan quản lý thu NSNN 697 tỷ đồng; các khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 7.962 tỷ đồng; kiến nghị xử lý khác 1.067 tỷ đồng).

Qua kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, KTNN đã phát hiện nhiều sai phạm trong việc quản lý, phân bổ và sử dụng vốn (trong đó có cả vốn vay trong nước và vay nước ngoài) như:

* Lập và phân bổ vốn:

- Chi từ nguồn công trái giáo dục, trái phiếu Chính phủ hiện nay chưa đưa vào dự toán thu chi cân đối ngân sách.

- Bố trí vốn còn chậm và không đúng quy định (Năm 2006 Gia Lai có 39 dự án không được đưa vào chỉ tiêu kế hoạch nhưng vẫn bố trí 70,23 tỷ đồng thuộc vốn bổ sung có mục tiêu)

- Tình trạng ghi kế hoạch vốn cho các công trình dự án khi chưa đủ thủ tục đầu tư vẫn diễn ra phổ biến ở rất nhiều (năm 2006 Kiên Giang 30 dự án, Vĩnh Phúc 95 dự án, Thái Bình 37 dự án; năm 2008 có 68 dự án của bộ, ngành và 77 dự án của địa phương; năm 2009 Bộ Xây dựng có 05 dự án, Bộ Y tế có 12 dự án, Bộ Tài nguyên và Môi trường 14 dự án, Bộ Giao thông Vận tải 04 dự án…); không phân bổ chi tiết vốn ngay từ đầu năm theo quy định của Luật NSNN làm cho việc giải ngân vốn chậm và không tạo tính chủ động trong việc triển khai đầu tư (Bộ Thương mại, Vĩnh Phúc, Sơn La…)

- Phân bổ vốn các CTMTQG còn nhiều tồn tại như: phân bổ sai nội dung, mục tiêu, đối tượng thụ hưởng (Chương trình 135 giai đoạn II 26,268 tỷ đồng; Chương trình mục tiêu giáo dục và đào tạo; Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn; Đề án tin học hóa quản lý hành chính nhà nước); công tác phân khai, giao kinh phí và nhiệm vụ còn chậm, lập và phân bổ kế hoạch vốn không sát với thực tế, dự án không khả thi không thực hiện được.

* Sử dụng vốn

KTNN đã tiến hành kiểm toán một số dự án có sủ dụng vốn vay như: Dự án Nhà máy Thủy điện Hàm Thuận – Đa Mi (85% vốn ODA của Nhật Bản); Dự án Mạng viễn thông nông thôn các tỉnh Miền Trung (vốn vay JBIC); Dự án cải tạo, nâng cấp tỉnh lộ (sử dụng vốn vay của ADB); Dự án Ngành cơ sở hạ tầng nông thôn (vốn vay ADB, AFD)… Việc sử dụng vốn vay để đầu tư, xây dựng còn nhiều hạn chế như:

- Tình trạng đầu tư dàn trải, manh mún diễn ra trong những năm vừa qua vẫn chậm được khắc phục, dẫn đến bố trí vốn cho các dự án vượt quá khả năng (năm 2006 tỉnh Tây Ninh bố trí 1.639 tỷ đồng trong khi khả năng chỉ có 283 tỷ đồng), nhiều dự án phải kéo dài thời gian đầu tư hơn so với quy định, một số dự án chuyển tiếp không được bố trí vốn, khối lượng dở dang lớn.

- Tình trạng đầu tư khi khảo sát, nghiên cứu chưa kỹ nên nhiều dự án phải dừng gây lãng phí vốn (Tháp Truyền hình Việt Nam 3,88 tỷ đồng; Trung tâm sản xuất chương trình tại Bình Dương 0,16 tỷ đồng; 03 dự án của Bộ Thương mại 3,12 tỷ đồng…). Chất lượng lập, thẩm định phê duyệt dự án tại một số bộ, ngành còn hạn chế; việc đầu tư thiếu đồng bộ làm giảm hiệu quả vốn đầu tư gây lãng phí vốn (Công trình Giảng đường 500 chỗ Đại học Quốc gia TP HCM; Nhà máy xử lý nước thải – Khu đô thị Bắc Thăng Long – Vân Trì hoàn thành bàn giao từ tháng 10/2005 với giá trị 65,55 tỷ đồng và 1.255 triệu yên nhưng không thể vận hành do chưa được cung cấp nguồn điện…)

- Quyết định đầu tư vốn vào nhiều công trình, dự án không có nhu cầu sử dụng, vượt định mức hoặc không cần thiết gây lãng phí (Dự án Trung tâm truyền hình Việt Nam tại Cần Thơ diện tích không có nhu cầu sử dụng hơn 4.500m2; Chợ nông sản Lục Ngạn – Bắc Giang do thay đổi địa điểm đầu tư nên chỉ sử dụng từ 1 đến 2 tháng trong năm; Trụ sở Viện Khoa học Xã hội Việt Nam vượt 420 m2…)

- Công tác giám sát đầu tư của các cơ quan quản lý (Bộ, ngành, địa phương) chưa thực hiện nghiêm túc và hiệu quả, tỷ lệ các dự án thực hiện giám sát thấp.

Kiểm toán các CTMTQG có sử dụng vốn vay, vốn tài trợ cho thấy các CTMTQG đã phát huy được hiệu quả, mang lại lợi ích kinh tế và xã hội cho đồng bào dân tộc vùng cao, vùng xa, góp phần cải thiện hạ tầng giao thông nông thôn, giảm khó khăn trong việc đi lại cho nhân dân trong vùng, giúp nhân dân về nước sinh hoạt, nước tưới góp phần cải thiện đời sống nhân dân…, song còn tồn tại, thiếu sót sau:

- Việc phân bổ vốn còn sai nội dung 146,89 tỷ đồng (Chương trình 135 giai đoạn II: 26,268 tỷ đồng; chương trình mục tiêu giáo dục và đào tạo 34,2 tỷ đồng; chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn 31,42 tỷ đồng; đề án tin học hóa quản lý hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2005 là 55 tỷ đồng)

- Sử dụng vốn không hiệu quả, cụ thể: Thiết bị mua về chưa được sử dụng đúng thời gian (Sách giáo khoa học sinh) hoặc không được sử dụng…

- Hầu hết các bộ, ngành, địa phương thuộc các Chương trình được kiểm toán đều sử dụng kinh phí sai đối tượng, mục đích và sai nguồn không được Thủ tướng Chính phủ cho phép. Điều này ảnh hưởng lớn đến tiến độ thực hiện, mục tiêu và hiệu quả của CTMTQG.

* Kiểm toán nợ nước ngoài của các Tập đoàn, tổng công ty nhà nước

Kiểm toán các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là tiến hành kiểm toán báo cáo tài chính của các đơn vị này để đánh giá hiệu quả kinh doanh, đánh giá tình hình chấp hành chế độ kế toán, tính kinh tế, hiệu quả trong việc quản lý và sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại đơn vị. Một thực tế là lâu nay việc kiểm toán nợ nước ngoài ở các tập đoàn, tổng công ty chưa được tiến hành một cách cụ thể gây ra những hạn chế trong việc cung cấp thông tin cho các cơ quan quản lý để theo dõi, giám sát hoạt động của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước một cách chặt chẽ và hiệu quả.

* Xác nhận số liệu nợ công và tình hình vay trả nợ nước ngoài của Chính phủ

- Theo Báo cáo kiểm toán năm 2007 của Kiểm toán Nhà nước: Dự nợ Chính phủ đến 31/12/2006 là 336.780 tỷ đồng, bằng 34,6% GDP (dư nợ nước ngoài

220.865 tỷ đồng, tương đương 13.803,35 triệu USD; dư nợ trong nước 115.915 tỷ đồng). Qua kiểm toán cho thấy mức dư nợ Chính phủ cuối năm 2006 vẫn nằm trong giới hạn an toàn (theo Ngân hàng Thế giới (WB) khuyến cáo giới hạn an toàn vay nợ nước ngoài dưới 40% GDP)

- Theo Báo cáo kiểm toán năm 2008 của Kiểm toán Nhà nước: Dư nợ Chính phủ đến 31/12/2007 là 429.567 tỷ đồng, bằng 37,6% GDP, trong đó dư nợ nước ngoài của quốc gia 372.950 tỷ đồng, bằng 32,6% GDP; dư nợ Chính phủ vẫn nằm trong phạm vi đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

- Năm 2009, vấn đề nợ công được Kiểm toán Nhà nước quan tâm, chú ý hơn, nhất là về tình hình vay và trả nợ nước ngoài của Chính phủ.

+ Tình hình vay và trả nợ nước ngoài của Chính phủ:

Theo báo cáo của Bộ Tài chính, tổng dự nợ nước ngoài đến 31/12/2008 là 21.975,1 triệu USD, tương đương 362.457,3 tỷ đồng (nợ của Chính phủ 18.970 triệu USD, tương đương 312.891,2 tỷ đồng; nợ được Chính phủ bảo lãnh 3.006,4 triệu USD, tương đương 49.587,6 tỷ đồng);

Số rút vốn năm 2008 là 3.281,21 triệu USD (nợ của Chính phủ là 2.034,32 triệu USD, nợ được Chính phủ bảo lãnh là 1.246,89 triệu USD);

Số trả nợ nước ngoài trong năm 2008 là 1.142,44 triệu USD (trả nợ của Chính phủ 867,99 triệu USD, tương đương 14.316,6 tỷ đồng; trả nợ được Chính phủ bảo lãnh 274,45 triệu USD).

Việc quản lý và sử dụng vốn vay về cho vay lại, vay bù đắp bù chi có tình hình như sau:

(i) Vay về cho vay lại

Theo số liệu trên phần mềm quản lý nợ của Cục Quản lý nợ và tài chình đối ngoại (DMFAS) dư nợ vay nước ngoài về cho vay lại đến 31/12/2008 là 6.677,8 triệu USD, bằng 35,2% tổng dư nợ vay nước ngoài của Chính phủ;

Số rút vốn năm 2008 là 809,48 triệu USD, bằng 112,26% kế hoạch được Chính phủ phê duyệt (721,03 triệu USD);

Số trả nợ nước về các khoản vay về cho vay lại 333,65 triệu USD (Bộ Tài