NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.2.2. Đánh giá quản lý nợ công ở Việt Nam
Để đánh giá được hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam, ta sẽ dùng phương pháp và cơ sở mà Ngân hàng Thế giới (2005) áp dụng đánh giá hiệu quả quản lý nợ công cũng như tình trạng nợ công của các nước nghèo có tỷ lệ nợ cao (viết tắt là HIPCs).
Việc đánh giá tính ổn định và mức độ bền vững của nợ công được thực hiện qua việc đánh giá các chỉ tiêu sau:
- Tỷ lệ nợ nước ngoài/xuất khẩu (NPV/X): Đo lường giá trị hiện tại ròng của nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu xuất khẩu. Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 150%.
- Tỷ lệ nợ nước ngoài/thu ngân sách nhà nước (NPV/DBR): Đo lường giá trị hiện tại ròng của nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu ngân sách nhà nước. Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 250.
Một quốc gia được xem là an toàn nếu như tỷ lệ NPV/X nhỏ hơn 150%; tỷ lệ NPV/DBR nhỏ hơn 250%. Theo mức ngưỡng của HIPCs, chỉ tiêu thứ hai chỉ được sử dụng nếu như đáp ứng hai điều kiện: Tỷ lệ xuất khẩu/GDP (X/GDP) phải lớn hoặc bằng 30%; tỷ lệ thu ngân sách nhà nước/GDP (DBR/GDP) phải lớn hơn 15%.
Qua tính toán, ta thấy từ năm 2004 đến năm 2010, tỷ lệ X/GDP của Việt Nam luôn ở mức cao, trung bình là 64,28%; trong khi tỷ lệ DBR/GDP trung bình ở mức 31,75%, thấp nhất là 22,35% vào năm 2009. Do đó, Việt Nam đáp ứng được hai điều kiện X/GDP > 30% và DBR/GDP > 15%. Trong khi đó, tỷ lệ NPV/X thấp, luôn dưới mức 60% và NPV/DBR luôn dưới 150%.
Như vậy, nợ công của Việt Nam đáp ứng được yêu cầu về nợ bền vững và được đánh giá là vẫn ở ngưỡng an toàn mà Ngân hàng Thế giới đưa ra. Có nhiều lý do giải thích kết luận trên: Thứ nhất, tỷ phần lớn nhất của cấu trúc nợ nước ngoài của VN là nợ song phương. Áp dụng giảm nợ truyền thống sẽ có ảnh hưởng đến tính bền vững nợ của VN so với các nước HIPCs mà cấu trúc nợ của nó chủ yếu là đa phương. Thứ hai, tái cơ cấu nợ với Nga – quốc gia chủ nợ lớn nhất của VN cho phép VN giảm đến 85% nợ. Cuối cùng, tái cấu trúc nợ khác nhau được thực hiện hơn thập kỷ qua đã làm giảm thêm tỷ lệ chủ nợ song phương và gánh năng nợ của VN. Trong bối cảnh của Sáng kiến HIPC Mở rộng (Enhanced HIPC Initiated), VN là minh chứng thành công cho chiến lược tái cấu trúc nợ.
Trong vài năm gần đây, một cách tiếp cận mới mà Ngân hàng thế giới đưa vào để đánh giá chất lượng quản lý nợ công đó là dựa vào chất lượng chính sách và thể chế. Các quốc gia có chính sách và thể chế tốt thì có thể chống đỡ được mức nợ cao hơn so với mức ổn định nợ cơ bản.
Cách tiếp cận này đưa ra giá trị mức ngưỡng dựa vào tỷ lệ nợ truyền thống để làm cơ sở đánh giá thể chế và chính sách của quốc gia. Dựa vào giá trị ngưỡng, Ngân hàng Thế giới phân loại 3 mức thực hiện chính sách: kém, vừa và mạnh (Bảng 2.2). Trong quá trình đánh giá chính sách, quản lý được xem là có trọng số lớn nhất.
Bảng 2.2: Mức ngưỡng phụ thuộc vào chính sách và thể chế theo tiêu chuẩn của HIPCs
Mức ngưỡng (%) Đánh giá sức mạnh thể chế và chất lượng chính sách Kém CPIA ≤ 3 Vừa 3 < CPIA < 3.9 Mạnh CPIA ≥ 3.9 NPV/GDP 30% 45% 60% NPV/X 100% 200% 300% NPV/DBR 200% 275% 350%
Nguồn: Ngân hàng thế giới Chú thích: NPV/GDP: Nợ nước ngoài/GDP
Qua tính toán ta thấy, từ năm 2004 đến năm 2010, ba chỉ số nợ công của Việt Nam là NPV/GDP < 30% trong khi NPV/X < 60%, NPV/DBR < 150%. Điều này cho thấy thể chế và chính sách quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam xếp vào chỉ số CPIA3, tức là ở mức kém.
* Đánh giá nợ trong nước
Nợ trong nước được đánh giá qua hai chỉ số là Nợ trong nước/GDP và Nợ trong nước/DBR. Với tỷ lệ Nợ trong nước/GDP nhìn chung luôn ở mức thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 20%-25%, tương tự, Nợ trong nước/DBR
luôn ở mức thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 92% (Bảng 2.3), do đó, nợ trong nước của Việt Nam được đánh giá là ổn định.
Bảng 2.3: Ngưỡng nợ trong nước theo tiêu chuẩn của HIPCs
Tỷ lệ Mức ngưỡng
Nợ trong nước/GDP 20% – 25%
Nợ trong nước/DBR 92% – 167%
Nguồn: Ngân hàng thế giới * Tính công bằng về gánh nặng nợ giữa thế hệ hiện tại và thế hệ tương lai
Theo quan điểm của Lerner (1948), nợ trong nước không tạo gánh nặng nợ cho thế hệ tương lai. Những thành viên của thế hệ tương lai đơn giản là nợ với nhau. Khi thanh toán nợ, có sự chuyển giao thu nhập từ nhóm người không nắm giữ trái phiếu chính phủ sang nhóm người nắm giữ trái phiếu chính phủ. Vì thế, xét về tổng thể thì thế hệ tương lai không bị thiệt hơn trên quan điểm mức tiêu dùng vẫn giữ nguyên như là nó có thể có. Trong khi đó, lý thuyết tân cổ điển cho rằng vay nợ gây chèn lấn đầu tư khu vực tư. Khi Chính phủ thực hiện dự án, cho dù được tài trợ bằng thuế hay vay nợ, thì những nguồn lực đều lấy từ khu vực tư. Như vậy, nợ có ảnh hưởng đến vốn đầu tư của khu vực tư và tạo ra gánh nặng cho thế hệ tương lai. Để khắc phục chèn lấn, yêu cầu các dự án đầu tư của Chính phủ phải có hiệu quả để thu hút lại sự đầu tư của khu vực tư.
Thời gian qua, để hướng đến chính sách công bằng liên thế hệ, Chính phủ VN đã có cố gắng để duy trì trong cơ cấu nợ công của VN với tỷ lệ nợ trong nước cao hơn so với nợ nước ngoài. Nợ nước ngoài chủ yếu là ODA và quy mô của nó vẫn nằm trong tỷ lệ khống chế của Chính phủ. Đồng thời, thông qua các chương trình đầu tư công, nợ công của VN được chuyển tải vào các dự án đầu tư, cải thiện cơ sở hạ tầng tạo nền cho sự phát triển kinh tế bền vững. Điều này thể hiện qua chi tiêu công cho bốn khu vực như giáo dục, y tế, giao thông và nông nghiệp đã tăng đáng kể hơn thập kỷ qua, đặc biệt là giáo dục và vận tải.
Tóm lại, tính công bằng liên thế hệ về gánh nặng nợ ở Việt Nam được đánh giá là thấp.
Bảng 2.4: Một số chỉ số đo lường hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam năm 2004 –2010 theo mức ngưỡng của HIPCs (%)
Năm Chỉ tiêu 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Trung bình các năm NPV/X 55,08 51,03 50,91 45,96 35,44 51,41 40,49 47,19 NPV/DBR 116,4 2 92,48 89,96 81,29 67,56 4137,7 101,28 98,10 NPV/GDP 32,32 31,28 33,07 30,72 24,12 30,79 28,43 30,10 Nợ trong nước/GDP 10,31 12,54 12,66 19,14 21,09 19,67 25,67 17,30 Nợ trong nước/DBR 37,12 37,07 34,44 50,65 59,07 88,01 91,42 56,82
Nguồn: tổng hợp từ Bộ Tài chính, Bộ Thương mại
Như vậy, áp dụng phương pháp đánh giá hiệu quả quản lý nợ công của Ngân hàng Thế giới, có thể khẳng định rằng nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn theo mức ngưỡng của HIPCs, song nếu xét tính công bằng liên thế hệ về gánh nặng nợ công thì quản lý nợ công của Việt Nam còn kém hiệu quả, cần phải được cải thiện tốt hơn nữa trong thời gian tới
Tóm lại, về quản lý nợ công, có thể khẳng định rằng Việt Nam đang lựa chọn chiến lược phòng thủ nợ, cố gắng đưa các chỉ số nợ nằm trong giới hạn an toàn theo mức ngưỡng của các nước HIPCs, chứ chưa hướng đến xây dựng một chiến lược thích nghi với tình hình mới trong bối cảnh hội nhập của nền kinh tế. Các dự án đầu tư từ nguồn vốn khu vực công, trong đó có nợ, mặc dù có sự đóng góp đáng kể đến tăng trưởng kinh tế trong thời gian qua. Song, nếu tính đến bài toán công bằng giữa các thế hệ thì quản lý nợ công của Việt Nam còn kém hiệu quả, cần phải được cải thiện trong thời gian tới.