Doanh nghiệp Nhà nước trước đổi mới được nhận thức như là một tổ chức hành chính nhà nước hơn là một đơn vị sản xuất kinh doanh. Với mục tiêu phục vụ chiến tranh và xây dựng, cải tạo chủ nghĩa xã hội, nó được coi là nhân tố phát triển hoàn thiện quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa, chứ không phải là nhằm mục tiêu kinh tế vì lợi nhuận. Doanh nghiệp Nhà nước vận hành, hoạt động theo cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp của Nhà nước, cụ thể là:
Nhà nước quản lý doanh nghiệp Nhà nước trực tiếp bằng các chỉ tiêu pháp lệnh, kế hoạch sản xuất của doanh nghiệp Nhà nước được Nhà nước quy định một cách tỷ mỷ và chặt chẽ. Doanh nghiệp Nhà nước giữ vai trò như một cơ sở hành chính, chỉ việc chấp hành mệnh lệnh - phục tùng. Mọi sự thay đổi trong kế hoạch tổ chức sản xuất phải báo cáo lên cấp trên và phải được sự đồng ý mới được triển khai dựa trên hệ thống pháp lệnh hàng năm được Nhà nước giao phó cho các doanh nghiệp Nhà nước như là: giá trị sản lượng hàng hoá thực hiện; số lượng sản phẩm chủ yếu theo chỉ tiêu chất lượng quy định; một số chỉ tiêu tiến bộ khoa học - kỹ thuật mà Nhà nước đề ra; tổng quỹ lương; lợi nhuận và các khoản nộp ngân sách; vốn đầu tư cơ bản được Nhà nước cấp; vật tư thiết bị chủ yếu do Nhà nước cấp phát; giá thành sản phẩm... Cơ chế quản lý bằng hệ thống chỉ tiêu pháp lệnh từ trên xuống đã tạo cho doanh nghiệp Nhà nước thói quen hoạt động theo mệnh lệnh - phục tùng: sản xuất cái gì? bao nhiêu và cho ai? là do Nhà nước quy định và không
có ý nghĩa thực tế về hạch toán kinh tế và không ăn khớp với nhu cầu thực tế cuộc sống.
Trong điều kiện như vậy, các doanh nghiệp Nhà nước trở nên thụ động; hơn nữa cũng không cần tìm tòi, nghiên cứu và phát triển thị trường vì mọi việc, từ lập kế hoạch, sản xuất, tiêu thụ… đều do Nhà nước lo; các doanh nghiệp không phải sản xuất, cung ứng cho thị trường mà sản xuất cho một “ khách hàng dễ tính “ và trong môi trường kinh doanh không có sự cạnh tranh hoàn hảo, thường xuyên thiếu hụt, mọi sản phẩm sản xuất ra đều được tiêu thụ ngay theo địa chỉ do Nhà nước chỉ định.
Nhà nước thực hiện chế độ bao cấp đối với doanh nghiệp Nhà nước, mối quan hệ giữa Nhà nước với doanh nghiệp Nhà nước là quan hệ cấp phát - giao nộp. Nội dung của mối quan hệ đó là các yếu tố cho quá trình sản xuất ở các doanh nghiệp Nhà nước được Nhà nươc cấp phát hoàn toàn và do vậy sản phẩm cũng phải nộp lại cho Nhà nước tương ứng với các yếu tố của quá trình sản xuất đã nhận được. Về mặt vốn, doanh nghiệp Nhà nước thực hiện theo nguyên tắc thu đủ và chi đủ tức là lãi thì Nhà nước thu, còn lỗ thì Nhà nước gánh chịu. Với tư cách là doanh nghiệp, nhưng mục tiêu lợi nhuận không được đặt ra. Một cơ chế như vậy rõ ràng là không kích thích các doanh nghiệp làm kinh tế vì động cơ lợi nhuận mà vì động cơ hoàn thành kế hoạch của Nhà nước, bất chấp chi phí sản xuất và chất lượng sản phẩm. Doanh nghiệp không chủ động phát huy tính sáng tạo, cải tiến kỹ thuật vì kết quả sản xuất kinh doanh không có ảnh hưởng đến thu nhập của doanh nghiệp.
Cơ chế cấp phát - giao nộp sản phẩm như vậy còn tạo cho các doanh nghiệp tính ỷ lại, dựa dẫm. Trên thực tế, các doanh nghiệp Nhà nước luôn yêu cầu Nhà nước cấp phát các yếu tố đầu vào ở mức tối đa. Do không phải hạch toán nên cơ cấu bộ máy lãnh đạo cũng như lực lượng lao động phình to để tăng quỹ tiền lương và quỹ phúc lợi xã hội nhằm cải thiện tình trạng của doanh nghiệp và những người làm việc trong doanh nghiệp. Cơ chế đó còn “ khuyến khích ” các doanh nghiệp Nhà nước sử dụng lãng phí các nguồn lực, đặc biệt là nguồn vốn khan hiếm.
Doanh nghiệp sử dụng vốn không tính đến hiệu quả do được Nhà nước bao cấp. Về khoa học - kỹ thuật, các doanh nghiệp tìm cách đưa ra những luận cứ để nâng cao định mức tiêu hao vật chất để Nhà nước giao phó cho nhiều vật tư hơn và sử dụng vì lợi ích riêng của doanh nghiệp.
Xuất phát từ quan hệ cấp phát - giao nộp, các quan hệ kinh tế được hiện vật hoá một cách phổ biến. Mối quan hệ kinh tế giữa các doanh nghiệp cũng là quan hệ trao đổi hiện vật theo kế hoạch được Nhà nước giao phó. Nhà nước không thừa nhận quy luật vận động khách quan của thị trường, nơi quyết định sản xuất cái gì, cho ai và giá cả như thế nào? Nhà nước quyết định tất cả một cách chủ quan, không dựa trên cơ sở quy luật cung - cầu và chi phí sản xuất của thị trường. Bên cạnh đó, hoạt động của khu vực kinh tế tư nhân cũng rất hạn chế, hoàn toàn không mang tính cạnh tranh.
Với cơ chế hoạt động như vậy, hoạt động của doanh nghiệp Nhà nước tất yếu là kém hiệu quả. Hậu quả của cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp là có rất nhiều doanh nghiệp Nhà nước ở trong tình trạng làm ăn thua lỗ hoặc “ lãi giả, lỗ thật ” dẫn đến sự trì trệ của nền kinh tế đất nước.
Như vậy, việc phát huy nhân tố chủ quan và nhân tố khách quan trong doanh nghiệp Nhà nước là rất mờ nhạt, do hoạt động của nó gắn với cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp cho thấy tính kém hiệu quả, do sự can thiệp quá mức, nhiều khi phi kinh tế, có tính chất hành chính của Nhà nước vào các hoạt động quản lý, kinh doanh của doanh nghiệp Nhà nước, qua đó làm cho doanh nghiệp này mất đi quyền chủ động sáng tạo. Mặt khác, thiếu động cơ khuyến khích, cơ chế cạnh tranh trong các doanh nghiệp này, tạo tâm lý trông chờ, ỷ lại vào Nhà nước. Toàn bộ những yếu kém trên là hệ quả tất yếu của một nền kinh tế được tổ chức theo mô hình cũ với cơ chế quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp. Trong đó, các doanh nghiệp (kể cả hợp tác xã) không được coi là những thành phần kinh tế tự chủ. Vì hoạt động theo kế hoạch thống nhất từ trên xuống mang tính thừa hành theo kiểu “mệnh lệnh - phục tùng”, “cấp phát - giao nộp”, “xin - cho” cho nên các doanh nghiệp không phát huy được tính chủ động, sáng tạo. Nói
cách khác, trong giai đoạn này, những nhân tố chủ quan đã bị hạn chế bởi nhân tố khách quan và đã không phát huy được tác dụng một cách triệt để đối với sự phát triển của xã hội nói chung và hoạt động doanh nghiệp nói riêng.
Trước tình hình đó, Đảng và Nhà nước ta đã dần nhận thức được rằng, để phát triển kinh tế - xã hội, phải tiến hành công cuộc đổi mới đối, trong đó có nội dung đổi mới hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước. Vì vậy, việc tiến hành cải cách toàn diện khu vực doanh nghiệp Nhà nước ta như sắp xếp lại, thành lập mô hình mới, cải thiện môi trường vĩ mô mới để nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh và thích ứng với điều kiện mới là tất yếu lịch sử, đáp ứng yêu cầu phát triển khu vực kinh tế Nhà nước nói riêng và nền kinh tế quốc dân nói chung.